改革开放以来农村自然资源治理政策变迁研究——基于政策文本的定量分析

改革开放以来，我国经济飞速发展，取得了举世闻名的成就。但我国农村的环境污染和生态破坏相当严重，呈现出“大气—土壤—水体—生物”立体交叉的复杂特征，威胁农村的可持续发展。如何创新农村生态环境治理机制，推动实现农村生态环境的全程综合治理，成为学界关注的焦点，而作为其中重要研究内容的农村自然资源治理研究，相对而言研究得不多，这成为了本文的研究缘起。

“文献文字的自然分布状态，携有语言的大量信息”［1］，在政策文本形成过程中，不同的政策文本往往显性或隐性地蕴含了相关治理所表达的实质内容。因此，自2002年开始，进行政策文本量化研究的学者越来越多，在2017年达到了顶峰（截至2018年7月）。

然而，目前运用政策文本量化方法综合研究我国农村自然资源治理政策的学者非常少。王清军和陈兆豪通过分析地方立法文本，分析了森林生态补偿标准的现实结构，明晰了森林生态补偿的内容和发展趋势，并进行了反思［2］。王文强基于14个“中央一号”文件，对21世纪以来我国三农政策走向进行了研究［3］。连怡婷和马军从政策利益相关者、政策工具和政策价值三个维度对内蒙古草原碳汇公共政策文本进行科学评判，依此提出相应的对策建议［4］。王茁等构建了中国耕地保护政策的二维分析框架，采用内容分析法对耕地保护政策文本进行了分析，明确其结构与特征，并提出相关建议［5］。因此，本文在对改革开放后1979—2017年相关政策文本回溯、梳理、比较的基础上，回顾分析并展望我国农村自然资源治理的政策，以期推动我国农村生态文明建设。

一、农村自然资源治理政策二维分析框架的构建

（一）概念界定

由于政策“通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”［6］（P57）。故本文中所指农村自然资源治理政策文本是指全国人大及常委会、国务院或部门制定的治理农村自然资源的各种法规性文件的总称。

（二）样本选择

准确与可靠是研究的基本要求，为了达到此要求，本研究经过专家咨询、小组讨论等方法确定文本和编码。首先，经过对环保部和其他部委的政府官网、北大法宝等文献资料的检索，确定595份与农村自然资源治理关联的文件。此次文本分析主要针对改革开放之后所发行的文本，鉴于文本数量繁多，所分析的文本必须符合如下要求：一是文本性质要求，即其属于规则性文件，如法律、法规、条例、规划、决定、办法、意见、规定、公告、通知、方案以及标准等；二是文本的相关性要求，即所选择的文本必须与农村自然资源治理存在相关关系，因专门针对农村自然资源治理的政策文本几乎没有，因此需在大量环境政策文本中首先筛选出涉及自然资源治理的政策文本，再做进一步筛选，得出本研究所需的农村自然资源治理政策文本；三是文本的主体性要求，即文本的制定者必须为全国人大及常委会、国务院、有关部委及其他组织。其次，针对所选择的595份文本，设计分析单元编码表，对其进行信息抽取，并对其独立编码（见表1）。最后，本文运用内容分析与聚类分析相结合的方法，对此595份文本进行多维度的分析。目的在于发现农村自然资源治理政策文本的内隐信息及其丰富的内涵，为政策制定者提供一个系统的参考信息。

（三）分析框架

1.X维度：政策工具维度。鉴于立场、偏好、面对问题等存在差异，研究者对于政策工具分类采取的标准各异，由此导致政策工具的分类方法十分繁杂。尽管对政策工具难以做出完美分类，但是对政策工具做理性划分还是十分必要的。在进行政策工具分类过程中，有两点值得注意：一是分类的标准应属于共识，易于被大众接受，便于沟通与对话。如豪利特和拉米什的分类方法既被学术界广泛认可，也在西方国家政府文件中得到普遍应用。二是分类时应充分斟酌政策工具自身的特性与适用性。如萨拉蒙认为一类政策工具既应具备一致的定义、特征或特性，还应有易于区别于其他政策工具的特征设计。经规范化处理，确定本文的分类标准，形成政策工具的型构图，见图1。

表1 农村自然资源治理政策文本内容分析编码表（局部）

图1 环境政策工具的分类②

2.Y维度：政策客体维度。公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要解决的社会问题和所要作用的社会成员。如果能清楚地界定公共政策客体，则能更加清楚地判定政策问题的属性与特征，进而有利于制定政策的客观性、针对性和适用性。农村自然资源治理政策的政策客体包括两个方面：一是政策作用的目标团体；二是所要解决的社会问题。据此，以社会问题和目标团体作为公共政策客体维度的两个子维度。

