农村生活垃圾处理的法律规制

【摘 要】 文章针对目前我国农村在生活垃圾处理方面存在的不足，如现有立法不完善、政府和农村基层组织监管不到位、村民环保意识不足等问题，从法律角度提出了解决这些问题的应对之道：如构建相应法律法规；优化环境执法督查体系；强化人大代表和村民自治组织监督；提高村民环保意识等。

【关键词】 农村生活垃圾；乡村振兴；农村基层组织；立法

改革开放四十年以来，人民的生活水平显著提升。2018年的中央一号文件提出：2035年农村生态环境要根本好转，这不仅是近年来顶层面对层出不穷的环境问题作出的积极反应，更表明了我们对于关乎国计民生的根本性问题的态度。处在中国特色社会主义新时代中的乡村，是一片大有作为的广袤之地。目前，农村生态环境问题比较突出，其中我国的垃圾处理问题尤为棘手。近年来，公众已经认识到生活垃圾不当处理的危害，并开始在多数城市中采用垃圾分类回收和无害化处理技术，但由于城乡差距，农村地区在垃圾处理问题上仍旧滞后。与建立有完备垃圾处理系统的城市相比，原始的焚烧和自然降解仍普遍存在于广大乡村。这就导致环境的日益恶化。本文旨在从法律角度出发，对当前我国农村生活垃圾存在的问题进行研究，以期提出可行的建议，使得农村人居环境整治三年行动计划得以顺利实施。

一、我国农村生活垃圾处理的现状调查

1、农村生活垃圾的定义及其分类

《固体废物污染环境防治法》第六章附则中将生活垃圾定义为：在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。根据该规定，笔者将农村生活垃圾定义如下：农村生活垃圾是指居住在农村的村民在其日常生产生活过程中产生的各种固体废物。

根据固体废物被弃置前的用途和产生过程不同的标准，农村生活垃圾分为以下三种：一是日常生活垃圾。日常生活垃圾主要指村民在日常生活过程中产生的各种菜叶果皮和废弃的生活用品。在饲养家畜的农户家中，上述生活垃圾中的厨余垃圾可以投食家畜，实现了生活垃圾的再利用。二是集体经济组织生产活动废弃物。乡镇企业和工厂在生产过程中产生的固体废棄物是其主要源头。集体经济组织中的集体成员的另一个身份是村民，所以这些企业尤其是工厂的工业活动属于村民的生产活动，因此按照定义其产生的固体废弃物属于农村生活垃圾。三是农业残留垃圾。这主要指村民务农时所产生的垃圾，主要包括残留的农药垃圾和固体包装物，如尿素袋、农药瓶、植物套袋。

2、农村生活垃圾处理的立法现状

随着近年来我国环境立法步伐的明显加快，目前已形成了以《宪法》为依托，以《环境保护法》为主体，由环境单行保护法律、行政法规以及部门规章、地方性法规和地方政府规章、环境标准以及其他法律中有关于环境污染的规定的体系。《宪法》第二十六条规定了国家有保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的义务。[1]这条规定是我国农村生活垃圾处理的基本法律依据和指导原则。

《环境保护法》第四十九条规定县级人民政府对农村生活废弃物的处理进行安置和指导。第五十条规定各级政府应当提供资金支持农村的各项与生态环境有关的工作。该法虽然对农村生活垃圾处理无细节性规定，但其作为环保立法体系中的主体法，提纲挈领的对农村生活垃圾的处理起到指引和规范作用。《固体废物污染环境防治法》第四十九条规定了地方性法规负责规定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。除此之外，农业法、循环经济促进法等也对农村垃圾污染防治作了部分规定。国务院及其有关部门等发布的行政法规、规章等相关性规范文件也有农村生活垃圾处理的相关规定，主要有《生活垃圾填埋污染控制标准》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《生活垃圾填埋场环境检测技术标准》等。[2]

以上法律法规涉及农村生活垃圾处理的多个方面，在一定程度上可以使我国农村地区垃圾处理工作有法可依，也有助于保护乡村生态环境。但反观目前我国的环保立法体系，这些法律法规比较零散，且“重城市，轻农村”问题比较突出，鲜有针对农村垃圾处理的专门性立法，对于农村生活垃圾处理更是没有明确的法律规定，这对于城乡融合事业起不到有力的助推，因此环境保护立法亟需完善。

