改革开放我国就业发展经验及展望

改革开放40年以来，中国经济持续快速发展，就业规模持续扩大，就业结构继续优化，尤其是十八大以来，中国经济进入新常态，劳动力市场和就业发展呈现新特征、新变化，就业优先发展战略全面实施，就业保持平稳，发挥了积极的经济社会稳定器功能。进入新时代，结构性问题成为就业的主要矛盾，需要深入实施就业优先发展战略，紧紧抓住不充分不平衡的主要矛盾，实现更加充分、更高质量的就业，这是中国成功跨越中等收入阶段的必然要求，是全面建成小康社会的重要基础，也是迈向新时代、实现中华民族伟大复兴第二个百年目标的必要支撑。

一、改革开放以来我国就业的发展历程

改革开放让中国经济发展步入快车道，城乡就业开始持续繁荣发展。1978—2017年，中国城乡就业总量从4亿人扩张到约7.8亿人，40年间将近翻了一番。城镇化和农村人口向城镇迁移是经济发展的结果，也是进一步推动经济持续增长的动力，城镇劳动力市场迅猛发展，创造和聚集了更多就业岗位。城镇就业人员总量从1978年的不到一亿人（9500万人）快速扩张到2017年的4.2亿人，40年间增长了3.5倍。乡村就业人员总量经历了一个先增长而后下降的过程，从1978年大约3亿人逐步增长到1997年的高峰4.9亿人，随后开始快速缩减，2017年下降到3.5亿人。城乡就业结构发生深刻变化，乡村就业人员比重逐步下降，城镇就业人员比重逐步提高并有加速提高的趋势，40年间城镇就业比重从23.7%逐步提高到2017年的54.7%。归纳来看，城乡就业发展历程大体可以划分为四个阶段。

（一）1978—1989年：城镇和乡村的就业变动趋势基本同步，新增就业人员主要来自于城乡内部新成长劳动力

1978年党的十一届三中全会抛弃了“以阶级斗争为纲”，把党和国家工作中心转移到经济建设上来，改革开放率先从农村开启，农村生产力迅速得到解放。农村家庭联产承包责任制改革激发了农民生产积极性，乡镇企业发展创造了大量非农就业机会。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济，改革的重点逐渐从农村转向城市，以搞活国有企业为中心环节全面展开，推进劳动合同制的用工管理制度改革。城乡就业需求和劳动力供给都呈现快速增长态势，1985年城镇就业人员增速达到4.7%，农村就业人员增速为3.0%，就业总量历史性地达到5亿人。这一时期，城乡就业市场基本上处于两个分割的市场，农村劳动力被严格限制进入城镇。1989年初，国务院办公厅出台《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求各地采取措施严格控制当地民工外出务工，初步涌现的“民工潮”在严格行政管控下暂时抑制。在制度变革和供给释放双重影响下，这一时期城镇和乡村的就业变化几乎同步走过了一个快速扩张的过程，城乡就业结构保持基本稳定，城镇就业占比仅提高了2.3个百分点，从1978年的23.7%徘徊到1989年的26.0%。

（二）1990—2000年：城镇和乡村的就业变化开始加速分化，城镇就业人员增速加快，乡村就业人员增速持续放缓直至停滞

1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体系的改革目标，极大激发了人们的发展热情，非公经济飞速发展。社会主义市场经济体制基本框架确立，要求推进建设全国统一开放的市场体系和现代企业制度，以按劳分配为主体的分配制度极大地调动了就业创业积极性，加速了农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移就业，“民工潮”现象再次涌现。1996年城镇就业规模突然大幅跳涨，这得益于户籍制度改革的重大改革，取消了严格的农村人口流动管控。1996年7月1日开始启用常住人口登记表和居民户口簿，进城务工者身份得以重新界定，“盲流”概念退出历史舞台，而1998年之后城镇就业增速连续出现放缓主要受到城镇国企改制冲击，几千万城镇下岗职工短期内冲击城镇劳动力市场，2000年城镇就业增长率下降到3.3%。但是，城镇国企改制冲击并未能够阻碍农村劳动力的转移步伐，随着“大迁移”时代到来，1998年乡村就业人员在达到峰值4.9亿人之后正式进入负增长阶段。城乡就业结构继续稳步变动，1990年城镇就业比重为26.3%，1998年突破了30%，2000年进一步提高到32.1%。

