为长江经济带小水电问题把脉问诊

◎常仲农

近年来，小水电无序过度开发，生态影响突出，已成为长江经济带生态环境保护主要问题之一。2018年6月，中共中央和国务院颁布 《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》，提出要 “打好长江保护修复攻坚战”。为此，要找准长江经济带小水电问题的病因，系统 “治疗”。

一、长江经济带小水电问题

根据水利部门农村水电统计公报资料分析，长江经济带省区小水电数量多、单机规模小，以引水式开发为主。长江经济带共有小水电2.4万余座，总装机容量近6千万千瓦，占全国小水电总装机的75%。近些年，小水电发展普遍存在无序开发、过度开发、违法违规建设、生态环境破坏严重等问题。

1.无序开发、过度开发的问题十分突出。小水电一般分布在支流，普遍缺乏河流规划依据，各地小水电在发展过程中出现了无序竞争、遍地开花的问题。长江上中游8省市472条4～5级河流中，435条河流都被开发，占92.2%，天然河流所剩无几，河流生境高度破碎化，河道在枯水期减脱水严重。对比2008年全国农村水能资源调查评价成果，目前长江上中游8省市小水电装机容量占该地区小水电技术可开发量的70%以上。

2.保护让位于开发现象依然突出，自然保护区内违法建设活动仍有发生。据部分省区中央环保督查及有关部门排查，长江经济带11省市有1500余座小水电涉及自然保护区。2015年环保部联合9部委印发的 《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》中明确要求对自然保护区设立之前已存在的合法取水权要逐步退出，但部分地区仍为自然保护区内小水电增效扩容创造条件，不退反扩。

3.生态环境破坏严重。一是基本不考虑生态流量，坝下河段干涸。现有2.4万个水电站中，86%属引水式和混合式开发，导致坝下河段水量显著减小，甚至出现干涸；部分地区开发程度高，首尾相接，整条河流已难觅流水生境，河流生态功能完全丧失。二是挤占鱼类生境，鱼类种类和资源减少。电站建设改变河流水文情势，闸坝阻隔鱼类洄游，鱼类生存空间大幅压缩，鱼类生物多样性急剧下降。

4.未批先建等违法违规建设行为多发。无规划、无审批核准、无环评的小水电较普遍。有关部门数据显示，约占60%水电没有依法履行手续。近年来，部分小水电项目实施了增效扩容改造，多数也未依法开展环境影响评价。

5.生态环境主体责任不落实，政府监管整改不到位。由于建设年代不同，小水电企业落实生态环境保护责任不到位，85%的项目未采取鱼类保护措施，约40%以上的项目未建设生态流量下泄措施。相关部门在日常监管中，由于监管力量不足等原因，监管流于形式，难以形成有效监管。开发与保护的部分政策相互冲突，未形成推进生态环境保护的小水电管理政策体系。

二、原因分析

在一定历史阶段，小水电是政策支持的重点，是一些区域重点招商引资对象，对解决广大农村及偏远地区用电需求、改善农村生产生活条件、促进当地经济社会发展发挥了作用。但过度发展也造成了流域生态问题，有关部门和地区虽然开展了大量工作，实施过清理整顿，但历史积累的问题涉及利益面广，整治难度大，小水电无序开发的势头并未得到根本遏制。究其原因，主要有以下几个方面：

1.对生态环境保护和经济发展统筹不够。部分地区没有正确把握生态环境保护和经济发展的关系，片面追求投资拉动和经济增长，有些地区形成了盲目追求小水电投资开发效益而牺牲生态环境的经济发展方式和产业结构。

2.规划和规划环评缺位。有关部门排查，约有一半小水电无规划依据。部分河流和地区虽编制了规划，但纯粹以开发为目的，追求资源利用最大化，不留生态空间。根据排查，编制规划的河流中，80%以上未相应开展规划环评，起不到从流域层面统筹水电开发和生态环境保护、有效管控流域小水电开发规模及布局和结构的作用。

3.存在片面认识。一些部门和地区片面强调小水电的历史功绩，认为其是清洁能源，有利于节能减排；可以实现以电代薪，促进生态环境保护；认为其规模小，导致的生态环境影响也小；等等。正是基于以上认识，致使忽视小水电整体上对生态环境的累积性和长期性影响，放松了保护责任和监管要求。

