力撑华盖御风雨 万乘无忧奔小康—江苏省住房保障事业发展纪实

■ 本刊记者 李小燕

徐州市邳州市棚改安置笑脸图

住房问题既是民生问题也是发展问题，关系人民安居乐业和经济社会发展全局。加快推进保障性住房建设，切实解决城镇居民的住房困难，是党中央、国务院作出的重大决策，更是各级党委、政府履行公共服务的职责要求。

近年来，江苏省认真贯彻党中央国务院的决策部署，坚持将保障性住房建设列为政府的重大民生实事，加强组织领导，完善政策制度，强化房源筹集，突出质量监管，规范分配管理，创新实现方式，下大力解决城镇低收入家庭住房困难，取得了明显成效，住房保障体系建设工作走在了全国前列。

江苏省在扎实推进保障性安居工程建设的同时，以“制度完善、政策健全、供应有序、进退规范”为目标，率先对住房保障体系进行“系统化设计、制度化安排、规范化建设和长效化推进”，诸多住房保障建设实践探索、创新举措成为全国的样本：

深化住房保障制度改革，以共有产权模式改进经济适用住房制度并被列入全国试点；

公租房社会化租赁模式被作为全国典型推介；

率先对新就业和外来务工人员发放公租房租赁补贴；

国务院在江苏召开多次住房保障现场会，经验和做法多次得到国家领导的肯定和推广；

……

劳动模范喜选廉租房

保障制度全覆盖

健全住房保障制度，科学界定各项制度的保障对象和标准，是推进住房保障体系建设的基础。经过多年的探索和实践，具有江苏特点的住房保障制度体系已基本建立。为切实提高住房保障工作规范化水平，江苏省政府先后出台廉租住房保障制度、经济适用住房管理办法、公共租赁住房管理办法、住房公积金制度和棚户区危旧房改造制度，填补多项制度建设空白：

廉租住房制度。保障对象为城镇低保住房困难家庭、买不起经济适用住房的城镇低收入住房困难家庭。城镇低收入家庭收入线标准，原则上覆盖当地20%以上的城镇家庭；住房困难标准为人均住房建筑面积15平方米及以下。

经济适用住房制度。主要解决城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难，优先保障城镇低收入住房困难家庭。城镇中等偏下收入家庭收入线标准，原则上覆盖当地40%以上的城镇家庭。

公共租赁住房制度。主要解决买不起经济适用住房的城镇中等偏下收入家庭和新就业人员、外来务工人员的住房困难，其中，对新就业人员主要提供阶段性住房保障。

住房公积金制度。按照“控高保低”的原则，单位和职工个人缴存比例不得低于职工上一年度月平均工资的5%，最高不得超过12%。鼓励支持城镇个体工商户、自由职业人员申请缴存住房公积金。

棚户区危旧房改造制度。对住房条件和居住环境差、设施不配套且自身无力改善的家庭，主要通过实施棚户区危旧房改造、提供限价商品住房或货币安置方式改善其居住条件。对居住环境差、生活设施不配套的家庭，主要通过老小区整治等方式改善其居住环境。

江苏省委省政府紧密结合江苏实际，先后制定了《关于切实加强民生工作若干问题的决定》《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》《关于加快保障性安居工程建设的意见》《关于大力发展公共租赁住房指导意见的通知》《关于进一步加强住房保障体系建设的实施意见》等文件，颁布了《江苏省廉租住房保障办法》《江苏省经济适用住房管理办法》《江苏省公共租赁住房管理办法》等办法，将城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭、棚户区居民和新就业、外来务工人员，依次纳入住房保障和改善范围，明确各级政府、各有关部门和社会各方面的职责、任务，推动江苏省住房保障工作走上法制化、制度化的轨道。

截至2015年底，江苏省所有市、县全部建立公共租赁住房和经济适用住房制度（含廉租房），90%以上的市县实现了城镇住房保障准入标准的动态调整。为实现各项制度的无缝对接，2014年，江苏省在全国率先完成了公租房和廉租房的并轨运行，统筹安排。至此，江苏省住房保障在制度层面上基本实现了对各类住房困难群体的全覆盖。

2012年1月，江苏省住房保障工作电视电话会议

房源供应多元化

大力推进保障性安居工程建设、切实增加房源供应数量是做好住房保障工作的基础。江苏省以制度完善、政策健全、供应有序、进退规范为目标，适应新型城镇化和城乡一体化要求，构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。近年来，江苏省保障房筹集渠道多元化，各地灵活采用集中建设、配建、收购、租赁等方式多渠道筹集房源，体制、机制优势凸显。

