江苏生态文明建设财政政策研究

杨 艳 潘铁山 徐 静 江 淼 胡茂杰

(江苏省生态环境评估中心，江苏 南京 210036)

0 引言

近年来，江苏出台的生态文明建设有关财政政策有力推动了全省环保工作的开展，为建设“自然环境之美、景观风貌之美、文化特色之美、城乡协调之美”交相辉映的新江苏作出了重要贡献。但在政策实施过程中，我们也发现了一些问题和困难，文中针对这些问题和困难，提出了有针对性的政策建议。

1 生态文明建设新要求

西方发达国家在生态文明建设方面已建立较为完善的财政政策体系，我国对生态文明建设重视程度也越来越高。2012年11月，“十八大”将生态文明建设放在重要位置；2014年4月，全国人大常委会通过《环境保护法》修订草案，宣示“经济发展与环境协调”思想；2015年5月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》；2015年10月，生态文明建设被首度写入国家五年规划。同时，生态文明建设需要财政政策提供重要的政策手段、稳定的资金保障和明确的策略引导。

2 江苏现有财政政策研究

目前，江苏财政政策主要有排污收费政策、生态补偿政策、排污权有偿使用与交易政策、绿色信贷政策等，财政手段不断完善，财政政策体系逐步建立[1](详见表1)。

表1 江苏省主要财政政策

3 存在问题及原因分析

3.1 环保投入力度不足，投入结构不合理

西方发达国家经验表明，环保投入占GDP比重在1%～1.5%时，可使环境污染得到有效控制，环保投入占GDP比重在2%～3%时，环境质量将得到改善。但近年来江苏污染治理投资占地区生产总值比重维持在0.47%～0.62%之间，离改善环境质量标准相差较远。近些年，江苏当年完成环保验收项目环保投资占污染治理投资总额的比重在84%～88%，而工业污染源治理项目环保投资占比仅在10%～16%，投入结构不合理[2，3]。

3.2 排污交易开展较晚，制度不够完善

20世纪90年代，我国开始开展排污交易工作，经过近30年的尝试摸索，已在江苏、浙江、天津等地区取得了大量实践进展。江苏近些年才开始探索排污许可和排污权交易方面的工作，处于尝试探索阶段，众多问题需要在实际操作中去磨合解决[4]。

3.3 吸引社会资本手段较弱，绿色经济政策有待创新

财政资金有限，对于项目的支持也只能起到引导、激励的作用，而项目大部分的资金来源还要依靠社会资本的注入。但现行的环境经济激励政策不够完善，虽然已经有一些税收、收费和财政手段，但是缺乏具体的配套措施，导致政策难以落地，作用难以发挥。怎样发挥有限财政资金作用，利用绿色经济创新手段吸引社会资本积极注入环保领域值得我们深入探究。

3.4 财政投入资金监管力度不足，资金使用效益仍需提高

1)申请环保专项资金项目的部门较多，农林、水利、建设等各部门都有介入，部分项目还是多部门合作，由于各部门之间分属不同系统，且缺乏专职的监督机构，容易导致在项目实施过程中监管力度不够。

2)虽然财政专项资金为我省生态环境保护提供了有力保障，发挥了巨大作用，但与充分发挥资金引导、激励作用的现实要求相比，部分地区资金使用效益仍然较低，需要进一步提高。

4 国外财税政策分析和借鉴

4.1 国外财税政策分析

国外西方发达国家经过百年的高速工业发展之后，环境问题非常严重，对环保财政政策的研究较早。20世纪60年代，西方学者开始对环境保护的财政政策进行探索，大概经历三个阶段：20世纪70年代～80年代，OECD国家第一次提出了“污染者付费”原则，财政政策研究主要包括环境补偿和污染收费。20世纪80年代～90年代，设立各种环境税，例如排污税、能源税、碳税等。20世纪90年代中期至今，对环境资源按资源等影响实行征税，同时实施与环境保护相关的财政支出政策，如财政补贴、税收支出[5，6]。

4.2 国外财税政策借鉴

4.2.1财政投入、预算制度相对完备

西方发达国家在环保投资方面积累了大量工作经验，其中较高的财政投入力度和完备预算制度值得借鉴。西方发达国家除了加大财政投入力度之外，在环境治理和保护过程中，政府还建立了较为完善的环保基金和环保专项资金。波兰、立陶宛环境基金占环境投资比重分别高达30%，20%，完善的环保基金和环保专项资金利于财政的稳定投入，此外，西方发达国家公共财政预算制度建立较早，且较为成熟。

4.2.2排污权交易制度相对成熟

美国从1972年就开始实施排污总量控制制度，1975年，开始在大气污染物治理上实施排污权交易，从此建立了排污权交易政策体系。1990年，美国通过了《清洁空气法》修正案，开始实施酸雨控制计划，这标志着正式赋予排污权交易制度的法律化，美国完善的市场机制是排污权交易的基础，使得排污交易制度执行效果比较理想。

4.2.3生态补偿经验相对丰富

一些西方发达国家在生态补偿方面进行了大量的理论和实践探索，经验较为丰富。比如美国1956年推行土壤银行计划，1961年又制定了紧急饲料谷物计划，鼓励农场主停耕20%的耕地，1985年进一步实施了“保护性储备计划”。

5 政策建议

5.1 加大投入力度，完善资金分配

建立财政资金长效投入机制，提高环保投入比重。在环境治理和保护过程中，整合环境保护相关资金，设立大环保专项资金，加强资金顶层设计，提高资金分配的计划性和前瞻性。做优做强环保基金，加强部门协同，形成工作合力，缩短项目建设周期，发挥基金效益。

完善资金分配，建立基于绩效考核的资金分配与奖惩机制。将各地区资金补助额度与资金项目管理绩效相挂钩，对资金使用进度快、项目储备充足、管理到位的地区进行奖励，对资金使用进度滞后、项目储备不足、管理混乱的地区进行扣减。

5.2 深入开展排污权交易，优化排污权交易体系

完善排污权交易政策体系，研究制定江苏省排污权有偿使用和交易实施细则，为排污权交易提供操作依据。建设省级排污权交易管理平台，将各地排污权有偿使用、交易、储备、登记等统一到省级平台上，统一管理。举办省级排污权交易活动，为战略性新兴产业、重大科技示范、重大民生等项目提供污染物总量指标。加强排污监测技术支持，扩大监测范围，对排污企业实行全覆盖实时在线监控，提高监测水平。

5.3 扩大生态补偿范围，完善生态补偿制度

进一步扩大生态补偿范围，针对自然保护区、饮用水源地、矿产资源开发恢复等生态补偿不同领域，研究与之相适应的分类补偿标准与补偿制度，明确生态保护红线资金优先用于本地区生态系统修复、生物多样性调查、自然保护区建设等方面。加大国家级生态红线管控区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地等创新试点区域财政转移支付力度，形成保障生态保护引领区、生态保护特区环保投入的制度性安排。

5.4 创新绿色金融手段，吸引多渠道资本投入

制定出台支持绿色信贷的政策体系，形成支持绿色信贷的激励机制和抑制高污染、高耗能和产能过剩行业贷款的约束机制。建立针对生态环保项目贷款的增信机制，设立风险补偿资金池，鼓励合作银行向生态环保项目发放贷款，对符合要求的不良贷款进行一定补偿。研究生态环保项目贷款贴息政策，引导更多的社会资本投入生态环保领域。