规范推进我国政府与社会资本合作（PPP）模式研究

任春玲，张晓晖

（1.长春金融高等专科学校 科研处，吉林 长春 130028；2.吉林省农村金融改革研究中心，吉林 长春 130028；3.长春金融高等专科学校，吉林 长春 130028）

从2014年起，我国开始大力推广政府与社会资本合作（简称为PPP）模式。截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14 424个，总投资额18.2万亿元。PPP模式在推动我国经济发展和体制改革方面取得了一定的预期成果，但也产生了明股实债、运营虚置等泛化异化问题，积累了诸多隐性风险。面对中央“守住不发生系统性金融风险底线”“坚决制止地方政府违法违规举债”等经济管理策略，规范PPP模式势在必行。在此背景下，财政部、国资委等部门相继发布了一系列文件，严格规范PPP项目管理。尤其是财办金［2017］92号文、国资发财管［2017］192号文及资管新规的接连出台，给PPP市场带来了巨大震动。不言而喻，未来PPP项目运作必然回归合法合规和理性的通道，PPP模式必然由重规模转向重质量发展。因此，现阶段研究规范推进我国PPP模式的路径，确保其可持续发展，具有重要的现实意义。

一、我国政府与社会资本合作（PPP）模式发展现状

PPP项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段。［1］根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》要求，财政部对全国PPP综合信息平台项目库进行了规范管理，按项目所处阶段将项目库分为储备清单库和管理库。储备清单库的重点是对项目进行孵化和推介，入库的项目是处于识别阶段的项目，处于准备、采购、执行和移交阶段的项目则被纳入到管理库。截至2018年3月末，储备清单库累计入库项目5 721个，涉及投资额6.1万亿元；管理库累计入库项目总数7 420个、涉及投资额11.5万亿元。入库项目覆盖了31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。纵观这些项目可以发现，当前我国PPP模式发展主要呈现以下几个特点：

（一）管理库项目数量和投资额回落

财办金［2017］92号文要求PPP工作要着力加强规范运作，据此各地开始对入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，与此同时还通过负面清单严控新项目入库。经过四个多月的清理整顿，截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1 695个、涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2 005个、涉及投资额3.1万亿元。［2］全国被退库或整改的PPP项目合计达到3 700个、占目前管理库项目总数的51%，涉及投资额4.9万亿元、占入库项目投资总额比重的36%。在“规范运作”的影响下，2018年一季度管理库项目总数和投资额首次出现回落，新增项目只有283个，涉及投资额7 472亿元。其中3月首次出现了净减少现象，净减171个项目，涉及投资额4 567亿元。2017年以来的管理库入库项目数（个）和投资额（万亿元）具体月度变化情况详见表1。

表1 管理库各阶段入库项目数（个）和投资额（万亿元）情况

（二）地区和行业集中度均较高

自从PPP模式在我国大力推广以来，全国各省市自治区积极申报PPP项目。四年多来，PPP模式已遍布全国31个省市自治区和19个行业领域。无论从PPP项目数量还是投资额来看，各地区分布都极其不均衡，区域集中度很高。截至2018年3月末，按地区累计项目数排序，河南以734个入库项目位居第一位，山东（含青岛）以609个项目居于第二位，湖南以563个项目居于第三位，三省合计占入库项目总数的25.7%。按累计投资额排序，贵州以9 479亿元位居入库项目投资额的第一位，湖南以8 876亿元居于第二位，河南以8 763亿元居于第三位，三省合计占入库项目总投资额的23.8%。而对比2018年3月末和2017年12月末PPP项目的数据（见图1和图2）还可以发现，部分省市出现了不增反降的情况，原因是规范运作导致各地清理退库项目也出现了地区集中度高的现象。截至2018年3月末，退库项目数位居第一位的是新疆，退库222个项目；位居第二位的是山东（含青岛），退库206个项目；位居第三位的是内蒙古，退库152个项目，三省合计占退库项目总数的50.0%。同时，山东（含青岛）、新疆、内蒙古还分别以1 596亿元、1 491亿元和1 441亿元领先位居退库项目投资额的前三位，三省合计占退库项目投资额总数的37.1%。从入库PPP项目的行业领域分布来看，与地区集中度一样，行业集中度也非常高。市政工程、交通运输、生态建设和环境保护行业分别以2 794个、1 106个、597个入库项目位居前三位，合计占管理库项目总数的60.5%；而市政工程、交通运输和城镇综合开发行业则以33 856亿元、35 034亿元和14 247亿元位居投资额的前三位，合计占管理库总投资额的72.3%。2018年3月末管理库内各行业PPP累计项目数及投资额如图3和图4所示。

