政策执行偏差行为中的困境与消解

【摘 要】 本文结合中国政策执行实践，具体分析了政策执行含义及其特点。通过对实际案例，列举了政策执行偏差的具体行为，并分析其原因。在此基础上，提出解决政策执行困境的路径：创新政治文化，转变政府行政理念；提高干部执行能力，追求合作共赢；注重政策整合，健全责任追究制度。

【关键词】 政策执行；合作博弈；偏差行为；责任追究

一、问题的提出

政策执行是指通过一定的组织形式，运用各种政策资源和行动方式，使既定的政策目标得以实现的过程。政策执行的特点包括：（1）目标性。政策中的一切行政措施或行为都是为了保质保量地实现政策目标。（2）现实性。政策执行不能留于空谈，需要有关部门采取具体的行动来落实政策。（3）强制性。执行活动的强制性是行政管理活动权威性的重要体现。有效的政策执行是公共政策本质的必然要求，对于提高政府执政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意义。

但是在我国的具体公共政策实践中却出现与政策目标不一致的结果，即公共政策执行偏差。公共政策执行偏差，是指在执行政策时出现的与政策目标、政策内容相违背的结果和现象。例如常见的偏差行为有“负气执行”，“挖坑执行”，“选择执行”等。

二、政策执行中的困境分析

在现实的政策执行过程中，可以发现中央与地方，部门之间的政策执行偏差行为普遍存在。具体表现有以下几个方面：

1、利益需求差异的偏差行为

中央政府作为政策的制定者，具体政策的实施需要下级单位的具体执行。近年来，中央政府的简政放权一直在实施改进中因而地方政府的权利也随之增加，地方政府也因此承担的政策贯彻者和执行者的角色，由于组织自身利益逐渐日益强化，地方政府已成为具有高度自主性的主体。十一五”期间，国家为应对国际金融危机、扩大内需、促进节能减排，制定并实施了“节能产品惠民工程”，即节能家电补贴推广政策。地方政府为了争取更多的国家节能家电优惠政策并从中谋取利益，，保持其地方的收益，在项目的具体资格审查中出现了与当地企业的“合作”行为及权力寻租现象，对于不过关的企业采取包庇态度，对于中央政策采取“选择性执行”，即在国家具体规定下有选择地执行有利可图的政策。

2、任务分配导致的偏差行为

地方政府受它自己条件的限制，例如人员的不合理安排及专业素质的缺失，出现了多任务的政策执行方式。所谓“多任务的政策执行方式”，是指地方政府在同一时期可能出现要完成多项任务，执行多项政策。仍以上面所讲的“节能家电补贴推广政策”为例，在政策执行过程中，部门人员根据本部门所面临的任务的重要性和时间的紧迫性，表现出对上级分配的任务产生抗拒或与其他部门之间不合作的博弈行为，但在“压力型体制下”又无法不执行，这种情况下易导致政策执行出现问题，任务部门也表现出一种“负气执行”的态度。

3、监管能力不足导致的偏差行为

公共政策执行者在其执行政策的具体过程中，一般具有对于政策的“初始的解释权”。在具体政策实践中，由于中央政府行政事务的复杂性，疏于对地方政府这一政策执行主体的监管，监管的断裂导致地方表现出“上有对策，下有政策的态度”，对现有政策进行曲解或随意性添加，变不能为可能，即出现“附加性执行”行为。

4、责任追究制度缺失导致的偏差行为

合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，在“节能家电补贴推广政策”执行过程中，并没有相关的责任追究制度，地方政府无视自身责任，打着中央节能减排的旗子，上报了许多不合格的企业，使之国家利益受损，消费者权利无法保证。由于责任追究制度缺失，对地方责任的追究无法具体执行，出现地方责任，中央承担的现象，即地方表现出一种对中央政策的“挖坑执行”行为。

再以山西小煤窑为例，地方政府追求地方利益的，违规甚至以破坏环境和牺牲工人的生命为代价，制定了有吸引力的土地政策吸引外地资本进入煤窑经营市场，以谋求地方利益最大化。由于煤炭市场进入条件放宽和相应监管的缺失，矿井安全无法保证，矿难接连发生。同时，当地环境和储煤量都遭到了毁灭性破坏。可以说。山西小煤窑事件再次说明了地方政府间为追求自身利益最大化而发生的无效率恶性竞争，导致政策执行出现偏差。

三、政策执行困境的路径优化

在政策执行中，中央和地方、部门之间的博弈行为，成为政策执行行为偏差的一个重要因素。偏差行为包括了“选择性执行”、“负气执行”“附加性执行”和“挖坑执行”等。为纠正这些政策执行偏差行为，更好的维持社会的稳定和长治久安，需要从当前我国所处的政治文化、所持有的行政理念、执行者的能力及监管体系等方面寻找解决路径。

1、创新政治文化，转变政府行政理念

文化是指在特定时期所形成的态度、信念和价值观等的总和。政治文化即关于政治问题和政治体系的一系列价值的总和。为了使地方能够有效的执行公共政策，地方政府作为政策执行主体就必须转变传统的行政理念，创新政治文化。一方面需要摒弃“官本位”意识，而代之以“民本位”意识。在政策执行过程中以公众利益最大化为政策执行的最大目标，广泛听取公众意见，鼓励公众参与政策执行过程。二是变政府的“一元治理”为“多元复合治理”。“多元复合治理”是以政府为中心的多元主体，为了合理配置与利用社会资源，促进社会与经济发展，以地方区域为活动范围而相互协调合作，对公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。

2、提高干部执行能力，追求合作共赢

提高领导干部执行力，首先是态度转变。要求在具体工作中，端正工作态度，要全面理解政策的制定意义和目的，根据所处的政策环境实际作出政策执行的步骤，并坚定政策执行的信心。其次是合作意识。复杂性的政策，就需要多部门的合作，可能还涉及跨区域的政府合作，对公共事务进行综合处理。在与其他部门或同级政府间同时执行政策时，要以中心工作为出发点，有包容与合作的态度，这样才能更好的实现政策执行，实现合作共赢。最后要在干部中倡导“杜绝借口、无条件执行”的行政理念，要有敢为人先，争创一流的理念，敢于结合实际，完善政策，创造性地执行，提升效益。

3、注重政策整合，健全责任追究制度

政策执行的上行理论指出决策权上移和严密监控执行过程的必要性，而下行理论则指出执行过程中保持灵活性的合理之处，上行与下行往往是很难重合的。德利翁的分类策略，认为当政策问题界限清晰，易于对政策的准确定位，因此政策指定是要有明确的规划，防止政策下行时所出现的自由裁量权扩大而随意更改政策的现象。反过来，对于难以详细规划的政策，就必须主动接受公众的监督，防止政策执行偏差行为的产生，同时进行智库建设，通过专家随时监测政策执行情况，并及时纠正政策执行偏差行为。再者，需要健全责任追究制度，对于人为造成的政策执行偏差，应追究其责任，摒弃我国固有的人情社会，健全责任追究制度，做到谁错误谁负责，把问题落实到具体的个人，从根本上纠正政策执行偏差行为。

【参考文献】

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【作者简介】

吴佩瑶（1994—），陕西渭南人，延安大学公共管理学院行政管理专业在读研究生，研究方向：行政管理理论与实践.