2018年中央一号文件发布，明确提出要进行农村人居环境整治三年行动计划。为了塑造乡村的美丽新风貌，文件指明要以农村垃圾治理为主攻方向，努力补齐影响村民生活品质的短板。在补齐短板的过程中，要着重发挥和深化村民自治的实践，推动生活垃圾治理重心的下移，并重视村规民约在农村生活垃圾处理和防止农村生活垃圾污染环境中的作用。

3、农村生活垃圾处理的实践现状

我国大部分农村地区并没有建立起统一的垃圾处理机制，对于垃圾的处理方式采取的是焚烧和填埋方法。在工业和农业活动中，缺乏环保意识的村民肆意堆放固体垃圾，村集体缺乏专门的回收方案，任由垃圾成山。

目前，我国少数地区开展了有益探索。东南部分地区在政府的帮助引导下建立了较为完善的垃圾防治机制，出台了地方性法规与条例来规制农村生活垃圾的处理。如《安徽省农村生活垃圾处理技术指南》，该文件细化了农村生活垃圾处理的原则性规定，使安徽省农村的生态环境得到了有效改善。陕西千阳县采用试点方式探索垃圾处理方法也取得了良好的效果。但是，除了少数试点有益的实践，我国大部分农村生活垃圾处理都处在无人管理的尴尬局面中。

二、我国农村生活垃圾处理的问题分析

1、现有立法不完善

在我国现有的针对农村环境保护的法律体系中，对于农村生活垃圾的处理绝大部分只规定了原则性和方向性的处理意见，并没有具体细化以及相应的法律责任分配。明确法律责任分配能够保障环境法律规范所设定的环境义务的实现，真正落实环境法的义务本位精神。[3]尽管《环境保护法》自1989年实施以来，先后进行了四次修改，但是这四次修改均鲜有提及农村生活垃圾处理问题。不完善的现有立法不但没有有效处理农村生活垃圾，反而激化了相邻村落、集体之间的矛盾。我国《环境保护法》与《固体废弃物污染防治法》等法律法规中只是对农村生活垃圾的处理做了抽象性的规定，但法条之间缺乏体系性，各自独立分散，且规制对象多为城市生活垃圾，法律条文的规定过于简单。[4]由于我国面积广大，各地的垃圾处理又有不同的现实情况，缺乏适应性的全国性立法无法良好运用于各地区的实际问题中。政府考核中对GDP的过分追求以及村民和集体经济组织在生产生活中追求省事、降成本的心理，致使当事主体不积极制定适应自身发展程度的生活垃圾处理办法，最终导致缺乏垃圾处理规范的局面。

2、政府和农村基层组织监管不到位

当前，改革进入深水区，原有将经济效益放在第一位的发展模式既不适应乡村振兴的要求，也不符合政府转变职能的理念。然而由于惯性，社会利益与经济利益之间的平衡点还未找到一个普遍的参考，一些政府工作人员对农村生活垃圾不作为。一方面，大部分的农村地区没有专门的环境保护监督机构，从而也就没有专门的监督执法人员，农村的生活垃圾处理自然而然缺乏外部监管。另一方面，村民对于日常生活产生的垃圾不以为然，认为随意倾倒堆放只是少数人的行为，不会对生活环境产生较大影响，更不会涉及农村生态环境质量，不论村民个人还是农村基层自治组织均不管不问，从而缺乏内部监督。换句话说，即地方政府不重视，环保机构不健全，垃圾问题愈发严重，环境日益遭到破坏。

究其原因，其一，农村生活垃圾处理工作量大，且需要资金支持。其二，农村生活垃圾处理没有明确进入政府工作考核的硬性指标范围，这导致了政府怠于行使职权处理相关事务。其三，监管部门自身的工资水平低导致工作动力不足。其四，执法队伍的素质参差不齐，甚至某些执法人员认为农村生活垃圾处理不是当前的工作重点。其五，基层自治组织和村民为了自身短期利益不惜牺牲长远的环境利益。正所谓“从农民行动逻辑的角度，其行为主要受私利的驱使。”[5]其六，村规民约的制度化没有尽快落实。