“三年行动计划”成效显著（2008-2010年）。2007年，党的十七大提出要努力使全体人民住有所居，强调同时利用市场供应和政府保障两种机制解决住房问题，自此，国家启动实施有史以来规模最大的保障性安居工程建设。江苏省认真贯彻落实国家要求，从2008年开始，以“低保家庭住得上廉租住房，低收入家庭住得起经济适用住房，新就业人员租得起住房”为目标，统筹推进实施住房保障“三年行动计划（2008-2010）”累计建设各类保障性住房43.1万套，发放廉租住房租赁补贴6.4万户，改造棚户区危旧房40万户，共解决89.5万户城镇家庭的住房困难。到2010年底，全省实现城镇低保住房困难家庭申请廉租住房实物配租和租赁补贴“应保尽保”、城镇低收入住房困难家庭申请购买经济适用住房和廉租住房租赁补贴“应保尽保”。

“十二五”规划顺利实施（2011-2015年）。2011年，国务院要求大规模实施保障性安居工程，通过五年时间开工建设3600万套。江苏省在住房保障“三年行动计划”有效实施基础上，以实现“两有两覆盖”（即：城镇中等偏下收入住房困难家庭住房有保障，新就业和外来务工人员住房有支持，集中连片棚户区改造全覆盖，保障性住房覆盖20%的城镇家庭）为目标，以发展公共租赁住房和推进棚户区（危旧房）改造为重点，在“十二五”期间规划开工建设135万套。到2015年底，实际建设保障性住房约155万套，完成比例为114.8%，改善了约465万城镇人口的居住条件。到2015年底，江苏省实现城镇中等偏下收入住房困难家庭申请公共租赁住房实物配租和租赁补贴“应保尽保”，城镇保障性住房覆盖率达到20.3%，基本完成集中连片的棚户区危旧房改造。

2016年，江苏省城镇棚户区（危旧房）、城中村改造新开工27.49万套、基本建成27.54万套，分别完成年度目标任务的110%和125%，完成投资1273亿元，比2015年增加27%。棚改货币化安置比例稳步提高，2016年达40.79%,比2015年提高近20个百分点，43个县（市、区）的货币化安置比例达到50%以上，其中，18个县（市、区）达到100%，为促进房地产去库存做出积极贡献。2016年，全省获得国开行棚改贷款授信883.48亿元，发放贷款769.6亿元，均名列全国第一；新评审农发行棚改贷款565.9亿元、发放在建项目贷款157.6亿元，总量均居全国前列。

2017年，全省实现新开工棚户区改造28.1万套，基本建成27.6万套，分别完成年度目标任务108.87%、153.35%；新增城镇住房保障家庭租赁补贴4164户，完成年度目标任务231.33%，2014年及以前开工建设政府投资公租房完成分配266330套，占总套数的91.93%；2017年度保障性安居工程目标任务已全面完成。

江苏省住房保障能力和水平得到快速提高。2008～2016年，全省通过城镇棚户区和城中村改造、建设公共租赁住房（含廉租房）和经济适用住房等渠道，新增各类保障性住房266万套（间），占城镇家庭总户数的比例由2010年末的不足10%提高到2016年末的21%以上，共计约800万城镇居民的居住条件得到明显改善。江苏省在率先解决低收入住房困难家庭居住问题的基础上，将住房保障从低收入住房困难家庭向中等偏下收入住房困难家庭扩面。住房保障的低收入线标准、住房困难标准、保障面积标准和保障人群覆盖面，都处于全国领先水平。江苏住房保障的低收入线标准（覆盖20%的收入人群，家庭人均可支配收入约占上年度当地人均可支配收入的50%左右）、住房困难标准（人均住房建筑面积15平方米及以下，高于全国人均10平方米的标准）、保障面积标准（当地人均建筑面积的60%以下、15平方米至18平方米之间）和应保人群覆盖比例（提供的保障性住房数量/符合住房困难条件的低收入家庭）。

