基于BSC的高校预算管理体系构建

潘思彤，程 颖

（杭州电子科技大学 会计学院，浙江 杭州 310018）

一、引言

改革开放以来，尤其是在党的十八大提出《关于深化预算管理制度改革的决定》、2015年起实施新的《预算法》后，各企事业单位都已意识到深化预算管理改革的重要意义。高校作为一个时刻都被社会公众和政府关注的行政事业单位，预算管理是其财务管理工作的重中之重，影响着高校资源配置的优劣。然而一直以来的粗放式管理和高校改革后的不断扩招，使得目前的高校预算管理水平与改革要求存在较大差距。

许江波（2011）通过发放调查问卷，发现目前我国高校预算存在校内预算与部门预算脱节和预算执行软约束等问题并提出了关于改进的思考[1]。方永刚（2016）认为我国高校预算缺乏长期规划且预算编制不够全面[2]。李现宗等人（2012）指出我国的高校预算属于依附型预算，缺乏刚性和可操作性，他们认为当务之急是转型为自主发展型的预算管理[3]。但乔春华（2013）认为，高校的主要资金来源是财政资金，所以要依存于财政资金，不能脱离这种关系去寻求转型[4]。此外，孙玲、王涛（2018）和陈萍（2010）等人认为目前许多高校预算编制缺乏科学性，提出可以按项目的轻重缓急实行滚动预算的想法[5]。彭秋莲、杨运东（2016）认为我国高校预算管理缺乏完善的绩效评价体系，提出采用平衡记分卡与关键绩效指标结合的方法设计一套绩效评价指标体系的想法[6]。毛建荣、彭松波（2018）指出，由于存在信息不对称、代理问题和逆向选择等因素，我国高校预算松弛现象十分突出[7]。

综合分析现有文献，主要是对预算管理的某个流程进行分析与建议，缺乏对完整的预算管理工作的研究，然而改善预算管理现状不能单靠某一环节的完善，它是一个整体，如果忽略其他因素，预算管理很可能流于形式。基于此，本文将平衡计分卡（Balanced Score card，BSC）引入高校预算管理，树立预算管理理念，梳理预算流程，试图构建一个基于BSC的高校预算管理体系，为改善我国高校预算管理现状提供一些思路。

二、高校预算管理的特点

高校作为非营利性的公共组织，在现有的政策下不存在破产风险。在这个背景下，高校预算主要停留在衡量收支的阶段，仅仅把预算管理当作控制支出的手段，预算目标与战略目标脱节，资源也没有得到充分利用。此外，许多高校的院系、部门没有预算自主权，只能被动接受上级下达的预算控制数。而由于编制预算的财务人员对各单位业务了解不充分，使得预算编制不够全面。最后，高校的首要任务是培养人才、服务社会，因此，对各高校而言，应主要关心毕业生质量和对社会的贡献等非财务指标。

三、引入BSC对高校预算管理的影响

（一）BSC的特点

BSC把抽象的战略目标转化为具体的行动方案，贯穿客户、内部流程、财务和学习与成长四个紧密联系的维度，使之分解落实为各项指标，是一个多元的管理与绩效评价系统。它具有如下特点：

1.战略导向性。BSC的实质是根据战略目标制定行动方案，在这个过程中，行动方案随指标的分解逐渐落实为长、短期平衡的目标，反过来，每个分解后的指标透过BSC的四个维度，也能起到促进战略目标实现的作用。

2.全员参与。由于每个员工都是战略实现路径中的一环，所以BSC强调全员参与，一方面可以增强部门间的合作与信息共享，另一方面，以BSC指标为奖惩依据有助于提高员工积极性。

3.关注动因。BSC通过不同维度的分解，可以分析出促进战略目标实现的一系列动因，关注这些动因，设定相应的目标值，能够动态反馈某个环节是否偏离战略目标，并进行有针对性的考核。

（二）基于BSC构建高校预算管理体系的意义

1.树立正确的预算管理理念。目前许多高校往往是为了预算而预算，这是本末倒置的。基于BSC的预算编制是为了实现战略目标，在遵循“量入为出”原则的基础上，对为实现战略目标的每项收支进行预算。前者并未考虑预算的资源配置，而后者提高了预算资金的使用效益，树立了成本效益理念。

