多中心治理理论视角下的农村公共产品供给主体讨论

摘 要：农村公共产品供给存在供给机制不公平、质量低、数量难以满足需求等问题。我国农村公共产品的供给存在单一化以及相关缺陷。将多中心治理理论引入关于农村公共产品供给主体的探讨中，政府、市场、第三部门和社区协同作用，构建多元化的农村公共产品供给主体，各供给主体明确自己的职责以确保农村公共产品的有效供给。

关键词：农村；公共产品；多中心治理；供给主体

党的十九大报告中指出“农业 农村 农民问题是關系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题全党工作的重中之重。”改革开放以来，我国的农村发生了巨大的变化，经济状况全面改善，生活质量极大提高。但是，我们不得不承认和城市相比，农村的公共产品供给严重不足，农村公共事业发展严重滞后，基础设施等远远不能满足广大农民的需求。

1 多中心供给的现实基础

我国自建国以来政府在农村公共产品的供给中起着决定性作用，但是目前我国的农村公共产品供给中存在着明显的政府失灵现象，主要表现在农村公共产品总量不足和供给不平衡等方面。随着市场和第三部门的发展，以及农民收入的提高，越来越多的供给者可以参与到农村公共产品的供给中。

1.1 政府供给与政府失灵

我国的公共产品供给中涉及全国性的、战略性的公共产品由中央政府供给，地方政府主要负责区域性公共产品的提供，但是在政治晋升和经济效益的双重激励下公共财政资源的配置出现了偏城市的倾向，国家和地方政府倾注了较多的精力在城市的建设和发展上，农村处于“勒紧裤腰带，支援国家建设”的地位。国家和地方政府将众多公共资源用于城市的建设和发展，与此相对应的是农村的资源短缺，农村公共产品的供给严重不足，基础设施建设落后，医疗卫生、教育和社会保障等关系到农民切身利益的公共产品远远不能满足农民的

需求。

第二，农村公共产品的供给结构严重失衡。一方面是各级政府的功绩性公共产品供给过剩，另一方面是农民真正需要的公共产品供给严重不足。在农村可以看到很多建设精良的公共产品，不符合农民的需求但却与官员的晋升密切相关，并没被有效利用。政府在农村公共产品的供给中缺乏竞争而导致资源的浪费和滥用，导致公共产品缺乏效率的同时与需求不相匹配。同时政府官员追求政治权利和升迁机会的最大化，导致政府在决策时极大可能违背公众的意愿而趋向自利，现实中的形象工程、政绩工程屡见不鲜。

同时，政府在农村公共产品的供给中存在着寻租行为，“雁过拔毛”式的自上而下的供给机制，当公共产品到农村消费者手中的时候，所剩无几。农村公共产品的供给主体是政府，中央政府、地方政府、农村自治组织等各司其职提供公共产品。但现实是公共产品的供给不断下移，本应由上级政府提供的公共产品却落到了农民自己头上。地方政府和中央政府的支持资源层层减少，能真正用于农村公共产品建设和供给的资源少之又少。

1.2 农村公共产品供给的市场参与

因为公共产品一般投入高，周期长，回报时间更长，加之“搭便车”现象，所以在广大农村地区市场作为利益追逐者基本不可能提供公共产品。但是改革开放以来，我国经济发展迅速，农民的生活水平日益提高，思想观念也在逐渐转变。政府作为公共产品供给的主导提供的公共产品质量低、数量少，很难满足农民的需求，农村居民开始放弃这种低质低效的公共产品，转而向市场寻求高质量的产品，农民愿意为接受高质量的公共产品而支付成本。

市场完全可以参与到农村准公共产品的供给中去。准公共产品不完全满足非竞争性和非排他性，市场可以通过提供准公共产品来实现获利。随着技术的发展“搭便车”现象一定程度上可以解决。市场介入提供农村的公共产品，一定程度上可以克服政府失灵现象，市场主体为了获取利润会深入到农村之中，高质量提供优质服务，满足农村居民对公共产品的多元化需求。

1.3 第三部门发展迅速

2008年以来我国的志愿组织等第三部门发展迅速，在我国的经济发展和社会保障中发挥着重要作用，关注社会弱势群体。我国农村地区居住着大量的贫困人口，仅靠政府的财政支持很难满足多元化的农村公共产品需求，而且政府在农村公共产品的供给中存在着诸多问题。但是第三部门可以深入到社会最深处，利用民间资本，吸收社会捐助，借助民间资本为农村提供公共产品。

同时，第三部门是志愿组织，追求的目标和政府机关在很多地方有相似之处，旨在通过自身的作用为社会提供公共服务，维护社会利益。但是第三部门的资金来源、运营方式和政府相去甚远，所以第三部门要追求效率，力求以最小的投入实现组织目标，这就在一定程度上弥补了政府提供公共产品的低效率。第三部门关注的群体多是特定的弱势群体或特殊群体，而这些群体很容易被政府和市场忽视，政府和市场在提供农村公共产品中很难面面俱到，第三部门以灵活多样的方式提供公共服务是政府在农村公共产品供给中的重要补充。

2 构建农村公共产品的多元供给机制

在培育多元化的农村公共产品供给主体中，首先要明确各个供给主体的职责，在此基础上建立好农村公共产品供给主体多元化的制度安排，各供给主体发挥各自的特长分工协作，以最终实现多元化