在全力保证房源供应的前提下，江苏省从规划入手，落实基本建设程序，优选设计方案，加强质量管理，坚持建设标准,努力使保障家庭住的安全、住有尊严,满足其基本居住生活需求。一是坚持合理布局。新建保障性住房尽量安排在交通方便、基础设施配套齐全的地段；同时，鼓励通过改建、配建、收购、长期租赁等方式筹集保障性住房房源，努力使保障房源的供给与被保障家庭的需求有效对接。二是注重优化设计。组织开展了保障性住房户型设计大赛，优先好的户型供各地在保障性住房建设中选择使用；优选设计队伍，严格规划设计审查，确保设计科学合理。三是强化实体质量监管。严格按照基本建设程序组织建设，优选代建单位和施工企业承接保障性住房工程建设，建立材料供应名录，建立健全质量责任体系，实行参建各方质量责任终身追究制，开展工程质量定期巡查，全面实施分户验收制度，推广在住房建筑方面设置质量责任永久性标识制度，接受社会监督。四是提高标准要求。明确要求所有新建保障性住房都要达到节能建筑标准和要求，积极开展创建绿色建筑活动，江苏省不少保障性住房已经按照绿色建筑标准进行设计和施工，保障性住房质量和品质有了较大提高。五是强化设施配套。集中新建的保障性住房小区，配套建设的水、电、气、道路等基础设施和学校、医院、超市等服务设施的建设，必须做到与保障性住房建设同步规划、同步设计、同步建设，确保保障家庭入住后能同步交付使用。

徐矿集团棚户区改造项目——庞庄棚户区改造前

徐矿集团棚户区改造项目——庞庄棚户区改造后

支持政策全落地

为了推进住房保障事业的迅速高效发展，近年来，江苏省不断细化落实住房保障财政、金融、税收、土地等各项支持政策，构建起科学合理的住房保障政策支撑系统。

土地供应。根据住房保障规划和年度计划提前做好保障性住房建设项目储备和土地储备，把规划建设项目落实到具体地块；各地国土、规划、建设等部门根据各地土地利用状况，研究制定未开发土地的用途转换，通过调整土地用途、开发条件，结合住房保障控制增量、调整存量，

涉及新增建设用地的，纳入年度土地供应计划，实行计划单列、专地专供。2011～2017年累计新增建设用地约7.9万亩。

财政支持。加大财政投入力度。新增财力向公共租赁住房建设倾斜，尤其加大对财力困难和建设任务较重市县的支持力度。严格按照规定比例提足土地出让金用于保障性住房建设，明确廉租住房保障资金的结余部分必须用于发展公共租赁住房建设。

通过财政预算、公积金增值收益及土地出让净收益等渠道，筹集住房保障专项资金，建立了省级保障性住房建设引导资金补助制度，2011～2017年，省级财政累计拨付保障性住房专项引导资金约46亿元。积极开展住房储蓄和政府贴息住房抵押贷款，完善政策性贷款担保机制，给予住房困难群体足额信贷和利率优惠，增强其购房能力。特别是2017年，江苏省还获得国务院真抓实干奖励资金3亿元。

支持市、县政府成立保障性住房建设投融资平台，采取银行贷款、信托投资等方式。积极发挥政策性贷款支持作用。为切实解决保障性安居工程建设投融资平台，通过银行贷款、发行债券、信托投资等度种渠道筹集住房保障资金。全省共63个市、县（市、区）人民政府成立了保障性住房建设公司，每年通过投融资平台筹集的住房保障资金高达数百亿元。同时，组织市县强化同国家开发银行、农业发展银行的联动协作，争取国家政策性棚改贷款资金。经国开行、农发行统计，2017年，江苏省新开工棚改项目共获国家开发银行贷款授信1120亿元，发放棚改贷款618亿元；获农发行贷款评审281亿元，发放贷款202亿元，授信、评审额度和发放贷款额度在全国均位居前列。政策性贷款的支持，有力推动了棚改工作顺利进行。

多元筹集住房保障资金增加投入，全面落实土地出让收益10%用于住房保障政策；不断扩大住房公积金贷款支持保障性安居工程建设试点；申请发行银行间债务直接融资工具，积极推动保障房投资建设单位与驻苏金融机构对接。

在税费减免上，建立了保障性安居工程应该免收的城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金名录，明确了公共租赁住房建设运营管理的税费减免政策，税费减免政策得到较好落实。

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工作机制长效化

进入“十二五”阶段，江苏省委省政府将“完善住房保障体系”列为民生幸福工程的重点任务，按照“系统化设计、制度化安排、规范化建设、长效化推进”的要求，江苏省致力于从体制机制层面解决住房保障问题，并着力构建工作推进机制长效化。