4.资源分配体制不科学。地方在主要河流大中型水电开发中的收益分配少，不少地区为尽可能多获取资源收益，与干流齐头并进开发中小河流，进而导致了小水电遍地开花，能电皆电。

5.生态环境保护和守法意识不强。部分电站建设年代早，受历史局限，未采取生态保护措施。2000年以来，生态环境保护要求不断提高，生态环境保护法律法规不断完善，但是部分企业守法意识不强，对生态环境要求视而不见，在建设运行中，未履行生态保护责任。

6.尚未形成有效监管的体制机制。小水电行业管理涉及多个部门，地方上对小水电的行业管理，有的是能源部门主管，有的是水利部门主管。在具体项目监管上，涉及发改、工信、财政、自然资源、生态环境、住建、水利、农业农村、应急管理、能源等部门，职责分散，未形成协同保护的合力。

三、建议

为切实修复长江流域生态环境，推进小水电绿色发展转型任务十分紧迫。当前电网已基本覆盖，电力市场供需形势发生重大变化，电力产能过剩、西南地区水电弃水严重，为开展长江经济带小水电清理整顿和绿色发展转型提供了基础条件。

1.切实提高政治站位，全面贯彻习近平生态文明思想。相关部门在制定小水电绿色发展指导性文件时，要坚持以习近平生态文明思想为指导，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要以问题为导向，坚持系统思维，综合施策，分类处置，切实降低长江经济带小水电开发密度，恢复一定自然生态空间，规范开发运营行为，协调好水电开发和生态环境保护的关系。沿江省市要主动扛起长江经济带生态环境保护的政治责任，正确把握生态环境保护、经济社会发展、社会稳定之间的关系，高度重视、积极稳妥推进小水电清理整顿和小水电绿色发展工作。

2.强化规划引领，严控新上小水电项目。对于未编制规划的河流，相关部门应依法抓紧组织编制河流开发与保护规划，同步开展规划环评，积极转变规划思路，摒弃传统以资源最大限度利用为目的规划思路，坚持生态优先，将流域生态环境保护和修复作为规划的优先任务，明确资源利用上限、生态保护红线与生态环境质量底线，科学合理确定开发与保护边界，提出水电开发优化和强化生态保护修复的对策措施。严格控制小水电开发，除扶贫攻坚任务外，不再开发建设小水电项目。修改产业准入政策文件，将小水电列入产业准入负面清单。

3.坚持分类处置，妥善解决现有问题。对各省区辖区流域内小水电项目进行评估，综合生态环境破坏情况、是否具有不可替代作用以及违法违规等情况，按拆除类、保留类、整改类实施分类处置。对于违法建设、生态环境破坏严重、整改不经济的项目，一律拆除，并同步做好生态修复；对于不涉及法规明确禁止占用区域、符合规划及规划环评要求、项目审批手续完备、环保措施建设及运行规范、环境影响较小的项目，纳入保留类。其他项目列为整改类，按照 “一站一策”原则，提出具体整改方案，限期整改到位。

4.完善相关政策制度，建立开发与保护的长效机制。积极探索通过电量补偿、资源入股等方式，支持大、中、小水电开展资源整合，推动小水电退出。研究建立小水电扶贫政策，确保扶贫方案切实可行，困难群众直接受益，要严防以扶贫之名、行开发之实。要充分利用市场调节手段，积极探索通过电价、税收、信贷等方式鼓励小水电主动落实生态流量泄放等生态环境保护措施。电网企业要严格落实生态环境保护要求，对于手续不全，生态环境影响大的项目，不得接入电网。完善中央小水电增效扩容财政资金使用方向，将生态环境修复作为重要内容，强化增效扩容 “以新带老”生态保护任务和保障资金。

5.严格监管和问责，确保清理整顿到位。尽快制定出台小水电相关监督管理政策，研究建立小水电全过程管理制度，强化规划、建设和生态环境保护管理。研究建立多部门协同监管机制，形成小水电开发和保护的统一政策体系。对于未依法履行生态环境保护责任，导致生态破坏的项目和企业，将失信企业和个人纳入信用系统，对失信行为进行公开，对属于国有企事业单位的要依法问责追责。对违法现象多发、生态环境破坏严重、监管流于形式的地区，要对地方政府实施追责问责。将小水电的开发、管理和清理整顿工作，纳入中央环保督察，推动地方党政落实生态环境保护的主体责任。