2.实现预算与战略的对接。BSC预算的预算指标是由战略目标分解得来的，实现了预算目标与战略目标的一致性。

3.控制预算松弛。一方面，BSC预算将战略目标分解落实到每个成员，细化到每一项支出，能够制约预算编制松弛，使预算编制完整。另一方面，在上下级不断沟通交流的过程中，可以降低信息不对称程度，有效控制预算执行松弛。

4.形成合理的指标体系。目前我国许多高校尚未形成完善的预算绩效评价指标体系，而预算管理的“收支平衡”原则也使得现有的绩效评价指标着重于财务指标，忽视了非财务指标。通过不同维度的分解，BSC可以使财务指标与非财务指标融合在一起，有效弥补传统绩效评价体系的不足。

将BSC引入高校预算管理可以有效克服我国高校预算管理现有的缺陷，因而基于BSC构建高校预算管理体系是十分必要的。

四、基于BSC的高校预算管理组织结构设计

由于高校拥有众多的学院和职能部门，因此在预算过程中，存在管理协调难度大的问题。完善的预算管理组织能够使各方权责明确，保证预算管理的有效运行。基于BSC的高校预算管理组织包括预算管理组织和预算执行组织，预算管理组织是在战略层面主导整个预算流程的最高权力机构，预算执行组织由各教学单位和职能部门划分的责任中心构成（见图1）。

图1 高校预算管理组织结构设计

（一）预算管理组织

本文的预算管理组织指的是预算管理委员会,由校长或分管财务的副校长担任主任，以保证其权威性。其他成员由各院系负责人、计财处的财务人员和其他各职能部门负责人组成，共同为预算管理服务。其主要职责是根据学校战略目标确定预算目标；审议各执行单位报送的预算草案；与各执行单位沟通、协调在执行当中出现的问题；制定高校总体预算；进行预算考评，实施奖惩。

（二）预算执行组织

预算执行组织由各预算执行单位组成，每个执行单位都是一个责任中心，他们拥有参与到预算中的权力，也需要承担相应的预算责任。设立预算执行组织，能够消除推诿扯皮、责任不清的现象，实现预算的严肃性。对高校来说，根据执行单位的权责范围不同，预算执行组织主要可以分为职能部门和教学单位两个层次。

1.职能部门。一般来说，高校的职能部门是不能自主取得收入的，比如计财处、人事处等部门，只能对本部门可控的支出进行预算，所以他们在预算中的责任主要在于依据战略目标对本部门的各项支出，如水电费、职工经费和办公费用等进行合理预算，并对下达的预算指标承担责任。

2.教学单位。学费收入是高校资金的主要来源之一，所以教学单位要重视对学费等收入的预算。此外，教学单位也要对支出进行预算，比如确定奖学金的金额、师生比和其他应承担的公用经费预算。最后，由于高校的主要责任是培养人才、服务社会，教学单位还要对教学质量和科研产出预算负责。

预算管理组织与预算执行组织之间并非是割裂的关系，前者站在战略的层面为预算管理工作指引方向，后者在职能层面推进预算的实施，二者互相配合，促进预算管理的有效运转。

五、基于BSC的高校预算管理流程

（一）预算编制

预算编制是整个预算流程的起点，预算编制的恰当与否会影响预算目标的实现，然而多数高校仍按“基数加增长”编制预算,使得目前高校预算编制水平与改革要求有较大差距。

基于BSC的预算编制采用的是参与式、上下结合的编制方法，在这个过程中，上级单位要与下级部门不断沟通、协调，它旨在使预算管理始终以战略目标为核心，提升预算编制的科学性。基本流程如下：

1.明确战略目标。高校要结合国家政策和自身的愿景和使命，在SWOT分析的基础上进行准确的战略定位，据此确定战略目标。

2.下达目标。预算管理委员会根据高校的战略定位和战略目标确定预算方向，下达给各个责任中心。

3.编制上报。各责任中心按照政策要求和不同维度的战略目标，落实到参与预算的每个人，细化每一项收支，制定行动方案，提出论证依据，确定资金需求，汇总为部门预算草案，上报给预算管理委员会。

