权力清单制度评析

周广通 聊城大学 252000

“权力清单”在我国出现的时间并不长。最早关于“权力清单”的报道是关于2005年河北省邯郸市公开的全国首份市长“权力清单”的。2006年，石家庄市开始公开市直部门的“权力清单”。2007年，有30个省份开展了行政执法依据清理工作，并向社会公布了清理结果，基本理清了一批行政执法权力清单。2009年，中纪委、中组部主导在江苏唯宁县、河北成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点，要求祛除权力的神秘感、封闭性，厘清权力事项，公布“权力清单”，还权力真相于党员群众。这是中央首次对权力清单的公开表述。2013年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。

关于权力清单，目前还没有权威的定义。有的从权力清单功能上进行理解的。“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。”权力清单就是“让职权配置要更加优化;职权边界要更加清晰;职权运行要更加公开;职权监管要更加到位”。有从权力清单内容上进行解释的。“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。”这些对权力清单含义的阐述，都是从某些方面说明了权力清单的内在要素，都有一定的合理性。

一、权力清单的定位

尽管各地政府公布的权力清单在职权类别、依据掌握、细化程度等方面有所差异，但权力清单的结构基本一致，主要包括两个方面内容:一是行政权力目录。即行政权力的基本要素，包括权力名称、权力类别、实施依据、行使主体等。二是权力运行流程。即权力的行使条件、程序、环节、期限、是否收费、监督投诉电话等，形式上体现为行政权力运行流程图、行政权力信息表、办事指南等。政府制定权力清单，将分散于法律法规规章和规范性文件中的权力事项进行集中梳理，并列表清单公之于众，主动接受社会监督，这本质上是“一种制度性授权机制”。

权力清单的定位在于两个方面:第一，揭示政府权力的运行边界和行使条件。通过制定权力清单，对权力主体、权力项目、权力流程进行梳理集中，将隐含在法律法规规章和规范性文件之中的政府权力揭示出来，将政府权力行使的条件、程序、后果披露出来，等于为政府权力画了一个圈，在政府与社会之间划出边界。界内是政府治理的范围，界外是社会自我调节、居民自治的领域。政府“法无授权不可为”，不得动用行政权力非法干预界外的社会生活。第二，公开政府权力信息。既包括静态的、制度层面的权力信息，例如权力目录、权力主体、权力依据、权力运行流程图、行使条件、办理程序、法定时限等;也包括动态的权力信息，例如项目实施情况、审核审批信息、案件办理数量、过程、结果等。通过建立和推行权力清单制度，将权力运行的过程、条件向权力的服务对象公开公布，让公众对“法定”权力与“实然”权力能有切实的体验和感受，权力的缺位、错位、越位更易得到揭示和抵制。理想状态下的权力清单制度，应该明确不同行政

层级、不同行政单位的权力，确立清晰的政府治理边界，实现权力运行状况的公开透明，从而最大限度压缩因信息不对称造成的权力异化空间。按照十八届三中全会的战略部署“强化权力运行制约和监督体系”是全面深化改革的十五个任务之一。而落实对权力的制约和监督，必先明确权力的边界。边界不清，政府部门行使权力是否越界、是否不作为将难以识别，权力的监督和制约根本无从谈起。由此可见，权力清单制度的独特价值在于:凸显政府权力的制度边界，促进权

力运行公开透明，从而为权力的规范、监督和制约创造条件。

二、推行权力清单制度的意义

（一）权力清单制度是达成全面深化改革事业核心任务的重要依据。

权力清单的公开，将为政府、社会、企业和学术界提供观察、分析和评估权力行使过程及其行使结果的基础信息。而权力运行流程公开后，将直接暴露政府体系内部固有的低效、浪费、腐败等问题，从而为政府再造、优化流程、提高效能、重塑结构提供基本依据。

第二，权力清单制度的实施为全社会提供了讨论公共权力和资源的基础信息

平台。全面深化改革事业的重点是经济体制改革，其核心是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。要做到这一点，需要处理好政府与市场关系，全面正确履行政府职能。这包括两个方面的任务:一是政府把该放的权力放开、放彻底;二是政府把该管的事情管好、管到位。权力清单的公布，有利于促进政府、市场、社会共同就“政府哪些该管、哪些不该管”的核心问题进行讨论、形成共识，从而构建更科学民主的公共决策机制和公共管理机制。这无疑将有助于深化改革的核心任务的达成。

