现代职业教育体系国家制度建设的时代意义

刘莉?张俊生?姜伯成

摘 要 现代职业教育体系国家制度建设是国家加快发展现代职业教育的制度保障措施，是完善现代职业教育体系的基础，对引领我国职业教育发展具有跨时代意义。从纵向、横向、领域上进行制度引领，规范现代职业教育体系的发展；从中央、地方和社会三个层面制度互动，催化现代职业教育体系发展；国家各部委共谋制度设计，地方各组织共举制度执行，社会力量共商制度评估，形塑现代职业教育体系的发展。

关键词 现代职业教育体系；制度建设；时代意义

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）12-0030-05

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出建构具有中国特色和世界水平的现代职业教育体系。2015年，教育部与重庆市政府就现代职业教育体系国家制度建设试验区的设立签署了相关协议。国务院副总理刘延东指出，现代职业教育体系的“现代性”体现在适应需求、有机衔接和多元立交方面[1]。加强现代职业教育体系国家制度建设，对促进现代职业教育发展，完善现代职业教育体系，加强社会建设和文化建设，实现中华民族伟大复兴的中国梦都具有重要的跨时代意义。

一、制度引领：规范现代职业教育体系的发展

制度引领是制度建设的基础，具有指向性和规范性的特点，其对事物发展的指向性、实现工作程序的规范性和科学性具有重要作用。

（一）纵向上引领现代职业教育体系的贯通

《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》指出，在2020年，目标是基本建成中国特色现代职业教育体系，基本架构是实现由初等职业教育→中等职业教育→高等职业教育/应用技术型本科职业教育→专业学位研究生教育，在纵向上规划现代职业教育体系的层次。

初等职业教育阶段主要引导该阶段学生学习初级理论知识，培养初等职业学校学生的职业性，为学生提供具有职业气息的学习氛围和环境。因而，该阶段的制度建设具有初级性和基础性。完善技术技能培训制度建设，课程开发和学习制度建设等有助于完善现代职业教育体系发展。

职校学生经过初等职业学校的职业熏陶，对职业教育有一定的认识，初等职业学校学生从纵向上延伸发展至中等职业教育阶段。该阶段主要引导学生学习中级理论知识和必要的实践知识，完善中等职业学校招生制度建设、师资培训制度建设、校企合作制度建设等。该阶段的制度建设有助于巩固现代职业教育体系发展。

高等职业教育阶段主要由专科高职/本科高职和专业学位研究生两种层次构成，该阶段制度建设对我国现代职业教育体系国家制度完善有重要作用。该阶段主要引导学生学习中高级理论知识和实践知识，同时要求学生必须学以致用，参与实训基地或者工厂实践操作，参与校企合作等实践活动。其中，中高职衔接制度、经费保障制度、技术技能人才培养制度等对完善现代职业教育体系具有关键作用。从专科/本科高等职业教育发展到研究生层次职业教育制度建设，为现代职业教育体系的发展规范了最终方向，即顺着初等、中等、高等职业教育三个阶段贯通发展。

在职业教育体系国家制度建设的内部，从纵向上完善初等、中等和高等职业教育制度，有助于推动职业教育更好更快发展，对我国现代职业教育体系的发展具有方向性的作用[2]。

（二）横向上引领现代职业教育体系的沟通

在现代职业教育体系国家制度建设的外部环境中，职业教育制度建设本身并不是独立存在的，而是与普通教育制度建设、人才市场制度建设、继续教育制度建设等相互融通、共生，从横向上沟通现代职业教育体系与其他教育体系。

我国现有的教育体系主要包括普通教育体系和职业教育体系。学生在完成学前教育、小学教育和初中教育之后分流，根据不同的考察标准分别进入两大教育体系中学习，注重学术型学习的学生进入普通教育体系，注重实践型学习的学生进入职业教育体系。现代职业教育体系国家制度建设基于这一现状，在完善现代职业教育体系的过程中，促进中等职业教育与普通中等教育之间相互融通发展，高等职业教育（应用型技术本科）和普通本科教育之间对应融通发展，普通本科教育纵横地沟通到专业学位研究生层次的发展，应用技术型本科纵横地沟通到学术型学位研究生层次发展，建立职业教育与普通教育沟通的机制体制，规范现代职业教育体系与普通教育体系的沟通[3]。

