论司法改革对刑事执行检察部门机构和队伍建设的影响及对策研究——以四川省检察机关为例

●林红宇 郑粉粉/文

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，司法改革进入了新的历史阶段。司法责任制是司法体制改革的关键，四川省检察机关已基本完成司法责任制改革任务，目前刑事执行检察部门的员额制检察官、检察辅助人员已基本配备到位，统一业务应用系统中已配置刑事执行检察检察官独任制或办案组办案单元，设置办案权限。全省检察机关大部制改革正在进行，改革后的刑事执行检察部门单独设立为刑事执行检察部或与其他部门合并成立一个“大部”。

一、司法改革带给刑事执行检察部门机构的新变化

四川三级院高度重视监所检察更名工作，截止2016年12月，四川省院、22个市分州院中21个、192个县级院中182个均已完成了由监所检察部门更名为刑事执行检察局的工作。未更名的成都市院系大部制改革试点院，编制冻结。

截止目前，全省有17个检察院已完成了大部制改革，其中16个检察院是先由监所检察部门更名为刑事执行检察局，再进行的大部制改革。大部制改革后保留刑事执行检察部的仅有两个院，一个市级院，一个基层院；其余的均为刑事执行检察部门与其他部门合并成立一个新的“大部”。

从上图可以看出，一是大部制部门的名称并未统一，成立诉讼监督部的较多，占47.1%；二是大部制部门合并的原部门并不一致，执检与案管、控申、民行合并的较多，占52.9%；三是完成改革的市级院只有1个，其余均为县级院；四是大部制部门均保留了专门从事执检工作的员额制检察官，县级院的执检员额检察官多为1名。

二、司法改革带给刑事执行检察部门队伍的新变化

全省设有刑事执行检察部门的检察院有210个，其中入额检察官为空白的检察院有14个。截止2017年6月，全省实有在职刑事执行检察干警800名。其中，45岁以下353名，占实有人数的44.1%；46-55岁356名，占实有人数的44.5%；56岁以上的91名，占实有人数的11.4%。其中，入额检察官341名，占实有人数43%。

全省刑事执行检察员额制检察官的基本情况为：一是从年龄分布来看，30岁以下的员额制检察官22名，31-45岁的124名，46-55岁的186名，56岁以上的9名。

从上图可以看出，入额检察官占同年龄段执检实有干警的比例较为均衡。45岁以下员额制检察官占同年龄阶段的执检实有干警41.4%，46-55岁员额制检察官占同年龄阶段的执检实有干警52.2%。

二是从性别构成来看，男性员额制检察官255名，女性员额制检察官86名。

从上图可以看出，男性员额制检察官与女性员额制检察官的人数比例是2.97∶1，这与全省刑事执行检察队伍男女性别比例相近。

三是从学历构成来看，研究生学历的员额制检察官22名，本科的307名，大专以下的12名。

从上图可以看出，入额检察官的学历层次普遍较高。这也反映了全省通过考试加考核的方式遴选出的执检员额制检察官文化程度高，符合了精英化、专业化的要求。

从从事刑事执行检察工作时间构成来看，从事执检工作1年以下（不含1年）的员额制检察官76名，1-3年（不含3年）的63名，3-9年（不含9年）的143名，9-20年（不含20年）的48名，20年以上的11名。

从上图可以看出，入额检察官从事执检工作的时间普遍在9年以下，其中1年以下的占22.3%。调研发现，员额制改革后，调整到执检条线的市院执检局局长有6名，县级院执检部门负责人50名。

三、机构、队伍建设困境及因司改而激化的矛盾

（一）执检条线机构和队伍建设长期以来存在“三低一高”的问题

即对执检工作重视程度低；执检干警提拔晋升几率低；执检工作职业保障待遇低；执检工作要求高与人少质差的矛盾长期存在。

1.对执检工作重视程度低。执检工作既非热点也非重点，同时，执检部门自身工作性质决定了其缺少亮点，导致有些院对执检工作重视不够。在人员配备上，编办的更名批复中，未明确批复部门人员编制数，由所在院安排，而有的院认为执检岗位清闲，把其当作照顾岗，安排老、病同志来养老休养；有的把其当作发配岗，安排业务能力不强的、不遵守纪律的同志过来；有的考虑执检业务杂，把其当作培训岗，新人进院到执检实习过渡，2年后调到公诉、侦监等部门去。在派驻机构建设上，派驻检察室机构改革推进缓慢，全省派驻检察室中近2/3未实现定编定级，派驻检察室与监管单位行政级别不对等，无法达到高检院关于同级派驻、对等监督的要求。

2.执检干警提拔晋升几率低。因为长期派驻，脱离主干线，在执检条线逐级提拔机会少。轮岗主要是扶贫，省院综合部门1人、市院内勤2人在做精准扶贫工作。与此同时，人才流失问题不断凸显，且增补困难。2012年和2015年两届业务竞赛，全省选派参加高检院竞赛的4名选手已全部离开执检工作岗位；全省评选的20名标兵中，有11人调整到人大和检察院的案管、公诉、反贪、反渎、研究室等部门工作。员额制改革后，未入额的优秀年轻同志多选择离开执检部门，进入公诉、侦监等部门工作或辞去公职。

