改革国有资本授权经营体制，哪种模式更好

李郡

十九大报告和2018年中央经济工作会议关于国有企业改革论述开篇即提出，要完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，深化国有资本投资、运营公司改革试点。由此可以看出，改革国有授权经营体制成为将成为我国国资国企改革的发展主线，也将是推动本轮国资国企改革能否取得实质性成效的重要突破口。

7月31日，国务院印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，试点先行，实行国有资本市场化运作。

那么，改革国有资本授权经营体制的内涵到底为何？本文对此进行探讨。

国有资本（资产）授权经营的三大阶段

一是探索起步阶段。“国有资产授权经营”概念的出现可以追溯到上世纪80年代，是当时的东风汽车集团公司在企业集团的发展实践中，于1989年向刚成立的国家国有资产管理局提出的。这一概念的提出在当时被认为是“我国国有资产管理体制改革的一项重大理论和实践课题”。1992年9月，国资局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办联合发出《关于印发国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）的通知》。在该通知中，对授权经营的定义是“国有资产授权经营是指国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”授权内容主要包括授权集团公司持有成员企业的产（股）权；授权集团公司依照法定程序任免子公司（子企业，下同）的董事、董事长（经理）；授权集团公司收取子公司的资本收益并决定其用途；授权集团公司依照法定程序决定子公司的产权变动和重大资产处置以及授权集团公司拥有一定的重大项目投资决策权等5项。

二是深入推进阶段。随着改革的深入推进，人们又认识到必须将政府的资产所有者职能与一般的经济社会管理职能分开，才能促进并最终实现政企分开。因此又出现了国有资产授权经营的另一种形式一一国有资产经营公司。国有资产经营公司是上世纪90年代初改革国有资产产权运营体制而发展起来的一种国有资产和授权经营的形式，比较典型的就是我们通常所说的“沪深模式”——即形成国有资产管理委员会、国资授权经营公司和国有控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。国有资产管理委员会重点对国资授权经营公司下放了对公司资产的使用和处置，在授权范围内拥有自主决策权；对投资范围内的子公司、企业，按照投入的资本额，依法享有资产受益权；对投资范围内的子公司、企业委派产权代表和监事会成员，并对其工作业绩进行考核评价和对投资范围内的子公司、企业拥有监督管理权等4项。2003年国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第28条明确规定：“国有资产和监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”这一条例是在2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会成立2个月以后出台的。由此可见，不论是国有资产管理局时期还是国有资产监督管理委员会时期，授权经营一直是深化国有企业改革的重要手段。

三是全面深化阶段。进入全面深化改革的关键阶段，2013年十八届三中全会《决定》提出“改革国有资本授权经营体制，组建两类公司”的设想，并出台《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》。其中，《意见》第三节专门对改革国有资本授权经营体制进行重点阐述，并将两类公司作为国有资本授权经营体制改革的重要操作载体，对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

理解国有资本（资产）授权经营的概念有三个重点

一是关于国有资产与国有资本的关系。“国有资产”即国有财产，指属于国有所有的各种财产、物资、债权和其他权益，是国家对企业各种形式的出资所形成的属于国有所有的权益；而“国有资本”是随着国企改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资人入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的权益被称为“国有资本”。国有资本管理从事的是资本运营，侧重于管股权；国有资产管理则从事的是业务经营，侧重于管企业。从管理方式看，国有资本的管理，更多依赖的是经济手段，通过资产重组、企业并购、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节生产要素，使其配置不断优化，从而保持国有资本的保值增值，其经济管理色彩较重。而国有资产的管理，更多依赖的是行政手段，通过法规法令、暂行条例、试行办法，规范国有资产使用单位的生产经营活动，其行政管理色彩浓厚。

二是关于授权发源的关系界定。既然是授权，那么一个十分重要的问题就是什么是权力，权力源自于哪里？按照西蒙定义，所谓权力就是选择行动的能力，从而通过这种选择对整个组织或组织的某一部分产生影响。那么这种权力来自于哪里？对此，哈特认为，一个人之所以有权力是因为他掌握了某项资产的所有权。所有权就是一个人权力的源泉。但是，在现代企业制度中所有权和经营权相分离是一个十分普遍的现象。股东虽然具有企业资产的所有权，但是他们却没有能力通过自己所掌握的所有者权力来影响企业的行为。根据阿洪和梯诺尔的观点，前面所说的所有权只是一种正式权力。还有另外一种权力，那就是实际权力。所谓实际权力是指能对决策进行有效控制的权力。之所以会出现这种权力的划分，是因为股东和管理者所掌握的信息不同。正是由于股东和管理者之间的信息不对称才出现了授权问题。授权是现代企业制度中的一个重要特征。股东出资，未必直接参与企业运营，而是授给董事会，股东和董事会就是典型的授权与被授权关系。国有资本的所有权属于全体国民，主要通过对国有资产监督管理机构的委托代理来具象化，其权限主要来源于《公司法》《國有资产法》等法律法规的规定。因此，国有资本（资产）授权的内容主要依据上述文件要求范围类界定。