（三）2001—2012年：城镇和乡村的就业变化呈现互补格局，城镇就业人员保持平稳较快增长，乡村就业人员加速减少

进入21世纪，中国加快融入全球经济，市场经济体制改革继续深化，2003年党的十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制的战略任务，经济连续保持高达两位数快速增长。城镇劳动力市场需求强劲，2003年局部地区“民工荒”现象开始出现，普通劳动力出现了供不应求的局面，劳动力需求增长速度开始超过劳动力供给增长速度，劳动力无限供给的时代已经终结，中国已经迎来了“刘易斯转折点”。［1］农村改革形成的“推力”与城镇强劲需求产生的“拉力”共同发挥作用，2003年“农业新政”开启，彻底取消农业税费，全面实施农业补贴，进一步释放农村剩余劳动力，外出农民工人数迅速突破1亿人。

农村转移劳动力和大学毕业生成为城镇劳动力市场的主要供给来源。城镇就业人员增长完成了从加速到再次平稳的过程，2001年城镇就业人员增速就恢复到4%以上，金融危机之前的2007年城镇就业人员总量突破3亿人，在2008年全球金融危机冲击影响下，短期出现2000多万农民工返乡，城镇就业人员增长率一度下降但很快又恢复。［2］人口结构转变开始影响城镇劳动力市场，2011年中国15~59岁劳动年龄人口达到峰值9.25亿人，2012年首次开始下降，较前年减少345万人，供给格局发生根本性变化。城镇劳动力市场供给越来越依靠乡村劳动力，这一时期乡村就业人员开始持续加速减少，2006年开始每年下降速度达到2个百分点之多，2012年乡村就业人员下降到4亿人以下。这一时期城乡就业人员变动基本呈现“此消彼长”的关系，互补格局决定了城乡就业结构以更快速度转变，城镇就业比重从2001年的33.1%快速提高到2012年的48.4%。

（四）2013年至今：城镇和乡村就业进入平稳发展新常态，城乡就业总量趋于稳定，城乡就业结构持续变化

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，提出“市场经济在资源配置中的决定性地位”，并且明确表明改革不再拘泥于经济体制改革领域，而是涵盖社会、政治、文化以及生态文明的五位一体的全面改革。中国经济进入新常态，但改革继续激发市场活力，“大众创业、万众创新”战略实施，新经济新就业不断涌现，就业形势保持稳定。城镇就业规模增速下降到3%以下并且逐步放缓，2017年城镇就业增速下降到2.5%。农村青壮年劳动力基本转移殆尽，外出农民工人数增速逐年放缓，增速从2010年前后超过5%持续下降到2016年的0.3%，全国农民工总量达到2.8亿人，外出农民工人数达到1.7亿人，基本处于饱和状态。乡村就业人员稳定减少，2017年下降到3.5亿人。

人口老龄化进程加快，劳动年龄人口持续负增长，但城镇化步伐并未停止，城镇化率从2013年的53.7%逐步提高到2017年的58.5%。城镇劳动力市场供给来源基本稳定，城镇就业规模增速明显放缓，2015年城镇就业人员突破4亿人，2017年城镇就业人员较上年增长2.5%，达到4.25亿人。全国城乡就业总量趋于稳定并接近峰值，2017年增速仅为0.05%，就业总量保持在7.76亿人。随着老龄化水平继续加深，劳动力供给总量将逐步缩减，城乡就业总量负增长阶段即将到来。这一时期城乡就业结构继续稳步变化，城镇就业比重在2013年接近50%，2017年提高到54.7%。