图1 2017年12月末与2018年3月末管理库项目数地域分布情况（个）

图2 2017年12月末与2018年3月末管理库项目投资额地域分布情况（亿元）

图3 2018年3月末管理库项目数行业分布情况

图4 2018年3月末管理库项目投资额行业分布（亿元）

（三）可行性缺口补助类项目投资额占比近六成

在PPP项目中，根据付费主体不同，将付费机制分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务；使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；可行性缺口补助是指在使用者付费不能全部满足项目公司的建设、运营成本和合理回报的情况下，由政府弥补剩余缺口。按照三种回报机制统计，2018年3月末管理库中累计政府付费类项目3 098个、占管理库入库项目数量的41.8%，涉及投资额3.5万亿元、占管理库入库项目投资额的30.1%；使用者付费类项目899个、占管理库入库项目数量的12.1%，涉及投资额1.2万亿元、占管理库入库项目投资额的10.6%；可行性缺口补助类项目3 423个、占管理库入库项目数量的46.1%，涉及投资额6.8万亿元、占管理库入库项目投资额的59.3%（见图5和图6）。由于可行性缺口补助类项目在数量上最多、投资规模上最大，所以，当前加快推进PPP项目的关键是在传统的政府付费类项目中深入挖掘使用者付费的亮点。

图5 2018年3月末管理库项目数按回报机制分布（个）

图6 2018年3月末管理库项目投资额按回报机制分布（亿元）

（四）落地项目稳步增加

项目落地率是指管理库中处于执行阶段和移交阶段的项目数量占总项目数量的百分比。截至2018年3月末，累计落地项目数为3 324个、涉及投资额5.5万亿元，项目落地率为44.8%，比率稳步提高。在落地项目数地区排名中，山东（含青岛）居各省之首，落地352个项目，占10.6%；安徽居第二，落地229个项目，占6.9%；新疆居第三，落地218个项目，占6.6%。在落地项目投资额地区排名中，贵州、江苏、云南位居前三，分别为4 463亿元、4 216亿元、4 207亿元，占比分别为8.1%、7.7%、7.6%（见图7）。特别值得一提的是，在已落地的项目中，超过四成的项目已开工。2018年3月末累计已开工项目1 375个，占落地项目总数的41.4%。PPP示范项目实施是为了形成可复制、可推广的实施范例，引领、带动PPP模式健康、可持续发展。截至目前，财政部已总共推出四批示范项目。2018年3月末示范项目总体落地率为83.5%，环比上升10.2个百分点。其中，第一批示范项目21个、第二批示范项目160个，第三批示范项目432个已全部落地，第四批示范项目中落地项目230个，落地率58.1%。示范项目总体落地率变化如图8所示。另外，对落地项目付费机制进行统计时发现，2018年一季度使用者付费类落地项目出现了净减少，净减118个项目、投资额净减501亿元，可行性缺口补助类和政府付费类落地项目数则分别新增361个和352个、投资额分别新增5 744亿元和3 803亿元，说明政府的财政支付压力在逐渐增加。截至2018年3月末，累计落地政府付费类项目和可行性缺口补助类项目1 560和1 403个，分别涉及投资额19 064亿元和31 367亿元，落地使用者付费类项目361个，投资额4 663亿元。