三是关于新时代下经营体制的内涵。企业经营体制是指企业作为一个经济有机体，为适应外部经济环境和发展而具有的内外部功能和运行方式，是决定企业经营行为的各种内外部因素及其相互关系的总称。传统的国有企业经营体制是指各级政府、国资监管机构等履行出资人职责的机构，按照“管人管事管资产”的方式直接管理企业，主要通过行政审批方式对企业重大经营事项进行管理，导致长期“政企不分、政资不分”现象明显，被社会大众所诟病。旧有的经营体制也制约了企业发展，致使企业效益低下，影响企业可持续发展。在新的时代背景下，提出“管资本”为主的经营体制改革方向，改组组建两类公司，将其作为政府和市场之间“界面”和“隔离带”，国有资产监管机构的指令主要通过两类公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”方式层层传导，以规避政府对市场的直接干预，真正实现“政企分开、政资分开”，重塑企业市场化主体地位，充分激发企业活力动力，实现国有资本“做强做优做大”目标。

综合上述分析，“改革国有资本授权经营体制”的时代内涵应当是以“国有资本”为主线，以“授权经营”为重点，以两类公司为载体，围绕“国有资本”的高效运营，由国资监管机构将部分出资人职责（所有权+派生出来的资产经营权）依法授权给两类公司。授权经营后，两类公司将对授权范围内的国有资本以出资额为限，依照公司法和公司章程，通过股东会、董事会来行驶与股权份额相对应的“资本配置权、资本回报权、资本运作权和资本安全权”，并同样以所出资金额为限承担相应国有资本经营风险。

改革国有资本授权经营体制的两大要点

1.授权模式。从授权主体来看，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》第十三条指出，国有资产监管机构依法对两类公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权两类公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责；开展政府直接授权两类公司履行出资人职责试点。由此，可以看出本轮“改革国有资本授权经营体制”主要包括政府直接授权与国资委间接授权两种类型。

从授权程度来看，根据国资发展阶段、国资对于经济发展貢献度及政府对国资的放权程度等不同，可区分为完全授权及部分授权两种形式。

从授权客体来看，根据两类公司功能定位及承担使命不同，应当推动国有资本投资公司与国有资本运营公司的差异化授权。具体如表所示：

模式一的直接授权模式，与90年代政府直接开展授权相似，类似中央汇金模式；

模式二中的完全授权模式，即国资委对两类公司充分授权，国资委只行使对两类公司的出资人及监管者角色；

模式二中的部分授权模式，即国资委根据两类公司的功能定位及国资发展阶段，采取部分的授权模式。

对于本轮国资改革而言，改革国有资本授权经营体制更倾向于模式二中的部分授权模式。

2.授权内容。根据《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（63号文），国有资本投资公司主要通过选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，惟动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；国有资本运营公司则主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

从上述定义可知，国有资本投资公司具备更加明显产业属性，主要围绕特定产业的做强做优做大来开展资本运营工作，需要实质性地参与到相关产业培育与日常管理过程之中；而国有资本运营公司则更多是以产权为纽带，通过对产权的资本运作来实现价值增值，故不需实际参与到具体企业的经营与运作过程之中。所以，对于国有资本投资公司的授权应当集中在与其维系比较紧密的直接出资主体的产权与所派生出来的主要经营权的授予之上；而国有资本运营公司则应当集中在对于所划拨的国资（包括跨系统）所有权及资本运营权为主。

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关键是把经营权交给企业

李锦

改革国有资本授权经营体制，是2018年国资改革的重中之重，需要通过体制机制建设，强化监督管理责任，把经营权下放给企业，使市场主体活力得到充分释放。

分清所有权与经营权的关系，做到授权到位。对于企业来说，在日常生产经营中，以维持和扩大正常经营为目的的资产处置情况经常发生，若事事报批，则势必影响经营成本与效率，不利于企业经营。因此，对于企业经营权应做到授权到位，以完成企业保值增值的任务。

明确各个主体的地位，做到职责清晰。改组或组建国有资本投资、运营公司是此轮国企改革中的一人亮点，这意味着今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式往下层层传导，真正实现政企分开。国资监管机构以“监”为主，国有资本投资、运营公司以“管”为主，企业本身以经营为主，各归其位，这足改革的关键。

科学界定授权界限，防止国有资产流失。设定“经营权”的授权权限，出发点是防止国有资产的渎职性流失与经营性流失以及“混合型”流火。所谓渎职性流火主要是指不负责任、滥用授权、重大决策失误、截留国资收益造成的资产流失；所谓经营性流失是指因经营管理不善，导致企业严重亏损的资产流失；“混合型流失”则前两者兼有。在现实生活中，这既是企业经营不力的客观结果，也是授权界限不清的具体表现。

最后，对资产处置的有限授权，必须施以严格、具体的监管。出资人监管管理不到位是国企资产流失，经营亏损的一人外部原因。能否监管到位，也是决定资产处置授权与否和授权大小的关键因素。因此，必须进一步加强资产监控的有效手段，通过计算机联网、数据总控等方式，随时了解企业运营状况。力争做到监管与企业经营行为同步。各级国资委应建立国有企业巡查制度，深入企业了解经营情况，有效控制并大力改变收文件、发文件的“文牍主义”管理和偏重听汇报、发指示的“会议型”领导方式，增强国资委出资人身份的权威性、监管职责的严肃性，促进国有资产保值增值真实有效。