职业教育的实践性和社会性决定其发展是与人才市场紧密联系的，人才市场根据社会经济发展规定职业院校培养的人才层次、培养方式和质量标准等，职业院校根据人才市场要求培养人才。两者的有机衔接与沟通是培养技术技能型人才的关键所在，现代职业教育体系国家制度建设规范了学生在校学习→市场就业→再学习→再就业的制度体系，实现人才在教育领域和职业领域转换与沟通，为职业教育与人才市场顺畅对接提供制度基础。

（三）领域上引领现代职业教育体系的融合

从现代职业教育体系的系统结构来看，制度建设从领域上规范了现代职业教育体系的范围。现代职业教育体系的基本框架是基于终身教育理念構建的，最终目标是建构一个纵向贯通、横向沟通和开放融合的现代职业教育体系。在办学层次上，职业教育分为初等、中等、高等三个层次，各个层次之间顺序贯通，上一层次制度建设影响下一层次的制度建设；在办学类型上，职业教育分为全日制与非全日制、学历与非学历、公办与民办等多种类型，各类型之间双向沟通、互相影响；在办学模式上，涵盖职业培训、职业继续教育和职业终身教育等，各个模式之间开放融合。无论是从办学层次、办学类型亦或是办学模式来看，制度建设是各个层次、各个类型和各个模式职业教育发展的基础，是完善各个领域内职业教育发展的重要保障。例如，职业教育宏观管理和统筹协调制度建设从国家顶层设计角度入手，规范现代职业教育体系的统筹管理和协调发展；技术技能人才系统培养制度建设和终身学习制度建设，系统规范了现代职业教育培养的人才目标、类型，并完善终身职业教育的形式和内容；职业教育产教融合与校企合作制度建设意在进一步推进职业教育的校企共赢发展，引导职业院校校企合作实现精细化、组织化管理；职业教育招生考试制度明确中高职衔接、五年制、“3+2”等招考形式的具体要求和注意事项，助推学习者能够顺利接受跨界教育和升学教育；职业教育多元化与国际合作交流制度建设为现代职业教育体系发展注入新元素，拓宽了职业教育发展视野等。不同层次的制度建设为现代职业教育体系发展规范了方向，不同类型的制度建设为现代职业教育体系发展规范了要求，不同模式的制度建设为现代职业教育体系发展规范了界限。

二、制度互动：催化现代职业教育体系的发展

制度互动是制度建设进一步完善、落地的策略，具有交互性和影响大的特点，其主体必须是两个或者两个以上，具体而言：中央、地方和社会三个层面之间相互影响和相互作用，中央宏观规划制度设计，地方统筹管理制度落地，社会（含职业院校、行业企业等）积极参与制度践行，三个层面形成制度互动，催化现代职业教育体系发展。

（一）中央宏观规划制度设计

中央宏观规划为地方统筹管理和协调发展制度建设提供政策引导，为社会积极参与和具体实施制度建设提供政策依据[4]。例如，宏观国家政策建设方面，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出了到2020年现代职业教育体系的发展愿景；经费投入制度建设方面，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等政策规定要完善资金投入制度，为构建现代职业教育体系发展提供经费保障；教师培养培训制度建设方面，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》等政策指出了加强职业教育教师队伍建设、完善师资建设制度等具体措施。中央与地方属于上下级单位，中央指导地方具体落实现代职业教育体系国家制度建设，为地方政府统筹发展现代职业教育体系相关制度建设提供战略框架和蓝本，宏观上规划现代职业教育体系的发展。