制定考核评估指标体系。江苏省委省政府高度重视保障性住房建设，坚持把这项工作摆在全局工作的重要位置，精心组织、周密安排、统筹实施，做到了领导、责任、考核“三落实”。江苏省政府每年将保障性住房建设列入为民办实事项目，实行目标责任制管理。年初将廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房建设和城市危旧房改造任务分解到各市县，年终进行考核验收。建立形势分析、情况通报、现场推进、专题督查等工作制度，把握工程进度，加强过程管理，推动了保障性住房建设任务的有效落实。为强化责任落实，加强对住房保障工作的组织和协调，省政府和地方政府还分别成立了城市住房与房地产工作领导小组，形成了政府领导、部门负责，统筹协调推进的工作机制。住房保障制度体系和推进机制的建立，保证了住房保障各项工作有序推进。

健全监管考核机制。强化住房保障工作监督检查，深化督导体制改革，健全督查考核机制。建立健全各级各类保障对象的保障方式和保障标准，完善各级各类考核评估制度。完善监测考核制度，加强对规划实施情况的跟踪监测、中期检查和终期总结。加强社会监督，及时公布规划实施进展情况。各地要加强对所辖地区的工作指导，通过强化督查考核推动各项目标任务的有效落实。全面推行和科学实施住房保障绩效管理，研究建立目标考核评价指标体系，对各地住房保障工作实施情况进行动态监测，及时发现存在的问题和工作中的薄弱环节，持续改进，确保全省“十三五”住房保障工作有效实施。

县级以上人民政府应当将城镇住房保障实施情况向同级人民代表大会报告，对人民负责，受人民监督。任何单位和个人都有权对违反城镇住房保障法律、法规的行为进行举报、投诉，住房保障部门和其他有关部门应当依法及时处理。有关人民政府及其工作人员未履行城镇住房保障相关职责的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

规范分配管理机制。准入管理方面，建立健全申请、审核、公示、分配等制度。一是建立健全个人信用体系和家庭收入财产档案制度。由政府牵头协调公安（户籍和车辆管理）、社会保障、住房城乡建设、金融、工商、税务、住房公积金等相关部门，实现信息互联互通，共同建立家庭财产收入和个人信用档案，对申请对象经济收入、住房状况等进行联动审核，有效防止不符合条件的对象享受保障。二是建立全省统一的住房保障信息管理系统。充分运用现代化网络手段搭建信息平台，方便信息对比和核查，使查询、审批、统计、监督和管理等多环节联动，形成管理和监督合力。三是健全保障性住房申请、受理登记、审核、公示、轮候、分配等制度，实现全过程公开透明运行。设立公布举报电话、信箱等，采取多种方式接受群众举报、投诉，加强社会监督力度，严把“入口关”。退出管理方面，建立保障对象联合年审制度，对收入和住房状况发生变化、不再符合保障条件的，依法要求其退出住房保障；建立投诉举报和核查回复机制，对少数虚报瞒报骗取住房保障和违规使用保障性住房的行为，综合运用经济、行政和司法手段加大清退力度。

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建立信息公开监督机制。在平面媒体、政府部门网站、分配现场等地方，全面公开保障性住房分配政策、房源分布与户型面积、保障家庭情况等信息，公开准入标准和条件，公开分配流程。综合采取摇号、抽签等方式，通过现场电脑摇号或个人抽签确定房源信息单，并邀请人大、政协、纪检、监察、公证等机关和新闻媒体、群众代表参与保障性住房分配过程监督，最终结果在媒体上公示，实现房源信息、审核结果、分配结果和后续监管“全过程公开、全社会公示、全方位监督”。

优化政策宣传引导机制。加大新闻媒体宣传力度，引导正确的舆论导向，创造良好舆论环境，倡导科学合理的住房消费理念，稳定社会预期。在建立完善基本住房制度、保障性住房建设及分配管理等工作中，充分依靠、发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和公众的社会监督作用，凝聚共识，完善制度，共同促进住房保障事业健康持续发展。在认真总结已有好经验好做法的基础之上，加大宣传引导，让广大居民了解住房优惠政策，保障群众的知情权、参与权和监督权，以公开促进公平、公正。在加大招商引资力度、吸引农业人口转移的同时，在外来务工人员集中的企业和居住地不定期地发放宣传资料，安排专人讲解公租房政策，结合公安部门对群租房的专项整治工作，正确引导务工人员选择安全、舒适的公租房，引导更多的居民通过市场化手段来解决住房困难问题。