上述两个维度共同构成本文的二维分析框架，见图2。

二、基于二维框架的农村自然资源治理政策的演进与特征

图2 二维分析框架

（一）农村自然资源治理政策的总体分析

1.政策文本数量分析。图3为1979—2017年我国农村自然资源治理政策文本的年度分布，图中曲线反映了农村自然资源治理政策增长的趋势，平均每年颁布15.26项政策。从期间政策文本的数量变化，可窥探我国农村自然资源治理政策变迁的阶段与特征：一是起步阶段。从1979年到1988年，10年间农村自然资源治理政策文本共48份，年均4.8份，数量呈缓慢上升趋势。二是发展阶段。从1989年到1999年，11年间共发布农村自然资源治理政策文本164份，年均14.91份。期间虽有两次浅波动时期，但年均政策文本数量比起步阶段总体呈上升趋势。三是调整阶段。从2000年到2011年，12年间共发布农村自然资源治理政策文本220份，年均18.33份。期间波动较多，但年均政策文本数量比发展阶段略有进步，呈上升趋势。四是深化阶段。从2012年至今，6年间共发布农村自然资源治理政策文本163份，年均27.17份。期间呈下降后上升趋势，但年均政策文本数量比调整阶段有较大进步，发展势头强劲。

图3 1979—2017年我国农村自然资源治理政策文本的年度分布

2.政策发文主体分析。政策发文主体特征为：一是政策发文主体构成多元化，并呈现联合化趋势。我国农村自然资源治理政策主体包括：国务院、全国人大常委会、农业部、林业部、国土资源部（含国土局）、财政部、水利部、国家税务总局、发改委、地质矿产部、国家计委、煤炭工业部、核工业部等超过30个部门；其中主要的发文主体是全国人大常委会、国务院、国土资源部、农业部、财政部、水利部、林业部（含国家林业局）、国家税务总局、发改委、环境保护部（含国家环保局）（见表2）。同时，出现联合发文政策文本，为55份，占9.20%。二是政策发文主体层次分明，职能明确。参与制定农村自然资源治理政策的单位及部门积极认真地履行其职责，相继发布了类型多样、内容较全的农村自然资源治理政策。若按法定效力则可将发文主体分为三类：由全国人大常委会发布的具有最高效力的法律，占6.39%，如《森林法》（已失效）；由国务院发布的法规、法规性文件，占27.23%，如《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》；由农业部和其他政府部门发布的规章和规章性文件占大多数，如《中华人民共和国农业植物新品种保护名录》。

表2 农村自然资源治理政策主要发文主体

3.政策文本类型分析。政策文本类型特征为：一是农村自然资源治理政策文本形式多种多样。我国农村自然资源治理政策以法、条例、办法、决定、通知、规定、报告、实施细则、意见、复函、批复、名录、方案、规划、公告、函、指示、命令、通令、指令、答复、说明、目录、规程、指南、制度、情况、结果、名单、调整等30多种文本形式出现。其中，法律、办法、规定、条例、通知、规划、意见、名录、函是主要的政策文本类型，占总数的90%以上。二是农村自然资源治理政策既务虚又务实。其中，注重战略和原则的法、规定、条例、决定和意见占比比注重管理和实施的办法、实施细则、通知占比略高。三是政策更新速度比较快。在所选的595份政策文本中，除去“失效”和“已被修订”的政策文本139份，剩余456份政策文本视为“现行有效”。由此可见，我国农村自然资源治理政策的失效性为23.36%，更新速度较快。

4.政策文本主题分析。为反映政策文件的内容、主旨，结合农村自然资源治理政策涉及的领域，归纳了10类政策主题，分别是综合性、土地、森林、草原、水、矿产、渔业、动植物、遗传资源、其他等等。具体结论为：一是政策内容逐步完善。纵观中国农村自然资源治理政策的演变过程，既是农村自然资源治理政策从起步到发展和深化的过程，也是政策文本不断修订与完善、失效与增加的过程，更是政策内容逐步丰富与完善的过程。从图2可以看出，政策文本从2002年开始，数量增加较快，特别是2013年后增速更快。二是政策的实用性增强。早期的农村自然资源治理政策侧重宏观保护，后期更加注重农村自然资源治理政策的实用性与针对性。