二、我国就业持续稳定发展的关键动力

（一）市场化改革持续激活就业需求

中国经济持续快速发展得益于从计划经济体制向市场经济体制的根本性转变，经济增长直接创造就业需求，就业持续稳定发展最关键动力同样来源于市场化改革。改革开放以来的40年间，市场经济体制改革从初步探索到框架完成，再到全面深入，其步伐从未停顿，持续不断释放发展动力。

市场化改革不断深化，创造中国增长奇迹。1978—2012年中国GDP年均增速接近10%，进入新常态之后增速趋于平稳，但仍然保持年均7%左右的中高速增长。中国经济发展水平大幅提高，人均GDP从改革开放初期不足400元大幅提高到2017年的近6万元。市场化改革全面激活城镇发展活力，充分调动城乡劳动力等要素资源，以建筑业、制造业为主的非农部门迅猛发展，市场经济主体快速成长，国有经济比重持续下降，城镇劳动力市场强劲发展。国有和集体企业股份制改造是城镇市场化改革的重要内容，国有经济逐步从市场化部门退出，民营经济和外资经济加速进入成为市场经济主体。所有制结构的变化同时反映在经济结构和就业结构中，城镇国有部门就业人员比重从改革开放之初的接近80%缓慢下降到1990年的70%，20世纪90年代中期开启了国企改制大幕，国有部门就业比重加速下降，到2000年大幅下降至35%，2016年进一步下降到14.9%，而以民营经济、外资经济、个体经济为主的市场化部门成为经济增长和就业创造的主体，推动城镇劳动力市场持续繁荣稳定（见图1）。

图1 中国经济发展水平与国有部门就业比重的变动趋势（1978—2016年）

（二）城镇化战略推动城乡劳动力要素优化配置

城镇化战略加速中国城乡二元结构向城乡一体化转变，长期近似无限供给的农村劳动力成为中国经济奇迹的重要支撑，这也是中国劳动力市场发展的一大特征。城镇化进程一定意义上可以说就是经济发展的过程，1978年农村人口比重仍然高达82.1%，到1995年逐步下降到71.0%，随着城镇市场经济体制改革深化，城镇化进程也进入到加速阶段，2010年农村人口与城镇人口达到各占50%的格局，随着新型城镇化战略的实施，城镇化水平持续提高，2017年城镇人口比重提高到58.5%。

城镇化过程就是农村劳动力转移再配置的过程，推动中国城乡就业结构持续优化。农村劳动力转移既为城镇经济发展提供重要的劳动力供给保障，也通过劳动力要素在部门、行业和地区之间的再配置改进城市和整体国民经济效率，这正是中国经济发展模式的重要特征之一。在快速工业化的同时，城镇吸纳和集聚越来越多的就业。就业结构变化总体上顺应城镇化、工业化的发展方向，非农业部门吸纳越来越多的就业。服务业的就业比重早在20世纪90年代中期就超过第二产业，第二产业就业在一段时期内出现低速增长甚至停滞，这主要归因于20世纪90年代的国有企业改制。21世纪以来第二产业就业比重在制造业、建筑业快速发展带动下逐步提高，2012年达到30.3%的高峰，随后在服务业更迅猛发展势头下开始下降，2017年下降到28%左右。服务业始终保持稳定较快发展态势，2011年就业比重达到35.7%，超过农业成为最大的就业部门。进入经济新常态之后，我国经济从高速转变为中高速增长，但经济结构和就业结构继续加快转变，2013年服务业超越第二产业成为国民经济中最大的部门，2015年服务业创造的增加值超过国民经济总量的一半，2016年服务业就业比重提高到45%左右（见图2）。