3、村民环保意识差

由于农村长期处于落后的发展水平，村民的科学文化水平普遍较低，大部分地区尤其是西部的农村仍旧非常困难。大多数村干部没有意识到农村生活垃圾处理问题对于农村人居环境的重要性，村民对于生活垃圾不能科学处理从而导致严重后果的因果关系认识不足。如之前的“限塑令”，村民认为使用厚度不达标的塑料袋无可厚非，因此在我国广大农村地区白色污染情况非常严重。又比如部分集体经济组织的领导者不熟悉相关法律法规亦或是了解但不尊重遵守法律法规，其控制企业未经处理直接排放废气废水，工业垃圾随意倾倒堆放，村民对此行为的普遍做法却是沉默或者支持，基本不会拿起法律武器来维护自己的环境权益。因此，村民缺乏环境保护意识，环境保护科普和普法工作亟需加强。

三、我國农村生活垃圾处理的法律建议

党的十九大提出，推进生态文明建设，把建设美丽中国、美丽乡村作为重要的基础工程。农村人居环境工作是生态文明建设重要的组成部分。当前农村生活垃圾处理急需规范化，法律法规、乡规民约作为有效的手段可以化解农村生活垃圾处理、农村人居环境和农村经济发展三者之间的矛盾。因此，作者从法学的角度提出如下建议。

1、构建相应法律法规

之所以强调构建和完善法律法规建设，是因为一些在农村生活垃圾处理方面取得良好成绩的国家均在早期制定了环境保护方面的法律法规。如十九世纪六十年代英国颁布的《垃圾法》规定不许随意倾倒废物。

我国建立完备的农村垃圾处理机制，应着重从以下三个方面酝酿：第一，完善全国性环境立法和法律体系。在《环境保护法》中增设农村生活垃圾处理的相关条款，这些条款主要包括农村生活垃圾处理的主体是谁、农村生活垃圾处理的方式、监督和执法机构是谁、处理不当的责任分配、造成环境污染的民事赔偿和行政处罚五个方面。从而在整体上对农村生活垃圾处理进行规制。比如处罚方面，对当事人批评教育后其仍不全面履行义务的，可以给予行政处罚并强制其担任卫生执法志愿者；针对情节严重、性质恶劣的，可以追究相应的刑事责任。[6]第二，弥补地方立法缺失。一部地方性法规是否落地有声、行之有效，即是否有质量，可行性是其诸多评判标准中最为重要的标准。[7]前文中已经提及由地方性法规规定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。因此，应从客观情形出发，制定符合当地实际情况且具有可操作性的地方性法规。第三，各地各村的村规民约虽然不属于法律法规的渊源，但是其在约束村民行为和解决农村实际问题方面具有填补法律法规空白的作用。因此，不仅是现有的具体立法需要完善和重视，村规民约的制度化也要尽快落实。

2、优化环境执法督查体系

农村生活垃圾处理问题长期得不到有效解决，除了立法上的原因，还有我国环境执法督查体系尤其是基层督查机构没有得到优化的缘故，也就是我们常说的农村生活垃圾处理执法队伍不明确的问题。针对该种情形，首先需建立专门的农村环境执法队伍，由乡镇人民政府派出专员会同各村村民自治组织即村委会组成基层的垃圾执法队伍，做到环境问题“零容忍”。其次，定期对相关工作人员进行培训，开展专题知识宣传教育，并制定切实有效的队伍考核制度，以此提高工作人员的执法水平和环保意识。再次，乡镇一级政府的环境卫生部门、司法部门与同级公安机关定期联合执法，从而保障执法督查工作顺利进行。