（二）政策工具维度的分析

从表3可看出：目前我国农村自然资源治理已经形成规制性政策工具、市场性政策工具和社会性工具相结合的工具体系，但仍以规制性政策工具为主。

表3 政策工具使用占比

具体来说：

1.规制性政策工具仍然占据绝对的主导地位。规制性政策工具的使用占政策工具使用总频次的70.04%。其中，申报许可的使用次数占规制性政策工具使用次数的45.15%；环境行政处罚的使用次数占规制性政策工具使用次数的12.44%；环境资源规划的使用次数占规制性政策工具使用次数的7.77%；环境标准的使用次数占规制性政策工具使用次数的6.44%；环境保护目录的使用次数占规制性政策工具使用次数的5.92%；上述使用次数排名前五的政策工具共占规制性政策工具使用次数的72.39%。虽然市场性政策工具和社会性工具使用的比例有所增加，但是政府仍习惯使用规制性政策工具，规制性政策工具的使用仍处于优势地位。而规制性工具的过多使用与我国经济社会发展的要求是不相适应的，同时，许多规制性工具本身也存在不足。

2.市场性政策工具的使用非常少且没有充分发挥作用。市场性政策工具的使用只占政策工具使用总频次的11.04%。其中，用者付费的使用次数占市场性政策工具使用次数的59.62%；生态补偿的使用次数占市场性政策工具使用次数的33.33%；上述使用次数排名前二的政策工具共占市场性政策工具使用次数的92.95%。表3中列出的市场性政策工具，除了用者付费是相对较为成熟的市场性政策工具外，其他政策工具大多仍处于试点阶段。环境税收（侧重优惠）、环境补贴、排污权交易属于正向性市场工具，在于激励政策客体主动采取环境保护措施。但是，目前我国真正意义上的环境税才开始实施；我国农村开展的排污权交易试点，基本上不是基于市场的市场行为，而是政府主导进行的“市场行为”；环境保险和环境基金的具体实施也不尽如人意。总之，政府更倾向于使用直接易行、成本较低的用者付费，对于成本较高，但效果更持久的其他市场性政策工具使用较少。

3.社会性政策工具的使用有所增加但影响力有待提高。社会性政策工具的使用占政策工具使用总频次的18.92%。其中，环境统计的使用次数占社会性政策工具使用次数的40%；奖励号召的使用次数占比为19.73%；技术开发的使用次数占比为13.42%；环境监测的使用次数占比为12.05%；宣传教育的使用次数占比为7.12%；上述使用次数排名前五的政策工具共占社会性政策工具使用次数的90.1%。

社会性政策工具比市场性政策工具的使用频次略高，但这并不等于每种社会性政策工具的使用效果都好。其中信息型政策工具的使用占社会性政策工具使用的61.64%，公众参与只占38.36%。这说明在我国的农村自然资源治理政策中，政府特别重视环境统计、环境监测、环境报告、环境信息公开、环境档案等“自上而下”的信息传递，希望农村自然资源问题能够得到全社会的关注，激发社会全员积极参与农村生态文明建设。然而，“自下而上”的公众参与则显得相对不足：从参与的主体来看，公众自愿参与农村自然资源保护与利用的积极性不高；从参与的内容看，大多是与自己直接相关的环境利益，不太关心与自己间接相关的环境利益；从参与程度看，由于一般来说发达地区生态环境受破坏更为严重，且资讯发达，公众生活水平较高，故其更关注自身的环境利益，自愿参与环保的程度较高，反之，不发达地区自愿参与环保的公众较少，有些农村地区的居民基本不参加。

（三）政策客体维度的分析

通过梳理相关政策文本可以发现，农村自然资源治理政策的政策客体包括两个方面：一是政策作用的目标群体，即人可以是保护者、利用者、建设者，也可能是破坏者、浪费者；二是所要解决的社会问题，即农村自然资源的利用与保护问题，具体包括综合性、土地、森林、草原、水、矿产、渔业、动植物、遗传资源等等。相关政策体现的政策客体特征为：一是自然资源保护的范围越来越广，针对的目标群体也越来越广泛。二是保护的方式更加具体有力。对目标团体行为的规定更加具体，相关措施也更加有力。三是对目标群体和社会问题的规定是紧密结合的，而不是分离的。但是由于我国缺乏专门的自然资源法，当然更没有专门的农村自然资源法。因此单个文本中所指向的政策客体均是单向的，缺乏综合性。