图2 中国三次产业就业结构的变动趋势（1978—2016年）

（三）个体私营经济发展广泛吸纳城乡就业

个体私营经济是市场经济中最有活力的主体，能够充分吸纳城乡普通劳动者实现就业。个体私营经济是市场经济体制改革的重要结果，也是市场经济改革继续深化的重要推动力。1982年党的十二大就确立了个体经济是公有制经济必要的、有益的补充，并在当年通过的新宪法确认了个体经济的合法地位，1992年党的十四大确立了多种经济成分长期共同发展的方针，个体私营经济彻底摆脱意识形态困扰，进入高速发展轨道。1997年党的十五大明确提出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。进入21世纪以来，市场经济体制改革继续深化，进一步放宽非公有制经济的市场准入。党的十八大提出，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。2017年党的十九大不仅重申了非公有制经济的重要地位，并且明确鼓励非公有制经济参与国企改革，进一步发挥民营经济的重要作用和优势。

个体私营经济是最具有活力的经济成分，促进劳动力市场持续繁荣且具有较强的灵活性。改革开放到20世纪90年代初，个体私营经济基本处于探索徘徊阶段，到1990年全国个体私营就业总量才达到约2300万人，仅占全国城乡就业总量的3.3%，这其中主要来自于个体经济贡献，个体就业人员达到2100万人，私营就业不到200万人。到1998年全国个体私营就业总量快速增加到近8000万人，占全国城乡就业总量比重达到11.1%。进入21世纪之后，个体经济保持稳定发展，私营经济以更快速度扩张，成为经济增长和新增就业的最重要力量。2009年全国个体私营就业扩张到1.5亿人，占全国城乡就业比重突破20%，私营就业规模接近9000万人，个体私营经济在应对经济波动和危机冲击过程中发挥了积极的“稳定器”功能。［3］截至2017年底，全国个体工商户达6579.4万户，私营企业2726.3万户，个体私营从业人员总规模增加到3.4亿人，占全国城乡就业比重进一步提高到44%（见图3）。

（四）劳动生产率提高推动就业质量稳步提升

劳动生产率提高是劳动者工资持续增长的内在动力，也是就业质量提升的关键保障。改革开放初期，大量劳动者仍然集中在低效率生产部门，名义全员劳动生产率①仅为1000元左右。随着市场化改革和城镇化步伐加快推进，劳动者从低效率部门加快向高效率部门转移，2017年名义全员劳动生产率达到约10万元。劳动生产率持续提高从长期来看确保了劳动者报酬增长，尤其在城乡二元结构逐渐解体，农村剩余劳动力不再无限供给的形势下，劳动生产率变化直接反映到劳动者工资水平上，推动劳动生产率持续提高也就成为保障劳动者权益和提升就业质量的最关键途径。

图3 全国个体私营就业变动趋势（1978—2017年）

部门之间的相对劳动生产率逐渐趋同，有助于改善绝大多数劳动者的就业质量和收入分配。20世纪90年代中期城镇国企改制全面推进，第二产业中低效率企业被淘汰，下岗分流劳动力短期内集中转入以生活性为主的服务业，就业方式比较灵活，收入水平比较低，就业质量总体不高，导致第三产业劳动生产率明显下降，两个非农部门的劳动生产率再次出现分化。劳动力的这种产业转移，产生劳动生产率总体下降的效果。［4］进入21世纪之后经济高速发展，尤其在外资和技术进入带动下，以制造业、互联网产业为代表的高效率产业迅猛发展，大幅提高了非农部门的劳动生产率，但第二产业和第三产业的劳动生产率仍然保持一定的差异。随着服务业经济迅速发展，尤其是现代生产性服务业加快发展，服务业在国民经济中的份额持续提高，其劳动生产率与第二产业之间的差距逐渐缩小。目前，我国第二产业和第三产业相对劳动生产率②分别为1.2和1.4，非农部门内部的生产率差异趋于收敛，但农业相对劳动生产率始终稳定在0.3左右（见图4）。

三、新时代我国就业面临的主要挑战和就业优先战略

（一）新时期就业的新挑战

中国是一个多重转型重叠的经济体，体制的转型表现为从计划经济转向市场经济，发展的转型表现为从低收入国家转向中等收入国家，经济结构的转型表现为从二元经济转向一元经济，人口结构的转型表现为从较低抚养比的“人口红利”转向快速老龄化的“人口负债”。在多重转型的交织过程中，就业发展将面临前所未有的复杂形势。［5］

