城市安全生产风险评估体系构建

随着经济社会的发展和城镇化进程的推进，我国城市规模不断扩大，城市功能日趋多元复杂。由于我国城市风险管控能力跟不上城市发展速度，近年来，城市重特大事故频发，如天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、深圳光明新区渣土受纳场“12.20”特别重大滑坡事故等等。这些事故涉及城市中的工业企业、人员密集场所、公共设施等多种要素，呈现出事故类型的多样性、连锁性、耦合性等特点，也暴露出当前城市安全生产风险管控工作中存在的“认不清、想不全、管不到”的问题。党中央国务院高度重视城市安全生产问题，陆续颁布《标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》、《关于推进城市安全发展的意见》等一系列文件，要求开展城市安全风险评估工作。在此背景下，中国安全生产科学研究院开展了系列研究，构建了城市安全生产风险评估体系，并在广州、天津、哈尔滨、福州等城市开展试点应用，取得很好效果。这里将根据试点城市的应用实践，系统介绍此评估体系构建。

1 城市安全生产风险评估流程

城市是一个复杂的系统，城市安全生产风险评估工作也是一项系统工程，涉及到企业“点”、行业“线”、区域“面”等多个层面。要实现城市安全生产风险的全面识别，评估流程应具有科学性和系统性。通过研究，提出城市安全生产风险评估的流程，如图1。

图1 城市安全生产风险评估流程

1.1 城市生产安全事故统计分析

一个城市连续几年生产安全事故状况是其安全生产水平的直观表征。如何了解一个城市的安全生产水平？具体做法是：通过统计分析一个城市连续几年不同行业的事故总量、较大事故与重特大事故的变化趋势、不同行业从业人员的风险水平、工矿商贸十万职工死亡率、道路交通万车死亡率、亿元GDP生产安全事故死亡率等指标，分析比较这个城市的指标与其他城市指标，找出这个城市目前存在的问题及差距，从而得出这个城市的安全生产水平。

1.2 城市安全生产风险辨识

通过城市安全生产风险辨识找准风险管控的风险源头。随着我国城镇化进程的推进，城市中传统的工矿商贸企业事故风险、建筑施工事故风险、火灾事故风险等存量风险增大，且新产业、新业态、新领域导致的新兴风险也不断涌现，传统风险与新兴风险交织并存。因此，对城市安全生产风险因素进行系统辨识是城市安全生产风险评估的基础。进行城市生产安全风险辨识必须根据城市实际情况展开，具体做法是：结合一个城市的行业发展现状、安全监管现状、行业发展定位特点，围绕着城市中的工业场所、人员密集场所、生命线工程等公共设施3个风险单元，对城市中潜在的事故源头进行行业层面的辨识。以某城市为例，通过系统梳理，将该城市的安全生产风险源头具体到3个风险单元、40个行业领域、46类风险源。其中，工业风险单元涉及危化生产企业、危化储存企业、危化使用企业、涉氯企业、涉氨企业、露天采石场等21类风险源；人员密集场所单元涉及市场商场、地下商场、旅游场所等13类风险源；城市公共设施风险单元主要包括城市轨道交通、城市桥梁、城市隧道、建筑垃圾受纳场、冰雕雪雕等12类风险源。

1.3 城市风险源风险评估

对城市各行业所有企业进行风险评估分级，逐一确定各企业在相应行业中的风险等级，然后通过风险叠加，评估各行业和各区域的整体风险，明确各行业的风险分布及各区域的风险构成。城市风险源风险评估是实现安全风险分级管控的基础，是找出遏制重特大事故“牛鼻子”的关键环节。但是评估分级是技术难点，原因是：一是因为国内缺乏成熟的企业整体风险评估分级标准；二是国际上应用于城市层面的企业风险评估方法也相对较少。针对这一技术难点，中国安全生产科学研究院根据评估目标，按照突出固有风险、突出行业特点、强调方法的先进性与可行性3项原则，制定了40项风险分级标准。①突出固有风险。固有风险是指风险源在生产经营过程中是固有的，是在不考虑安全管控措施的情况下，基于客观因素对风险源风险的量化。固有风险的高低会随着企业的工艺、物质等要素的改变而动态变化；②突出行业风险特点。行业之间潜在事故类型不同，危险有害因素也不同，应结合行业特点找出最能代表行业风险特点的关键指标；③考虑评估方法的先进性与可行性。现有的危险或风险评估方法有很多种，例如安全检查表法、风险指数评估法、预先危险性分析法、失效模式和后果分析法、道化学火灾、爆炸危险指数评价法等等，但各自都有不同的适用范围和评估目的。在城市安全生产风险评估中选择企业整体风险评估的方法上，既要考虑相关方法是否能代表相关行业风险评估的最先进水平，同时也要考虑结合现有可掌握的信息是否能够满足评估需求，以及下一步持续开展风险分级管控工作是否可行。例如涉氨制冷企业是城市中常见的一类风险性较高的企业，潜在的事故场景包括：液氨泄漏引发的中毒、火灾爆炸，其他易燃可燃物引发的火灾等。通过比较现行风险评估方法，最终选用风险指数法用于该类企业的风险分级。该类方法的关键在于选取最能代表行业危险特性的指标，经过征求行业主管部门、行业协会和企业等多方意见，结合该类企业的实际情况，最终从事故易发性和事故严重度2个角度，选择了企业类型、企业运行年限、是否涉及快速冷冻装置、建有涉氨制冷系统的套数、液氨罐总容积、厂区最大当班作业人数以及厂区外部人员情况等7个指标进行量化，如图2。目前，该风险标准已经在哈尔滨市、福州市等多个城市进行了应用。其中哈尔滨市的138家涉氨制冷企业经过风险评估分级，建议37家纳入重大风险管理，63家纳入较大风险管理，36家纳入一般风险管理，2家纳入低风险管理。建议纳入重大风险管理的企业多为涉氨量比较大、企业内部从业职工或周围公众人员较多的食品加工企业、大型冷库等。

图2 涉氨制冷企业的整体风险评价体系框架

1.4 城市整体风险评估

城市整体风险评估是将各类风险源从“点”一级的风险评估上升到行业“线”、区域“面”的风险评估，从而找出城市中风险相对较高的区域，找出某区域中风险突出的行业领域，也是在城市层面找出遏制重特大事故“牛鼻子”的关键环节、关键领域的评估。中国安全生产科学研究院研发了基于综合层次分析和模糊综合评价等先进的决策分析技术的安全风险叠加分析方法，应用此方法可进行城市整体风险评估。以某市为例，通过整体风险评估，明确了该市18区县的整体风险高低排序情况；明确了不同区县的风险构成，找出了提高区县整体安全水平的关键领域。

1.5 提出针对性建议措施

针对城市安全生产风险评估结果，提出有针对性建议措施。措施要按照突出源头和系统，兼顾长远与近期的原则，从风险分级管控体制机制、降低行业风险、城市风险综合防控3个角度进行归纳。

2 结论与建议

（1）通过城市安全生产风险评估，可以识别影响城市安全生产的主要风险并量化其风险水平，找出各类风险源安全监管中存在的问题并落实防控措施，实现对城市风险的准确把控、精确管控，为城市安全发展、和谐发展提供强有力的技术支撑。

（2）目前亟需制定通用的行业企业整体风险评估标准，企业风险信息采集标准，以及相配套的基层风险源登记制度，推动构建以城市安全生产风险评估为基础的城市风险管控长效机制。