强化住房保障管理服务体系。完善住房保障管理服务体系，指导各地将住房保障服务窗口进一步向乡镇、街道和社区延伸。住房保障申请审核全部落实“三审两公示”流程，管理服务机构的岗位职责、工作规范及考核监督办法不断完善，住房保障信息公开水平显著提高，住房保障公信力加快提升。

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创新举措齐发力

为进一步提高住房保障制度的科学性和有效性，近年来，江苏省鼓励各地市在国家和本省已有制度框架内先行先试、积极探索，初步探索和积累了一些行之有效的创新做法，取得了较好的社会效益和经济效益。

经济适用住房货币保障。苏州、常州、扬州等地对符合条件的低收入家庭发放经济适用住房购房补贴，鼓励保障家庭根据工作、生活区域从房地产市场自主选购住房，较好地解决了经济实用住房集中建设带来的一系列问题。

租赁补贴专户储存。常州、泰州等市为低收入住房困难家庭在银行建立补贴专户，按月足额发放租赁补贴，保障家庭凭租赁或购房合同才能提取租赁补贴，从而保证了租赁补贴专项用于住房消费。

低收入家庭购房贷款担保。泰州市搭建政府贷款担保平台，为购买经济适用住房地低收入家庭提供贷款担保，有效提升了低收入家庭的购买力，解决了购买经济适用住房贷款难问题。

保障性住房按比例配建。常州、连云港、泰州等地积极推行在普通商品住房小区中按一定比例配建保障性住房，有效解决了保障性住房集中新建后的运营管理问题，有效增进了社会的融洽度。

经济适用住房共有产权模式。南京、淮安、泰州等地对经济适用住房实行共有产权管理，允许保障家庭先行取得部分产权，减轻一次性购房支付压力。

公共租赁住房新建和收储并行。常州市针对在城市中心区建造公共租赁住房成本高、土地缺乏的实际，探索以长期租赁市场上小户型住房作为公共租赁住房，既减轻了集中建设的资金压力，解决了新建公共租赁住房不可避免的矛盾和问题，又较好地利用了现有住房资源，住房位置较好的优势也受到了广大保障对象的欢迎。

黾勉再战“十三五”

经过“十二五”期间的不懈努力，江苏省已经形成以公共租赁住房为重点，以经济适用住房和棚户区、城中村改造为重要补充的住房保障体系框架，实现了由单位保障向社会保障、由覆盖城镇户籍家庭向覆盖城镇各类住房困难群体、由单一保障向多层次保障的根本性转变。

“十三五”期间，江苏省提出了新的目标：到2020年，实现全省住房保障体系健全率达到95%以上，住房保障管理服务网络健全率95%以上，住房保障信息公开率100%，住房保障信息化管理达标率95%以上。

新的目标下意味着新的机会和挑战，江苏省住房保障事业再接再厉，再启征程：

2020年江苏省住房保障发展主要指标

扎实推进住房保障体系完善。持续推进以新市民为重点扩大公租房保障对城镇常住人口的覆盖，提升受理审核效率，确保2018年底前列入国家计划的政府投资公租房（不含已按规定盘活的公租房）分配率达到90%以上；健全完善保障性住房准入退出机制，完善对各市县住房保障体系建设进展的动态监测，加快提升住房保障管理服务水平。

努力扩大困难群体的覆盖面。加强公租房分配实施精准保障，指导各地根据公租房需求以及房源供给情况，可在每年新增或腾退的公租房房源中，优先或确定一定数量的公租房，面向符合条件的住房困难群众以及环卫、公交等住房困难职工较多的用人单位集中配租，稳定其住房解困预期。

加快推动江苏省《城镇住房保障条例》立法。进一步明确市县政府主体责任提高住房保障制度约束力，明确财政性资金支持住房保障的刚性要求，实现保障性住房的统筹建设使用和分类分层管理。

健全准入退出机制。加快完善由民政部门牵头认定收入财产状况、住房登记部门认定住房状况、金融工商税务公安等其他相关机构配合提供相关经济信息的联动机制，全面提升住房保障公信力。

大力推进住房保障信息化管理。加大对住房保障信息化工作的指导和支持力度，提高住房保障管理信息化水平。加大指导力度，推进管理信息化系统建设，努力实现对保障对象和房源管理的全覆盖；推进住房保障信息公开，主动接受社会监督。

国务院发展研究中心评估江苏棚户区改造工作