第一，新技术新经济的冲击。新技术革命是经济持续增长和结构升级的内生动力，但也必然带来结构调整的阵痛，新技术革命将加速劳动力市场分化，带来就业结构两极化。［6］一方面，传统行业的就业岗位会面临巨大冲击；另一方面，新技术的应用又会创造和带动大量新的就业领域和就业形态。［7］世界银行研究显示［8］，1995年以来世界很多国家中等技能职业（以普通职员、设备操作和装配人员为主）的就业比例明显下降，高技能职业（以管理者、专业技术人员为主）、低技能职业（以服务员、销售员为主）的就业比例都在提高，其关键原因就在于新技术推动大量常规性工作被机器快速替代。未来随着人工智能发展，一些翻译、保险办理、医疗诊断等目前还属于非常规的工作也可能被逐渐替代，不同于以前的技术革命，此轮新技术革命对于白领工作者和中产阶级的冲击可能要超过蓝领岗位。新技术变革带来的就业结构分化是一种新现象、新挑战，需要我们重新思考和设计劳动力市场制度。

图4 全员劳动生产率与三次产业相对劳动生产率变动趋势（1978—2017年）

第二，劳动力市场制度的障碍。传统劳动力市场制度越来越不适应现代经济发展和结构调整的要求，劳动力市场制度与就业之间的矛盾逐渐加深。劳动力市场制度性障碍仍然在较大程度上影响劳动力市场发育，全国统一的公共就业服务体系尚未建成，造成劳动力资源配置效率较低。突出矛盾表现在：一是城乡之间的劳动力流动仍然受到一些制度性约束，尤其是户籍制度依然是农村转移劳动力低成本、充分自由进入城镇劳动力的门槛。二是公共部门和国有部门中的就业壁垒依然突出，人员招聘体系不完善，双轨制矛盾尚未根除，体制内与体制外的劳动者同工不同酬。三是地方就业保护过度，一定程度上牺牲了劳动力市场配置的效率，一些城市的不少就业岗位仅限于本地劳动者，而排斥外地劳动者。四是性别、年龄、残疾人等就业歧视现象依然存在，导致弱势群体遭受就业不公平对待。因此，建立更加开放和包容的劳动力市场制度是新时期就业持续发展的关键制度保障。

第三，人力资本积累的迟缓。人力资本结构与新时代经济发展要求仍然不相适应，人力资本积累的短板依旧突出。尤其是城乡不平衡矛盾突出，当前农村劳动力素质结构几乎完全达不到非农部门的基本需求。根据研究估算［9］，农村劳动力资源的素质结构分布特征非常明显，平均受教育年限随着年龄提高呈现出单调下降的趋势，30岁以下的年轻人员勉强能够达到全国平均水平，到50岁之后男性平均受教育年限下降到8年以下、女性下降到7年以下，这样的人力资本构成根本不能够适应现代非农部门的就业需求。从目前经济发展和非农行业的实际人力资本需求来看，制造业的平均受教育水平要求达到10.4年，工业的平均受教育水平要求达到11.2年。目前农村流动劳动力中只有25岁以下的年轻人勉强符合要求，而服务业要求的平均受教育水平达到12.6年，目前几乎没有人员能够符合这一基本要求，面临潜在就业风险。

第四，不平衡不充分的结构矛盾。结构性矛盾主要表现在地区不平衡和群体不平衡。全国失业率保持稳定，但区域之间已经严重分化，特定群体就业难度加大并呈现固化格局，尤其东北地区和一些中西部资源型省份就业机会减少，导致一些长期失业或就业不足的人员丧失就业积极性，倾向于退出劳动力市场，导致劳动参与率很低。新成长青年刚刚从学校毕业，很多农村青年尚未完成高中教育甚至义务教育，过早进入到城镇劳动力市场，技能严重缺乏，就业难度很大。超过70%的青年农民工流入东部沿海地区，大约50%的青年农民工从事制造业，而经济放缓和结构调整影响最大的恰恰就是东部沿海地区的外向型、劳动密集型制造业，农业“蓄水池”功能对于青年农民工不再发挥作用，脆弱的青年农民工面临更突出的失业冲击。［10］