（二）地方统筹管理制度落地

在坚持中央宏观规划设计的基础上，地方根据区域经济发展的特点，统筹管理现代职业教育体系国家制度建设完善落地，同时由于东、中、西部经济发展水平不一，部分地方政府还可以在国家现代职业教育体系制度建设的框架下，构建区域性制度，因而具体策略在具有相似性的同时，兼具差异性，如中本贯通制度、职业院校招生考试制度、教师培养培训制度、双证融通制度、多元办学和国际交流合作制度、产学研结合与校企合作制度等。各个地方关于现代职业教育体系文件的出台是对国家政策文件的集中反映，是国家意志在各地方政府的具体表现，二者有机互动，共同促动现代职业教育体系国家制度的发展，见表1。

从中央和地方制度互动来讲，中央负责宏观制度的设计，规划制度最终应该呈现的状态和结果；地方依照中央关于现代职业教育体系国家制度建设的整体框架统筹协调和具体实施，执行国家总体发展要求，从而反作用于国家制度建设的宏观规划。二者有机结合，形成中央和地方间的制度互动，以“区域试点→完善设计→区域推广→再完善设计→全国施行”路径，推动现代职业教育体系的发展。

（三）社会积极参与制度践行

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，在发展现代职业教育体系制度建设中，应该积极支持各类社会机构通过独资、合资、合作等为职业教育发展提供资金支持；《职业学校教师企业实践规定》指出教师教学不能局限于学校，职业院校教师应该积极利用各类社会机构、行业企业资源提升自身实践能力等。这一系列国家政策文件将社会力量积极参与纳入到构建现代职业教育体系的发展框架中，国家明确指出应积极吸引各类社会资源向职业教育汇聚，推动政府、企业和社会等主体共同办学，进一步发挥行业企业、学校和社会各方面的贡献。完善职业教育集团化办学制度建设、校企合作制度建设、多元办学制度建设等，在国家宏观规划设计和地方统筹管理落实的指导下，充分调动社会力量积极参与。

中央、地方和社会三者关系中，中央宏观规划制度设计——从宏观层面系统规范地方政府和社会力量参与制度建设的总体发展方向，引领中央、地方和社会三个层面之间的制度互动；地方统筹管理制度落实——从中观层面统筹区域职业教育体系制度建设和社会资源协调发展，上承中央的宏观规划，下启社会力量的积极参与；社会积极参与制度践行——从微观层面着手，积极参与中央和地方政府制度的践行和推广。中央、地方和社会三者，相互推动，协调共生，共謀制度建设的优化和完善，催化现代职业教育的发展。

三、制度共建：形塑现代职业教育体系的发展

制度共建是制度建设的旨归，具有共建性和交互性的特点。根据现代职业教育体系国家制度建设的目标和要求，国家各相关部委共同进行制度设计，地方政府、各相关行政部门、职业院校、行业企业等负责制度的具体执行，社会力量（行业企业）积极参与制度评估，国家、地方和社会等多主体围绕“制度设计”“制度执行”和“制度评估”，共建现代职业教育体系国家制度框架，形塑现代职业教育体系的发展。

（一）国家各部委共谋制度设计

现代职业教育体系国家制度建设是一项宏观设计和统筹谋划相结合的系统工程。在我国经济社会发展全局战略的引导下，依据现代职业教育体系国家制度建设战略框架，教育部、发改委、财政部、人力资源和社会保障部、农业部等各部委坚持普适性原则、和谐性原则和效率性原则，共同进行制度设计，其目的是为了制度效益的最优化。国家各部委在设计现代职业教育体系国家制度中，坚持以“上下结合”综合路线为策略——现代职业教育体系制度设计需要国家层面的“自上而下”与地方政府和社会力量层面的“自下而上”相结合，以“自上而下”为制度设计主流，以“自下而上”为制度设计辅助基础[5]。

国家各部委根据以坚持政府统筹规划、市场需求导向、产教融合发展、各级各类教育协调发展等为基本原则，首先在宏观层面进行顶层制度设计，努力优化资源配置和推动制度设计成本最小化，寻求国家、地方政府和社会力量各个主体在现代职业教育体系国家制度设计中的平衡点，构建多主体制度设计和互补机制。国家各部委“自上而下”主谋制度设计，建立国家各部委主导、地方政府和社会各方面共同参与的现代职业教育制度建设机制，完善适应现代职业教育科学发展的基本制度体系。