图7 截至2018年3月末落地项目数、落地率地域分布情况（个）

图8 示范项目总体落地率变化

二、我国PPP项目中存在的不规范问题分析

（一）新项目入库标准问题

为大力推广政府和社会资本合作模式，2015年12月18日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金［2015］166号）［3］。该通知规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。也就是说，入库是PPP项目的立项前提。尽管国家及各地地方政府出台了相应的制度规定，但在已入库的项目中仍然出现不少将PPP模式作为融资手段的“伪PPP”项目。对此，财办金［2017］92号文对拟采用PPP模式的项目规定了严格的入库标准。要求各级财政部门要严把新项目入库关，从源头上杜绝不合规项目进入管理库。对于存量项目要予以优先支持，政府付费类项目要审慎开展。未来只有同时满足政府付费（可用性服务费+运维绩效服务费）与绩效考核结果挂钩、政府承担的建设成本和运营成本均根据绩效考核结果进行支付、建设成本中参与绩效考核的部分占比不低于30%、政府付费在合作期内连续平滑安排等条件的新项目方可入库。严禁纯商业化与招商引资项目、涉及国家安全以及纯工程建设且无运营内容的项目实施PPP模式。对于未按规定履行相关立项审批手续的新建和改扩建项目、未通过“两评（物有所值评价和财政承受能力论证）”等前期准备工作不到位的项目不得入库。尽管92号文对于新项目的入库标准进行了严格规定，但尚有一些不明确的地方需要完善，基本边界也有待划定。如非公共服务领域的项目可否打包在PPP项目里，作为政府付费类项目的收益平衡路径之一；所有的工程建成之后都有维护需要，是否属于“运营内容”；其他不适用采用PPP模式实施的情形都包括什么。另外，由于PPP上位法尚未形成，而各部门政策规章又存在“打架”现象，对于PPP项目立项审批手续还没有明确的规范性与指导性文件，实务中普遍依据政府投资项目的立项审批手续履行，这必然也会影响PPP模式的入库审核和规范发展。

（二）项目资本金问题

项目资本金是权益性资金而非债务性资金，是指在建设项目总投资中，由投资者认缴的出资额。1996年，国务院决定对固定资产投资项目试行资本金制度，发布了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发［1996］35号文）。资本金制度在实际操作过程中被广泛用于所有建设项目。自实施以来，项目资本金比例历经三次调整。目前，PPP模式所涉及的铁路、公路、城市轨道交通等多数基础设施和公共服务领域项目的最低资本金比例是20%；港口、沿海及内河航运、机场项目为25%；城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。现行项目资本金制度应用在PPP模式中产生的问题主要有两个：一是因PPP项目公司不是永续经营公司导致项目资本金沉淀、退出机制不畅而催生了“小股大债”模式；另一个是因资本金比例过高以及央企寻求债务出表而催生了“名股实债”模式［4］。“小股大债”指的是在PPP项目资本金融资过程中，财务投资人只是以少量的资金获得股东身份，其余大部分资金则用股东借款的方式补足。“名股实债”形式上是股权投资，实质为债权投资，可以理解为“带回购条款的股权性融资”。针对PPP项目实际运作中出现的资本金问题，2017年，财办金92号文重申了国发［1996］35号文关于项目资本金不得是项目公司债务性资金的规定，禁止投资人以“小股大债”的方式投资PPP项目；国资发财管192号文则进一步要求央企在PPP项目中不得通过“名股实债”的方式与财务投资人合作。这两条规定都旨在按照我国已经运行了20多年的固定资产投资项目资本金制度对PPP项目进行规范，倡导项目资本金真股权投资理念。依照规定，目前市场上能够投资PPP项目资本金的资金来源只有各级财政主导的政府投资基金、企业自有资金以及资管产品中的部分私募产品。由此看来，如果现有的监管政策全面执行到位，那么未来在基础设施和公共服务领域推行PPP模式的空间将大大缩小，地方政府要么大幅减少基础设施建设，要么重回各种违法违规模式的老路子，让债务风险在暗处积累。

（三）绩效考核问题

绩效考核是PPP项目中政府向社会资本付费的主要依据。不论是政府付费还是可行性缺口补助项目，绩效考核都被要求作为付费或对PPP合同约定的价格进行调整的机制，同时也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据，是PPP项目中利益和风险分配的核心。在以往的PPP项目操作中，建设成本部分基本不参与绩效考核，只要项目竣工验收合格，政府即向项目公司支付可用性付费。这种方式固化了政府支出责任。为此，92号文规定“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制”“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任”的项目不得入库。具体来说，92号文一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果，防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务，使PPP异化为拉长版BT；二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，弱化项目运营绩效考核的约束力。［3］可见在PPP项目发展如火如荼的背景下，PPP项目的绩效考核作为激励社会资本提高公共服务质量的重要手段，格外受到政府主管部门的关注和重视。但PPP项目的绩效考核因项目特点不同而变化多样，建立正确反映各方风险、适应项目需求的绩效考核机制是个现实难点，也是PPP模式能否规范发展的棘手问题。另外，对于已入库但存在项目建设成本不参与绩效考核或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的项目，92号文并未提出相应的整改措施。这些项目未来必然会对地方政府造成支付压力，有的甚至可能产生债务危机。