供给。

2.1 政府责任

公共产品的非竞争性和非排他性，以及农村地区的财政和实际情况共同决定了政府在农村公共产品供给中的主导地位是不可动摇的。构建多元供给机制不是否认政府的主导地位，只是为了克服政府供给存在的问题及政府失灵现象，激发市场、社会、甚至是农民参与到农村公共产品的建设和维护中，旨在高效提供高质量的农村公共产品。

政府在多元主体供给农村公共产品机制中要充分发挥政府的主导职能。首先，政府应该构建有利于农村公共产品多元化供给的制度保障。多元化的供给主体参与农村公共产品的供给需要政府为其提供政策保障和支持，建立合作的框架，在框架和机制的指导下各供给主体协调合作，为农民提供高效和高质量的公共产品。同时政府要承担起财政补贴和监督者的作用。政府应该积极主动鼓励和引导企业、第三部门、农民参与到农村公共产品的供给中来，对于积极为农村公共产品的供给做出贡献的组织和个人应该给予一定的奖励。因为第三部门在我国的发展尚处于艰难进步阶段，资金水平和融资能力远远不及西方发达国家的第三部门，所以政府应该给予一定的财政支持，可以通过政府购买的方式引导第三部门参与到农村公共产品的供给中。

纯公共产品一般具有投资大，建设回报周期长的特点，而且回报很多时候不以金钱的形式呈现，很难衡量。所以农村纯公共产品主要依靠政府供给，政府应该完成好自我的供给任务。一方面，政府要明确供给职责，防止供给责任层层转移。现行模式下本应由中央提供的公共产品，中央凭借上级对下级的权威转嫁给地方政府，地方政府在追求经济发展增长的驱动下层层向下转移。政府要彻底改变这种责任随意转嫁的状况，建立责权相对称的供给责任制度。

2.2 市场和第三部门供给任务

由于农村纯公共产品通常具有规模大、成本高的特点，政府公共部门因其自身优势可以很方便的提供。然而让市场主体来提供规模巨大、成本高昂的纯公共品是不可能的，所以市场和第三部门在作为农村公共产品供给主体经常参与到农村准公共产品的提供中。而且准公共品具有规模较小，成本低廉的特点，适合市场和第三部门这类主体来提供。此外，准公共产品的范围比较小，能够容纳的消费者数量也比较少，消费者容易根据一致性同意原则订立契约，通过市场经济的方式来提供，有利于农村公共产品的供给。

在社会管理与发展的一些空白领域和一些传统上由政府从事活动的领域里，第三部门常常比政府做得更好、更有效。第三部门在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，如管理灵活、有利于创新、信息获取渠道多且多元化等。近年来，我国非营利组织相继参与到抢险救灾，关注弱势群体，为贫困地区解决基础教育等，并取得了显著的成效。要想充分发挥第三部门的主体作用，第三部门应该着力解决资金支持的问题，包括拓展资金来源渠道，寻求政府支持，努力吸收民间资本，接受志愿捐赠和志愿服务等。一方面，政府的财政拨款在第三部门的资金来源中占有较大的比例，政府的财政支持对于第三部门来说是必不可少的。所以第三部门应通过税收减免，政府购买等方式获取政府的财政支持。同时，第三部门要发挥自己的优势，努力吸收民间资本，包括慈善捐款、企业支持甚至是国际的资金扶持。我国的第三部门可以借鉴西方的一些做法，与企业建立相应的合作关系，共同解决农村公共产品供给问题，帮助企业实现社会责任的同时完成农村公共產品的供给。

2.3 社区供给任务

村委会是基层群众自治性组织，贴近广大农民的生产生活，了解广大农民和农村的需求，更容易符合农村的村情民意，满足农民的需求实现有效供给。同时，社区通过集体筹资建设公共产品，有利于充分利用民间资本，减轻国家财政负担，发挥农民的积极主动性。改变我国由来已久的“自上而下”的供给机制，农村实现自我集体供给是一个很好的尝试，而不是根据上层领导的偏好和职位晋升需要来决定农村公共产品的供给。建立农村村委会的自我供给对于我国农村公共产品的数量和质量提高将发挥不可替代的作用。

社区组织应该充分利用自身的基层组织这一身份，坚持群众路线，走进广大农民，积极构建想法表达机制，收集农村关于公共产品需求和供给实际的信息。农村公共产品的需求和供给现实反馈都是来自广大村委会这一社区组织，有了村委会提供的信息和数据，才能帮助各个方面做出科学的决策。农村公共产品的供给需要最及时，最现实的数据，村委会这一社区组织可以充分利用自身贴近农民这一优势，提供时间性和地域性很强的数据，解决信息不对称的问题。

3 结语

政府、市场、第三部门、社区、农民自身在公共产品的供给中具有不同的适用范围，各个供给主体也具有不同的优势。政府供给纯公共产品，市场尝试进入准公共产品的领域，第三部门和社区应该努力发挥自己的优势，参与到农村公共产品的供给中。构建我国农村公共产品的多元供给格局是一个复杂的问题，它需要经历由政府供给为主、非政府供给为辅，过渡到政府和非政府共同供给，最后形成非政府供给为主、政府供给为辅的局面。由此建立多元供给主体体系不可一蹴而就，从我国当前的现实情况来看，改革的重点应为明确各供给主体的职责范围，逐步实现政府职责的转变，尽快建立以政府为主导的，多元参与互动的模式，即由政府创造一个利益共享、责任共担的机制，通过法律的形式确定公共部门、私营部门和第三部门共同分担社会公共服务职责，以确保农村公共产品的有效供给。

参考文献

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作者简介

马晨（1993-），女，硕士在读，陕西师范大学哲学与政府管理学院，城市与社区治理。