（二）面向新时代的就业优先战略

新时代的经济发展以效率提升为基础和前提，在更大程度上依赖劳动者素质的提升，这必然要求更高质量的就业。党的十九大报告提出，实现更高质量和更充分就业是新时代就业工作的总体目标。经济新常态和就业新形势对就业优先战略提出新要求，必须坚持以人民为中心，统筹推进就业岗位创造和就业质量提高。［11］新时代就业优先战略应该着力从几个方面推进。

第一，始终坚持把促进就业作为重大政治责任，积极培育新的就业增长点。坚持就业优先的重大战略和积极就业政策的基本取向，不断创新完善与宏观经济政策协同、与现代经济体系建设适应的就业政策体系，全力保持就业局势持续稳定。顺应经济结构转变，促进服务业快速发展。继续鼓励生活性服务业发展，推动现代生产性服务业发展，重点支持养老产业、健康产业、物流业、电子商务、社区服务等潜力较大的新兴产业，拓展就业增长渠道。建立公开、平等、规范的服务业准入制度。

第二，不断努力提升劳动者技能水平。适应经济结构转变和产业升级需要，建设规模宏大的合格劳动者队伍。大规模开展职业技能培训，构建劳动者终身职业培训制度，提高劳动者素质，着力解决结构性就业矛盾，建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神。加大职业培训投入，完善职业培训机制，充分发挥企业在职业培训中的主导作用。加强对农业转移劳动力的培训，为进城农民工提供与城镇本地居民同等的公共职业培训服务。大力推进校企合作，提高职业教育的针对性。适时考虑将义务教育延长到高中阶段，打通职业教育与普通高等教育的通道，进一步普及高等教育，完善高等教育课程体系。

第三，坚持创业带动就业。进一步降低市场准入门槛和制度性交易成本，为就业创业减障清负，加强创业指导和创业服务，促进各类人员创业创新。营造良好市场环境，加大基础设施投资，降低制度性成本，引导鼓励民间投资，激发经济活力，创造更多就业岗位，本质上要通过经济发展消除失业风险，实现经济增长、就业扩大、全面脱贫与社会稳定的共赢局面。进一步简化注册登记程序，减免小微企业各类费用，加大小微企业贷款的支持力度和税费减免优惠，对困难小微企业实行社保补贴、岗位补贴和培训补贴。

第四，健全更加公平的就业制度。破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，完善均等化、专业化、智能化服务体系，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。加强劳动力市场的信息传递，建立覆盖各类劳动群体的失业登记制度。运用积极的劳动力市场政策，创造良好的制度条件和激励机制。通过参加培训，使失业者的技能更新与技术发展同步。采取对城镇困难就业群体的求职援助和保护措施。这部分群体经常处于结构性和摩擦性失业状态，应加强失业保护和再就业技能培训，提供社区服务岗位，用更多的社会保护体系覆盖他们。

第五，切实化解就业结构性矛盾。就业结构分化背后的成因比较复杂，有产业结构单一、产能过剩严重等就业需求方因素，也有人才流出、老龄化严重、人力资本短缺等劳动供给方因素，需要根据地方实际情况，加强监测研究，选择相应的政策工具，启动有效的应急预案。应对系统性风险如经济危机冲击，需要启用整体性、全局性的宏观就业调控举措，结构性风险冲击需要巧妙利用政策组合，灵活使用失业保险和劳动力市场政策、就业援助和岗位补贴、技能培训和再教育、社会救助、创业就业基金和失业风险储备基金等多种政策工具。

注释：

①全员劳动生产率=国内生产总值/全国就业人员总数，即每个就业人员当年平均创造的经济价值。

②相对劳动生产率指三次产业的劳动生产率相对于全员劳动生产率的比率。