三、农村自然资源治理政策发展趋势与政策建议

（一）农村自然资源治理政策的发展变化及特征

1.农村自然资源治理政策的重要地位进一步上升凸显。从农村自然资源治理政策在整个环境政策领域的地位来看，农村自然资源治理政策在整个环境政策领域中具有相对独立的地位，但是，在595个涉及农村自然资源治理政策的文本中，非专指农村自然资源的政策居多，表现出涉及农村自然资源治理的政策多，专门针对农村自然资源治理的政策少。而从公布的《国务院机构改革方案》来看，新组建的自然资源部将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责完全整合［7］。这意味着我国政府对自然资源治理的进一步重视，相应自然资源治理政策的重要地位将进一步凸显，外在将表现出农村自然资源治理政策的文本数量将进一步增加。

2.农村自然资源治理政策的发文主体进一步深入联合。农村自然资源治理政策的文本类型在纵向上表现为法律（全国人大常委会）、法规（国务院）和规章（国土资源部、农业部及其他政府部门）的三个等级；横向上在规章层面表现为以国土资源部为主的政府多部门参与。且从农村自然资源治理政策的发文主体来看，参与政策制定的部门多达30多个，且近10%的政策文本由多部门联合发文，使得我国农村自然资源治理政策制定结构在横向上具有典型的多头管理特征。自然资源部已整合了多部门的相关职责，但自然资源的治理还需财政部等部门配合。未来农村自然资源治理政策的发文主体将进一步联合，且联合是深入的。

3.农村自然资源治理政策的主题客体进一步综合细化。现有农村自然资源治理政策涉及10类政策主题，分别是综合性、土地、森林、草原、水、矿产、渔业、动植物、遗传资源、其他等等，这与农村自然资源治理政策所指向的政策客体不谋而合。现有农村自然资源治理政策的政策内容逐步完善，政策的实用性逐步增强，伴随着政策客体也进一步细化。毕竟，农村自然资源治理政策的主题与客体密切相关。当然，在现有农村自然资源治理政策中，综合性的占比最少。因此，在未来农村自然资源治理政策的制定与修正中，不仅要考虑政策主题与政策客体的综合性，也要进一步细化政策主题与政策客体。

4.农村自然资源治理政策的政策工具进一步丰富发展。农村自然资源治理的政策工具已越来越丰富，已经形成了由规制性政策工具、市场性政策工具和社会性政策工具共同构成的政策工具箱，但是规制性政策工具仍占据主导地位，市场性政策工具和社会性政策工具不仅使用频次少且存在许多不足之处。实际中，与发达国家相比，对发展中国家政策工具的选择和设计显得更复杂，也更重要［8］（P2-3），且选择合适的政策工具，可以起到事半功倍的作用［8］（P2）。因此，未来不仅需对规制性工具、市场性工具、社会性工具进一步改进与创新，优化多元化、差异互补的工具组成的工具箱，还需做出理性的选择。

（二）农村自然资源治理政策的建议

对于农村自然资源治理政策的未来走向，学术界既存在政府、市场、社会宏观层面的探讨，也有相关具体措施层面的研究，本文结合宏观原则与具体措施，建议如下。

1.宏观原则。一是进一步推进农村自然资源治理政策的民主化。强调公民与社会组织积极参与到农村自然资源治理政策的相关过程中来，从而有助于改善中国农村环境治理决策系统及其运行，提高农村自然资源治理政策制定和执行的质量，进而有效地推动生态文明建设的民主化进程。二是进一步推进农村自然资源治理政策的法治化。需将农村自然资源治理政策作为环境法律体系的重要构成要素之一，进一步推动其法治化进程。三是进一步推进农村自然资源治理政策的协调化。要实现农村自然资源治理政策的协调化就必须将农村自然资源治理政策的价值理性与技术理性相统一起来。

2.具体措施。一是进一步优化政策工具。一方面需要改进现有政策工具，另一方面需要拓展新的政策工具。如建议创新的规制性政策工具为建立大环保部的机构改革工具（2018年最新政府机构改革已有此倾向）和生态预算；建议创新的市场性政策工具为内部市场，即当市场完全成熟，政府人员的素质较高时，可将提供农村自然资源治理公共物品和服务的部门人为地划分为生产者和购买者，形成内部市场；建议创新的社会性政策工具为个人环境信用评价（即将环境信用评价的范围拓展到农民个人，与农民个人征信挂钩）和环境大数据（即通过建设天地空一体化的数据获取系统、基于时空大数据的环境数据中心和分析中心，对农村自然资源的环境风险、环境安全等进行技术上的识别、评估、预测预警）。［9］（P276-277）二是进一步廓清政策客体。为有利于农村自然资源治理政策的改进，需要进一步廓清政策客体，特别是注重综合性考量的同时，也更加注重单类政策客体的细化。

注释：

①此处政策工具未经过规范化处理。

②资料为作者整理。