加强土壤管控与修复，强化土壤污染防治

◎温香彩

土壤是人类赖以生存和发展的物质基础，保护土壤环境质量，提高农产品质量和全民健康水平，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，也是改善民生的重要内容。我国耕地资源匮乏，由于多种原因，一些地区的土壤受到不同程度的污染，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁，已成为全面建成小康社会的突出短板之一。因此，加强土壤环境保护迫在眉睫。

中共中央、国务院高度重视土壤环境保护工作，2016年曾发布 《土壤污染防治行动计划》 （以下简称 “土十条”）。2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记再次就打好污染防治攻坚战作出重要部署： “要全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。”这一重要讲话，是打好污染防治攻坚战、推动生态文明建设迈上新台阶的路线图、时间表，为保护和修复土壤生态、牢筑生态安全屏障指明了方向。

土壤污染管控与修复方面存在的问题

经多次调研发现，土壤污染管控与修复方面当前存在如下问题：

1．土壤污染防治法律法规不健全

2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议全票通过了 《中华人民共和国土壤污染防治法》，这部秉承让老百姓吃得放心、住得安心宗旨的法律，与之前已出台并实施的 《水污染防治法》 《大气污染防治法》一道，为我国生态环境保护、污染防治体系法律制度体系的健全增添了重要的组成，为今后我国土壤污染防治工作提供了重要法律保障。

但是，由于土壤污染防治工作牵涉到众多方面，目前在土壤环境标准体系及监管措施方面还存在一些问题。如相关标准体系不完善，缺乏农用地土壤环境质量类别划分与农产品产地土壤污染物监测标准、限量标准、风险评估标准和污染修复标准等技术标准和规范；有关监管措施不配套，缺乏土壤污染治理与修复成效评估办法和有关责任追究办法，对从事土壤污染调查、风险评估、修复等活动的机构和人员缺乏从严要求的法律法规依据，而且对 “土十条”以及配套的 《污染地块土壤环境管理办法》 《农用地土壤环境管理办法》等政策在基层的宣传普及不够，弱化了监管力度，致使对土壤修复监管措施不力。

2．土壤环境管控与修复基础薄弱

一是土壤管控和修复监管能力薄弱。土壤环境管控和修复监管工作涉及范围广、要求高，但当前土壤污染防治的机构队伍建设与形势发展要求有相当的差距。大部分市县环保部门尚未成立土壤环境管理机构，专职管理人员不足。如某省14个地级市中只有8个市环保局成立有土壤科 （办），有6个地级市土壤环境管理工作由污染防治科或自然生态保护科兼管，给工作的推进带来了非常不利的影响。此外，由于土壤监测与污染治理的专业要求较高，基层技术人员普遍配套不足、技术水平不高；特别是市、县基层生态环境和农业部门专业技术人员严重匮乏，有的处于空白状态。

二是科技支撑不够。目前采取的一些土壤污染防治技术手段大多不够成熟稳定，直接影响治理的有效性。土壤污染治理与修复的技术研发、成果转化、推广应用和当前土壤污染治理与修复需求还不匹配，尚未形成土壤环境调查、风险评估、风险管控、治理与修复以及效果评估的完整技术体系，不能适应土壤环境保护工作的需要。现有的修复技术大多处于实验阶段，而且存在物理治理方法花费巨大、化学修复方法易引起土壤质量下降、生物修复方法耗时太长等问题，影响修复的针对性、适用性、稳定性和整体性。

三是管控和修复的措施手段落实不到位。如某个位于山谷的尾矿生态修复项目，采用的修复技术主要是将污染地块进行平整并覆土，并在四周修建排水沟。可是，新覆盖的土层尚未长出草皮，还未看到生态修复的效果，项目已经完成验收。并且，对于后续的污染物监测，特别是针对万一发生特大山洪造成污染土壤裸露、污染物扩散等问题，相关部门和项目方也无相应措施和应急处理预案。

四是对相关成本和收益缺乏有效性分析。“土十条”要求，到2020年，受污染耕地和受污染地块的安全利用率要分别达到90%及以上，这也是土壤污染防治攻坚战的重要任务。完成这样一个任务，既要算总体投入产出的大账，也要算精打细算的小账。但从调研情况来看，土壤污染防治的有关各方缺乏对相关成本和收益的分析，对土壤污染防治的眼前账和长期账，以及土壤污染防治自身这笔账和相关的经济账、政治账、社会账和生态账等缺乏细致把握和分析。

五是各部门协调机制尚未建立，信息缺乏共享。土壤污染防治工作涉及的治理主体多，目前土壤环境管理体系尚未建立，各部门都在自己的职责范围内工作，未形成合力，各说各话。生态环境、自然资源、农业农村、城乡规划等部门信息共享和联动监管机制不完善，容易造成监管重复或空缺。调研中发现，部分省级层面统筹协调不够，多部门分层次的管理体制，使得各部门存在职能分散或交叉现象，相互之间缺乏协调配合，成果和信息难以实现整合共享。比如在农用地污染治理工作中，由于国家部委之间、地方部门之间，部委和地方之间的统筹协调都存在不够通畅的问题，导致农用地的污染和修复工作存在“两张皮”现象，农业生产和污染治理没有实现有机结合，造成项目重复、资金分散、效率不高等问题。

3．对土壤污染的认识不到位

一是对土壤污染的认识不够。与大气、水污染相比，土壤污染具有明显的隐蔽性、滞后性、累积性、地域性等特点，并且治理难度大、周期长、投入高，导致地方政府及相关职能部门对土壤污染防治工作的严峻性、紧迫性、长期性认识不够深刻，对如何科学评价与区别土壤高背景值与人类活动导致污染的关系、如何准确评估土壤污染与农产品超标的关系、如何有效识别和优先解决高风险土壤污染问题，均缺乏充分的认识。