（四）政府履约保证问题

PPP项目是政府把应向社会公众提供的公共产品和服务的部分直接责任，以特许经营权等方式转嫁给社会资本方，通过支付合理对价，实现社会资本方获得收益和政府提供公共产品与服务的双重目标。PPP项目周期长，在实践过程中会出现各种问题，很多问题从根本上来看是源于风险分担与管理不当。在PPP项目中，政府分担风险的主要方式是给予项目公司一定的保证。常见的政府保证机制有：政府行为风险保证、征收补偿保证、履约保证、行政审批保证、限制竞争保证、最低需求量保证、费用支付保证、特许期保证、价格补偿保证等。在PPP项目中政府需要与企业合理分担风险，但需要注意的是提供给企业的保证应适当。如果政府提供了不合理的保证，就有可能导致政府违约或承受超出预期的财政负担，对政企双方都可能不利。以往我国PPP项目的实操中，就出现了一些政府承担不合理保证的安排，如：由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供各种形式担保的。这些政府保证问题的出现，有些是源于法规政策的空白，有些则源于保证本身设计的不合理。出现上述情况的原因可能有三种：一是项目所在地政府财政实力弱，为增加项目吸引力设置兜底条款；二是对于时间紧任务重的项目，政府方容易处于被动状态；三是对于政府招商引资进来的社会资本，政府为鼓励其为当地经济发展多作贡献而给予的变相补偿。但是，不论是何种原因，都在一定程度上增加了政府未来的财政负担。为此，92号文对上述构成违法违规举债担保的项目都予以清库。截至目前，在已清理的退库项目中，有14个PPP项目都涉嫌违法违规举债担保。需要注意的是，92号文也给未来PPP项目的实务操作留下了一个空白，就是“其他违法违规举债担保”到底应包括哪些行为，92号文并未列明。另外，PPP实务中还存在“弹性特许期”和“原材料供应”保证，这两种保证从实际操作的角度来讲也并不合理。一个是项目期限的不确定性将增加项目融资安排的复杂性，可能导致实施保证的成本高昂；另一个是在完全竞争的市场条件下，政府是不应该提供原材料供应保证的。

三、规范推进我国政府与社会资本合作（PPP）模式的对策建议

规范实施PPP项目，是推进我国PPP模式可持续发展的重要基础。现阶段，我国既要保持经济增长，解决民生问题，还要防范系统性金融风险，那就必须坚定不移地规范推动PPP模式发展。规范的PPP不仅能有效控制地方债务风险，还能提高公共服务供给质量和效率。如果仅因为技术性缺陷就否定PPP，只会把地方政府重新推回土地财政、平台融资、国企运营的老路上去。因此，如何规范推进PPP模式发展是现阶段亟需解决的重要问题。笔者认为，可以从以下几个方面着手进行：