4.审查及调整。预算管理委员会对上报的预算草案进行汇总、审查，安排专人负责核对项目是否与高校战略目标相关、论证是否充分，对不符合要求的项目提出调整意见并及时反馈给各责任中心进行补充、修正。

5.审议批准。在审批阶段，预算管理委员会应在汇总各责任中心修正后的预算基础上，编制整体预算草案，报给人大审批，审批合格的下达批复，不合格的驳回并提出修正意见继续调整。

6.下达执行。预算管理委员会要在通过审批后，逐级下达审批后的年度总预算和各责任中心的预算目标值。

综上所述，基于BSC的预算编制流程如图2所示。

图2 预算编制流程

（二）预算执行

在这个阶段，各责任中心要根据下达的预算目标值开展工作，确保财政资金使用的合理性和规范性，维护预算的权威性。

首先，把好预算执行的审批关。审批人要在审批权限内对本单位资金使用的合理性、真实性和效益性负责，预算金额一经确定，未经预算管理委员会审议通过，不得随意调整。此外，财务部门作为预算审批的另一个主体，对手续不完善、与预算不符的支出项目，要严格审批、拒绝付款。

其次，预算执行离不开沟通，这一点可以通过建立共享平台实现。通过共享平台，上级可以跟踪预算的执行情况，对可能出现的问题，及时反馈并提出预警，各责任中心也可以随时掌握学校的战略规划和本单位的预算状况，使整个预算管理过程实现信息的共享、透明。

最后，在预算执行时要细化到每项收支的具体信息，即人员经费核定到人，办公支出确定标准和定额，专项资金确定具体项目，全面、真实、完整地反映预算的执行情况，确保预算执行的严肃性。

（三）预算绩效考评

预算绩效考评是在季末和年末运用一系列指标对预算执行情况进行考核与评价，目的是为了检验本阶段预算的完成情况，提高预算资金的使用效率。在BSC预算管理体系中，预算考评起着承上启下的作用。首先，通过绩效考核，可以使预算执行结果与执行者自身利益挂钩，引导执行者的行为；其次，从BSC的四个维度对预算执行结果与目标值的差异进行分析，寻找产生差异的原因，提出改进的办法；最后，对选定的BSC指标的目标值与实际值进行比较，计算得分，再对各项得分进行汇总，反映预算执行情况。

此外，想要构建一套科学、有效的考评与激励体系，还需注意以下几个方面：

1.动态考核。传统的预算考核一般是一年一次，这种考核方法可能会导致平时不注重预算执行情况，年底突击花钱现象的出现，而动态的考核能够及时调整、控制预算。在年末，对期间与年末的考核结果进行汇总分析，但综合的预算考核评价要以年末的整体考核为主。

2.柔性考核。因为预算是对未来的计划和安排，而未来往往是无法准确预测的，所以预算与实际情况会存在一些偏差，所以在考核时应考虑到这些因素的影响，允许一定程度内的偏差。

3.权衡筛选指标。在BSC预算考核中，并不是指标越多越好，首先要选择易于获取、计量的重点指标。其次，对于高校这种非营利组织来说，考核指标应以非财务指标为主。最后，还要考虑指标间的关联，而不只是简单收集一些指标。

4.不拘泥于形式。首先，由于不同的责任中心责任不同，其考核指标也应有所不同，比如对于后勤部门来说，他们没有创收的能力，考核收入就没有意义。其次，有的指标可以动态考核，比如收入与支出；有的指标不适合动态考核，如客户满意度、用人单位满意度。最后，不同的执行单位考核时应用的指标权重也要灵活调整。

5.明确奖惩。在预算之前就明确奖惩制度可以促使执行者自觉约束自己的行为，使个人目标不至于偏离预算目标。同时，奖惩要及时兑现，否则就会使激励效果大打折扣。

六、结论

面对预算管理改革的要求和复杂的社会环境，高校预算管理水平的提升迫在眉睫。本文根据对我国高校预算管理现状的分析，将BSC与高校预算结合起来，初步构建了一个以战略为导向的预算管理体系，把高校战略目标和预算目标、个人目标联系起来，实现了预算的科学化、精细化管理，有利于提升我国高校预算管理水平，优化高校资源配置，推动高校战略规划的可持续发展。