（二）权力清单制度是破除利益藩篱和凝聚改革合力的重要工具。

权力清单制度将直接破除体制内外的既得利益藩篱。权力清单制度如能严格执行，公共权力无法随意延伸到清单范围之外，将极大压缩腐败分子的寻租空间。即使在公共权力能合法行使的领域，由于各项权力及其运行流程己经充分公开，官员的自由裁量权亦将被大大压缩，以权谋私的机会也会相应减少。权力事项和运行流程一旦公之于天下，不仅能强化公务人员的规范责任意识从而提升行政效率，也将显著减少政府对市场与社会活动的过度干预，减轻企业和群众的负担。从长远来看，权力清单制度将为释放改革红利、激发社会活力、消除市场扭曲提供制度保障。

（三）权力清单制度是构建权力监督制约与惩防腐败体系的基础工程。

权力清单制度是建立惩防腐败体系、从源头上预防腐败的一项基础性工程。腐败是公权私用行为，要想有效预防腐败，就必须掌握公共权力和公共资源的家底。监督和制约权力的前提是公开权力。权力清单制度从权力源头着手，通过强化舆论监督、公众监督、民主监督等多元监督作用，能有效弥补党政自我监督的不足。该项制度如能顺然延展至党务、政务和各领域，彻底落实系统性的公开制度，就将为“权力运行的制约与协调机制”奠定坚实的基础，从而全面实现对腐败的源头治理。

三、权力清单制度的完善

从当前的行政权力清单制度推进情况看，我们认为，政府层面还要做好以下四项工作。

第一、全曲清理规章和规范性文件，规范权力的来源和依据。列入清单中的行政权力，并非行政机关目前实际享有的权力，而是有法律根据的权力，因而必须为行政权力寻找法律上的依据，即寻找行政权力的合法性和正当性。尽管通常认为法律、法规和规章是行政权力的一般法源，但整体来看标准不尽明确，遇有规定模糊、不一致等情形，行政权力的确定就会产生困难。更为麻烦的是，各级政府的行政规范性文件，规定了大量的行政管理职责和措施，有的不尽合法合理，给行政权力的梳理带来极大挑战。因此，有必要对行政管理规章和规范性文件进行全面的清理，先从制度层面厘清行政权力的来源和依据。

第二、全面清理并公布各类行政权力主体。根据行政法规定，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织两类。但是，从我国行政管理和机构设置的实际看，行政权力主体的甄别要复杂得多。鉴于各级、各地的机构设置差异较大，有必要对“政府”本身进行摸底，先清理并公布各类行政权力主体，明确哪些组织属于“政府”，进而纳入清单管理。

第三、及时调整更新行政权力清单，提请各级人大常委会审议公布。鉴于行政权力的复杂性及层级对应关系，行政权力的梳理要坚持自上而下的原则，由国务院及其部门(特别是实行国家垂直管理部门)先公布完整的(不只行政审批)权力清单，然后逐级推进。已经公布权力清单的地方，政府要对权力清单及时进行调整更新。比较可行的做法是，由各级政府梳理行政权力清单，并提请本级人大审议通过，并由人大向社会公布。

第四、加大对行政权力清单的公开和宣传力度“阳光是最好的防腐剂”，权力清单及其运行过程的公开程度直接影响到其实施的效果。要加强权力清单及其运行流程的信息化建设，改进升级各级政府现有行政审批系统、行政执法信息平台，提高政府权力的透明度。既要政府统一公开，也要求各政府部门、各单位自行公开;既要公开权力名称、设定依据、行使主体等静态信息，也要公开权力的运行流程、结果、数量等动态信息;既要在部门网站公开(可作为政府信息公开栏目的二级目录)，也要在各部门、单位的办事机构所在地特别是行政服务中心公开。同时，要加大权力清单的宣传力度，引导社会各界参与，建立健全权力行使的外部监督机制。