国家各部委“自上而下”顶层设计制度建设是必不可少的，但是缺少地方政府和社会力量的积极参与，这种顶层设计的制度建设缺乏科学性。因此，国家各部委就某一制度的设计过程中，应充分调动各个主体的自主性和积极性，强调地方政府部门、教育部门对制度设计的参与意识和参与能力，积极吸收行业、企业技术人员和研究人员的意见与建议，关注职业院校教师、学生和家长的声音。地方政府和社会力量“自下而上”共谋制度设计，国家各部委和地方政府等上下结合，从而促使多主体参与制度设计，推动制度设计的科学性。

（二）地方各组织共举制度执行

地方各组织在制度执行过程中，上承中央政府的制度设计，下启社会各个主体的制度执行，坚持多主体参与原则，调动地方各组织共举制度执行。教育部与重庆市政府共建现代职业教育体系国家制度建设试验区是《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》在地方贯彻落实的具体表现，地方教育机构基于已有的制度设计，联合职业院校、行业企业等具体负责制度执行。地方政府是区域职业教育发展的主导者，在具体制度执行中，应坚持统筹区域全局，协调地方教育部门、企业、行业和职业院校多主体之间的关系，充分调动各个主体共举制度执行的积极性。

地方政府主动下放办学和管理权力于各个主体，鼓励多种形式的办学和管理形式，充分利用企业、行业优势资源，吸收企业行业研究人员和管理人员的建议，关注职业院校教师、学生对于具体制度的执行情况，建立评估制度执行体系。地方各组织共举具体制度执行，为现代职业教育体系国家制度建设的完善添砖加瓦。

（三）社会各力量共商制度评估

制度评估不仅是检验制度是否科学合理的重要环节，更是制度建设实现螺旋式上升的必要阶段。评估某制度是否合理并不是由某一主体决定的，而应由政府、社会力量各个主体共同商讨“制度评估”，这有助于现代职业教育体系国家制度建设的科学化和有效性。

加强行业企业参与制度评估。构建职业教育行业企业评估体系，健全第三方主体对职业教育的督导和评估，完善职业教育制度评估方法，建立职业教育定期督导和专项评估制度，将督导评估结果作为地方各级政府和教育部门、职业院校绩效考核的重要内容。通过法制建设、政策制度、考核评价制度等多种途径进一步落实行业企业参与职业教育制度建设的评估效果。

扩大职业院校自主参与制度建设评估权限。深化职业院校办学和管理制度，扩大职业院校在专业设置、人事管理、教师选拔和评聘制度等方面的自主权，提高职业院校在现代职业教育体系国家制度建设评估的话语权。构建职业院校制度建设评估体系，完善职业院校对现代职业教育发展的督导评估体制，扩大职业院校自主参与制度建设评估权限，形塑现代职业教育体系发展。

四、结语

现代职业教育体系国家制度建设是完善现代职业教育体系发展的重要保障，为我国现代职业教育的发展提供制度基础。纵向、横向和领域上的制度引领，意在规范现代职业教育体系的发展；国家、地方和社会力量间的制度互动，意在催化现代职业教育体系的发展；制度设计、制度执行和制度评估，意在形塑现代职业教育体系的发展。通过从不同层次、不同主体、不同领域的制度建设，建构“以改革创新为动力，以基本制度探索为重点，以省级试验为平台”的主题制度建设模式，为建立符合职业教育发展和技术技能人才培养规律、具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系提供经验。

参 考 文 献

[1]刘建同.建设中国特色现代职业教育体系是时代发展的要求[J].中国职业技术教育，2012（30）：5-7.

[2]李放.现代国家制度建设：中国国家治理能力现代化的战略选择[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2014（4）：29-35.

[3]徐小容，朱德全.从“断头桥”到“立交桥”：应用技术类型高校发展的路径探寻[J].西南大学学报：社会科学版，2016（1）：71-79.

[4]孙绵涛，王刚.我国现代学校制度建设的成就、问题与对策[J].教育研究，2013（11）：27-34.

[5]付小倩，袁振國.现代职业教育体系的多中心建设[J].现代教育管理，2014（7）：106-110.