3、强化人大代表和村民自治组织监督

在完善一系列立法和执法督察体系之后，还需要加强人大和村民自治组织对农村生活垃圾处理的监督工作。一方面，人大代表通过走访村民进行农村生活垃圾处理的调研，了解法律实际的运行情况、执法督察的实际效果以及存在的问题，从而更好地制定和修改相关法律。另一方面村民自治组织能够从内部规范和监督村民的行为，并能够确保相关机构顺利开展执法督查工作。不仅如此，村委会可以设立专门的农村垃圾处理意见收集处，发挥乡贤能人的作用，设身处地的解决生活垃圾处理问题。村委会设立专门的垃圾处理公示板，对于污染环境的行为进行批评和整改。最终通过村民自治组织来确立村民在农村生活垃圾处理问题上的主体地位，以此实现村民规划参与权、整治决策权、经费知情权、自我管理权。[8]

4、提高村民环保意识

政府直接管理农村生活垃圾治理模式，一定程度上忽视了公众参与，[9]所以要重视村民的参与作用，因此村民的环保意识培养就尤为重要。除此以外，农村生活垃圾的防治需要重视污染源头，因此，需要提高村民的环境保护和知法用法守法意识，通过约束自身的行为来降低农村生活垃圾污染环境的程度。乡镇一级人大和政府应该定期开展宣传教育，提高村民的意识。各级政府应该提供财政预算支持农村进行生活垃圾处理方式改革。同时，运用互联网和电视广播等新媒体，进行普法宣传，广泛传播农村生活垃圾随意处理的危害，让村民作为公民自觉的产生垃圾分类意识，不随意运用不合理方式处理生活垃圾，提高垃圾处理效率，积极引导村民在垃圾处理过程中正确处理生活垃圾。另一方面，也要提高相关村干部的法律意识，准确运用自身的职权，制定相应的村规民约，约束村民的行为，引导村民正确合法的处理生活垃圾。通过积极的政策引导，提高村民的环境保护意识，从根源上杜绝垃圾的产生。

四、结语

用法律的视角规制农村生活垃圾处理问题意味着法律的价值追求在农民权利发展的过程中占据主导性地位，[10]村民有享受更好的居住环境的权利。在近期召开的第十三届全国人民代表大会上，习近平主席作为人大代表多次提及乡村振兴，大会通过了国务院的机构改革方案，其中新组建的农业农村部和生态环保部备受瞩目，这将助力党的十九大提出的乡村振興，并且为现有立法中农村生活垃圾处理不具体、行政部门不重视、督查人员不积极、村民自治不彻底提供有效的制度保障。本文的研究是建立在我国垃圾处理的现状之上，因此仍旧有许多问题没有解决，随着农村人居环境整治三年行动计划的不断深入，我国村民的法治意识愈加强化以及我国国力的不断提升，我国农村一定会建立起完备的垃圾处理体系。

【参考文献】

[1] 陈玉鹏，程全国. 以生态文明体制改革促进东北老工业基地振兴[J]. 沈阳大学学报（社会科学版），2017（06）664-669.

[2] 郭晓旺.农村垃圾污染防治的法律对策研究[D].中南林业科技大学，2013.

[3] 魏佳容，李长健.我国农村生活垃圾污染防治的法律对策——基于湖南省常德市石门县的问卷调查[J].华中农业大学学报（社会科学版），2014（02）16-22.

[4] 房豪殿.农村垃圾处理法律问题研究[D]河南大学，2011.

[5] 贺雪峰. 公私观念与农民行动的逻辑[J].广东社会科学，2006（01）153-158.

[6] 章敏妍.我国农村垃圾法律问题研究[J].农业经济与科技，2017（07）37-38.

[7] 汪振江.地方性法规的可行性取向——《以甘肃省农村生活垃圾治理条例》的制定为例[J].人大研究，2017（09）50-53.

[8] 宋安平.对湖南农村公共基础设施建设的思考[J].湖南社会科学，2010（04）73-76.

[9] 陈小燕，冉旺.公众参与农村生活垃圾治理的法治保障研究[J].江汉大学学报（社会科学版），2016（04）35-40+126.

[10] 刘同君，张慧.论农民权利发展的价值逻辑——以我国新型城镇化为视野 [J].法学，2014（12）150-160.

【作者简介】

刘子豪（1994—）男，陕西宝鸡人，西安财经学院法学院2017级经济法学硕士研究生，研究方向：土地法、农村经济法制.