（一）准确把握PPP模式科学内涵，回归PPP本源

把握PPP模式内涵，推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，是促进PPP模式可持续发展的关键环节。把握了PPP的真正内涵和发展初心，也就明确了PPP规范发展的方向和PPP运作过程中的红线，即不能将PPP简单异化为地方政府的融资工具，不顾地方政府的财政支付能力上项目。管理层提出PPP模式的初衷是希望其能缓解地方政府债务压力、优化基础设施和提升公共服务品质，但是部分急功近利的市场参与者在实践中却将其异化为基础设施项目“分期付款”的一种手段。科学把握PPP模式内涵，不是简单认知PPP模式的概念，而是在理解概念的基础上，从“伙伴关系”“平等合作”“利益共享”“风险共担”四大维度上明确其极为丰富的本质。PPP模式的伙伴关系是一种新型的合作关系，更加重视政府与社会资本方之间通过竞争而建立起来的“合作”价值。它不仅要求PPP项目中各方在某一具体事务上相互配合，还要求各方在更深层次上达成一致目标——用最少的资源提供长期稳定、优质高效的公共产品与服务。为此，政府必须清醒地认识到授予社会资本方特许经营权只是PPP模式合作建立的前提，其始终须以“平等”的姿态作为合作前提和保障，需要以“平等”的价值考量其监管行为的内容与限度，而社会资本方也不能把政府在PPP项目中行使管理权力和PPP合同中的各种非均衡安排视为双方地位不平等。PPP模式要想具有可持续性，就必须是各方利益平衡的产物，这就要求在推进PPP项目时要兼顾和保障项目各方的利益，实现共赢。PPP模式中的利益主体除了政府与社会资本两方以外，还涵盖着项目所具体服务的社会公众，其长期合作是多方利益的博弈与整合，必须建立一种体现“共赢”的利益共享机制，否则“不合作”乃至“对抗”行为将无法避免。另外，PPP项目还属于高风险型项目，各方合作者必须共担风险。每一个PPP项目都需要建立动态风险分担机制，在坚持风险由“最有意愿承担或最有能力控制一方承担”的原则基础上，综合考虑参与各方在风险兴趣、风险态度、投资收益期望、管理能力、知识经验等方面的差异分担风险。

（二）树立项目资本金股权投资理念，重构PPP项目资本金制度

PPP项目投资数额巨大，社会资本的资金实力有限。即使仅是资本金部分，有的项目也需要几亿、十几亿的资金，很多社会资本根本无法完成出资责任。在当前严厉的监管规定下，想解决PPP项目资本金问题，需要树立项目资本金股权投资理念，另辟蹊径，重构PPP项目资本金制度。鉴于PPP模式的特殊性，笔者认为，PPP项目在资本金融资过程中，需要积极引入金融资本作为财务投资人。为了提高对财务投资人的吸引力，可以将项目资本金比例的决定权更多地交给相关的市场主体自主决定，让市场成为配置资源的决定性因素。从国际上来看，国外基础设施类项目权益类占比基本上在10%左右，其他部分以债务性资本作为补充，固定收益类产品大量参与，这是与基础设施资产的性质相匹配的。我国PPP项目的资本金可以借鉴国外这一做法。如果现阶段直接降低资本金比例的阻力较大，可以把该政策作为储备政策，待日后时机成熟时加以推动。在维持项目资本金现有比例不变的情况下，一种可供参考的做法是完善对项目资本金出资来源的认定机制，允许注册资本金小于项目资本金，对于投资人以股东借款形式向项目提供的资本金，只要项目公司不承诺保证固定付息，并晚于贷款、信托退出，可以认定为资本金。另一种可供参考的做法是推行“类优先股”模式，优化项目资本金结构。由于《关于开展优先股试点的指导意见》（国发［2013］46号）和《优先股试点管理办法》（中国证券监督管理委员会令第97号）中规定“优先股的发行人仅限于股份有限公司”，所以作为有限责任公司组织形式的PPP项目公司可以利用《公司法》第三十四条的除外规定，通过相应的协议安排来实现“类优先股”模式，但要注意在协议文本中回避优先股字样。譬如：可以通过在公司章程中载明公司有可分配税后利润时优先偿付优先股股东和自行决定是否派发股利的权利，使优先股股东获得实质上的利润优先分配权；可以通过股东之间的补偿约定实现优先股股东的优先分配剩余财产权；可以通过公司章程规定不按出资比例行使表决权等。另外，还可以考虑允许地方政府在符合财政承受能力论证要求和地方政府负债率监管要求的前提下，对财务投资人的股份予以回购。