二是我国公众和监管部门对土壤中污染物的迁移、转化、归趋等规律认识不足，对污染链中的暴露途径、暴露方式以及污染物的生物过程和在食物链中的富集放大等认识存在片面性。公众一谈到污染物就想到致癌，对污染物危害的恐惧导致政府反应过激，要求污染土壤尽快得到清理，导致责任业主和修复产业形成以挖、抽、埋为主导的高能耗治理方式，以满足公众和监管部门的要求。社会舆论影响与公众的过激反应，导致在修复工程中盲目或过于保守地确定保护对象和目标受体，从而浪费人力、物力和财力。

4．项目立项及修复技术应用粗放

某些试点地区地块的选择没有代表性，修复投入与效果及所用技术不匹配，项目立项、审批、修复技术选用粗放。如在某省调研中发现，有一个 “农用地土壤分类管理试点项目”，项目范围共1000亩，治理资金额度为2000万元，治理方式为根据不同的污染情况分别种植不同的修复植物，治理目标是通过项目实施力争形成某特定区域的 “农用地土壤环境质量综合治理模式和重金属污染土壤治理修复技术体系”。但实际上这1000亩农用地的污染程度分别为轻度和中度，属于 “土十条”规定的 “安全利用”类别，可以在严格监测的情况下调整种植结构、保障农产品安全即可，不必花费每亩2万元的成本进行专门的修复，而且由此总结出的治理经验成效是否对重度污染耕地具有普适意义也值得商榷。

土壤污染防治对策

“改善土壤环境质量、保障农产品质量安全和建设良好人居环境”是土壤污染防治工作的总体目标，为此建议：

1．建立健全土壤环境相关法律法规

一是系统构建土壤污染治理技术规范和标准体系，尽快推动 《农用地标准》和 《建设用地标准》落到实处；发布土壤污染治理与修复成效技术评估和农用地土壤环境质量类别划分等技术规范和指南，探索构建农产品产地土壤污染防治法规标准体系，建立包括农产品产地土壤污染物监测标准、限量标准、风险评估标准和污染修复标准等技术标准和规范。二是通过法律法规制度设计，并配套相关技术文件，规范要求企业在建设和生产阶段加大土壤污染隐患排查，控制新增土壤污染。三是加快构建土壤环境治理体系，切实按 “土十条”任务分工要求，落实政府、市场、社会等不同主体的治理修复责任；特别是政府应充分发挥好主导作用，通过政策引导有效调动和凝聚各方力量，同时注意将土壤污染防治的公益性定位和市场化运作有机结合起来，保障环境治理参与者能得到合理的回报。

2．加强土壤环境管控和基础研究

一是推进中央有关机构改革措施落实落地，强化地方监管机构和人才队伍建设，加强相关政策指导和培训。二是强化土壤污染防治科研顶层设计、统筹协调与多学科交叉融合，推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究开发。三是加大对土壤污染防治方法的研究和对各地良好实践的总结交流，加快解决各地在技术、人力资源层面参差不齐的问题。四是尽快开展针对不同行业、污染类型、场地类别和利用方式的污染场地土壤及含水层的高效、实用、低成本修复工程技术与装备研发，把处于实验室阶段的土壤修复研究应用到实际中，加快土壤修复产业的发展。五是加强土壤环境管理协调机制建设，进一步完善生态环境、自然资源、农业农村、城乡规划等部门协同防治与监管机制，发挥好生态环境等综合部门的宏观协调和监管作用，以及农业农村等产业部门的指导和示范作用，理顺综合部门和产业部门之间的职能分工及相关关系，寓土壤环境治理于具体的生产过程之中，切实防范和避免 “两张皮”现象。抓好土壤污染综合防治示范区建设，重点推进不同类型耕地土壤污染治理与修复试点。

3．提高对土壤污染的正确认识水平

一是对打好土壤污染防治攻坚战，要有打好持久战的战略定力和充分准备。在具体工作中，解决土壤污染问题需要综合考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素，各级政府在责任分解、考核过程中要注重长期效果，对实施治理的单位也要有长期监测结果追究的合同责任。二是要充分认识到土壤污染防治工作的地域性特征，切忌 “一刀切”的管理方式。

4．严格污染场地修复项目的审批和验收

一是土壤管控和修复工作纳入中央督察范围。二是科学选择修复技术。在选择修复技术时，倡导根据污染物性质、土地的再利用方式、执行的难易程度和运行维护成本等各方面需求，筛选和组合适合不同污染场地的修复技术手段。在农用地土壤修复时，要慎重选择大量、长期投入到农用地的修复材料，以免造成二次污染。三是尽快构建土壤修复效果评价体系。建立以保护人居健康为目标的城市建设用地土壤修复效果评价体系，以保护农产品安全和土壤生态系统为目标的农用地污染土壤修复效果评价体系，以保护地表、地下水体和土壤生态系统为目标的矿山污染土壤修复效果评价体系

5．探索建立土壤污染投融资机制

污染土壤修复的融资机制可在 “谁污染，谁治理；谁投资，谁受益”的前提下，灵活运用 “污染者付费，受益者分担，所有者补偿”原则。充分利用土地产权交易、社会资金、财政和税费杠杆、国际基金、民营资本等市场机制筹集修复资金，构建多渠道的融资平台和多元化的融资机制，建立国家和地方政府的污染地块修复专项基金，并考虑对修复企业的税收给予优惠政策。