（三）切实引入第三方评价，建立科学合理的绩效考核机制

绩效考核是衡量社会资本提供基础设施和公共服务质量的有效手段，科学合理的绩效考核机制的建立是PPP模式规范发展的助推器。在PPP项目中引入第三方评价对于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性和综合性至关重要。目前，关于第三方机构在PPP项目绩效考核中的地位和角色，各个监管部门之间的意见并不统一，相关政策文件存在不同规定。财政部《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综［2015］15号）提出的是“政府考核为主，第三方绩效考核为辅”模式，即第三方机构评价的重点是项目的社会影响与社会效益，其评价对于各方都具有一定的约束力，是项目价格、政府补贴、合作期限等调整的依据。财政部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作实施意见》（财建［2015］90号）［5］提出的是“第三方机构主导绩效考核”模式，即由第三方机构对PPP项目的绩效考核中技术性问题作出考核评价，政府需对评价结果加以应用。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金［2016］92号）［6］中提出的是“第三方机构提出意见”模式，即第三方机构的角色是受政府部门委托，作为政府部门的外部“顾问”提出意见，此种模式并不能称为真正意义上的第三方绩效考核。在上述三种模式中，由于“第三方机构主导”模式评价与决定程序相分离，第三方机构有较大的自主权及独立性，不仅可以代表政府方监督社会资本方，还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作关系与效率，有助于实现社会效益的最大化，因此，笔者认为该模式科学、合理，有助于增强第三方评价的系统性及效率性，应该在所有行业的绩效考核中积极推行。但需要注意的是，此种模式中第三方机构的选择至关重要，它直接影响着PPP项目绩效考核的结果，进而影响PPP项目的实施效果。第三方机构既可以是律师事务所、会计师事务所等咨询机构，也可以是高校、研究所等科研机构，所以，在进行选择时应重点关注其专业性与独立性。第三方机构必须一方面要具备相关的工程、审计、法律知识，另一方面还要具备与PPP项目相关的行业经验。而第三方机构在进行绩效考核时，不仅要重点关注PPP项目的产出数量、质量、成本收益、项目效益等技术性指标，同时也不能忽略PPP项目的社会效益的考核。且随着项目推进和运营的持续开展，PPP项目实施方案、项目合同中一些与项目实际脱节的条款会逐渐显露出来，第三方机构还要借助行业同类项目的数据不断调整优化项目考核标准，保证PPP项目动态考核机制的实现。另外，随着时间的推移，PPP项目所面临的风险因素也在不断变化，还需要在绩效考核环节中加入风险因素［7］，持续进行压力测试（包括单因素及多变量的敏感性分析、情景分析等），将绩效考核变成PPP项目“年度风险体检”，并纳入到PPP项目全生命周期风险管控之中。在此过程中，为了提升效率、节约人力物力，还可以结合“大数据”“人工智能”等技术，通过“智能机器人”实时收集宏观经济变量、项目公司的财务数据，按月度甚至季度进行体检，发出预警信号、提出优化建议，实现全生命周期的持续考核。

（四）完善政府保证机制，提升政府履约能力

PPP项目中，政府方和社会资本方处于平等的法律地位，权利义务对等，国务院办公厅和各部委的PPP相关规定也一再强调双方必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。但是，从我国目前的PPP项目实践看，针对社会资本方的违约情形通常都设置了投标保函和履约保函等担保措施，而对政府方的履约担保，基于客观上大多数项目政企双方谈判地位的不对等，有的政府方连纳入预算和中期财政规划的承诺都不愿出具，要求政府方提供其他形式的履约担保措施实际上也较为困难。在此情况下，虽然理论上社会资本方可通过仲裁和司法等途径寻求救济，但因成本高、周期长，实际效果却很差。缺少必要的政府违约担保，客观上造成了政府方和社会资本方之间的履约担保机制不对等，这也是社会资本方采用诸如“明股实债”之类“自力救济”方式的重要原因。因此，规范发展PPP模式，必须完善政府保证机制，提升政府履约能力。地方政府要对当前应用效果较差的保证机制采取差异化的策略。对于费用支付保证，要注意提供在保证前需客观衡量政府的财政能力，将保证内容纳入财政支出；对于限制竞争保证，由于提供保证容易与更高级的规划冲突，因此政府在提供保证时应获得更高级决策机构，如人大或更高一级政府的批准，同时还要提升政府官员信用，增强信息公开，杜绝政府官员因腐败等原因忽视保证而新修项目；对于法律变更保证，则不要轻易承诺，因为法律的变更并非地方可以控制，如果不得不提供，要和外汇汇兑保证一样，注意只能提供权力以内的保证，权力以外的保证应尽量避免。除此之外，还可以通过建立政府违约担保基金的方式对社会资本实施守信承诺。担保基金可以由各级政府方集体作出公开承诺，交由上一级政府进行管理。此种安排可以创建一个利益共同体，成员之间相互监督、共同授信，有助于对个别政府成员的不守信行为进行有效监督，从而确保PPP项目合同的科学规范签署及有效履行。