3.职业保障待遇低。据调查，公车改革后，全省检察机关保留派驻检察专用车辆的院只有十多个，其他院派驻检察干警采用单位车队派车或自行解决交通问题的形式前往监管场所。派驻检察干警生活补助费发放的问题，高检会 〔1992〕29号规定、高检监发〔2000〕第26号函和高检发监字〔2004〕4号通知做了明确的规定，但调研发现大部分院是以出差补助的形式在发放该专业补助费，而不是在计财单列的业务费中支出。且补助费发放标准不一，有的地方高，有的地方低，有的地方不发。派驻检察室硬件设施、信息化建设落后，三年一届的规范化等级评定倒逼检察院加强派驻检察室的软硬件设施建设，但全省仍有2/3的驻狱检察室监控录像储存达不到15天的要求。

4.工作要求高与人少质差的矛盾长期存在。表现在，一是工作量大而人少。根据高检院执检厅的梳理，执检部门的案件包括减刑假释监督案件、刑事执行违法违规案件等15类，除此之外，每年2-3个的专项活动，业务竞赛、规范化等级评定、巡视检察三年一轮，每年高检院、省院均要开展的理论调研加上今年新增的驻检室对非法证据的核查，这些工作全部都要开展，都要开展好，那么人员配备必需到位。然而全省存在“一人局”、“0人入额局”，如宜宾有3个基层院只有一个执检干警，根本无法实现年均两千余件案件的同步规范办理，无法确保对“墙内”、“墙外”刑事执行活动监督的全覆盖。二是综合素质要求高而干警素质参差不齐。统一业务应用系统、减假暂网上协同办案平台、社区矫正信息共享平台要求执检干警必须具有较高的信息技术水平；专项活动、日常检察工作要求执检干警必须具有较高的文稿写作功底和熟练的数据统计水平；业务竞赛、规范化等级评定、巡视检察要求执检干警必须熟知涉及刑事执行检察的法律法规政策。然而，全省执检条线普遍存在年龄大、学历低和本领恐慌的问题。广元全市刑事执行检察干警平均年龄50岁，达州市院13名刑事执行检察干警平均年龄52.3岁，眉山市院8名刑事执行检察干警平均年龄52岁。部分老同志不愿意操作计算机，不愿意学习新业务知识，存在本领恐慌问题。

（二）司法改革带给刑事执行检察部门机构和队伍结构新的变化

即解决了上述的一些突出问题，如不适应执检工作的同志被调整到其他部门，其他部门入额同志加入执检条线，执检队伍的年龄结构、学历结构。整体素质发生了较大的改变。但也激化了一些矛盾。

1.忙闲不均的问题更加严重。虽然有办案团队，但人数的增加不等于办案力量的增加，办案责任制的紧箍咒，使得检察官助理不愿意独立承办案件，员额制检察官办案压力剧增。入了额的老资历有的只办案，原来负责的工作都交给年轻人，没入额的老资历以没入额为由，既不办案也不办事，大量的工作由留在执检部门的年轻干警承担，工作量激增，提拔晋升机会少，绩效工资相同甚至更少，矛盾进一步激化。

2.地区差异越发明显。部分地区执检干警全部调整，工作交接没有做好，导致该地区的执检工作全面下滑；部分地区执检局局长刚到位，执检工作繁杂，各项工作需要牵头抓总，局里同志配合不到位，会影响该地区工作开展；部分地区开展大部制改革，执检干警的精力要被牵扯一部分，大部制改革后，既要做执检工作，又要做大部制部门负责的其他工作，难免顾此失彼。

3.基层员额配备仍不足，影响执法办案。此次司法改革遴选员额检察官是按现有编制的36%来确定，与案件多少无关。而国家的行政编制政策以国土面积为准。施行不与办案量挂钩的简单地以编制为标准“一刀切”的员额制，加剧了“案多人少”的矛盾。市府所在地的基层院面积小，人口密度大，社区矫正检察工作量大；有看守所的县，基层院既要派驻看守所，又要开展社区矫正检察、财产刑执行监督等工作。全省执检系统入额检察官共341名，除去省院10名以及市级院（包括派出院）115名员额，每个基层刑事执行检察部门平均仅有1.12名入额检察官。按照新刑诉法和刑诉规则，刑事执行检察共有11项职责，其中仅派驻检察职能就需要1名专门检察官负责。现在的员额配比导致除派驻监管场所以外的执检业务没有专门的检察官负责，而检察官助理又不能独立执法，影响了业务开展。而且现在全省尚有14个基层院没有配备专门的刑事执行检察官。

四、有关加强刑事执行检察部门机构和队伍建设的若干建议

（一）加大员额配比，配足辅助人员，解决事多人少矛盾

各级院在司改中应充分考虑刑事执行检察职能范围广、各项职能之间互不交叉的特点，科学测算刑事执行检察工作量，并按照业务量科学配备员额检察官，保证刑事执行检察专业性。基层院在大部制改革后，能单独保留刑事执行检察部的较少，但在新成立的大部中，应至少有2名专司刑事执行检察业务的员额检察官，其中1名专门负责派驻检察工作。基层检察院应按照员额检察官、检察官助理、书记员1：1：1的比例配备刑事执行检察办案组。充分利用空缺政法专项编制，多渠道引进优秀人才，也可以通过政府购买服务形式配足。调研发现，目前全省有17个院以购买社会服务的形式为执检部门配备临聘人员，其中宜宾市院配置5名临聘人员在派驻检察岗位上；另有26个院安排干警兼职做刑事执行检察工作。辅助人员的配齐配强，可以使员额制检察官摆脱各种事务性工作，专职办案，极大地提高办案效率。

（二）理顺关系，确保各司其职，解决忙闲不均问题

目前，四川的司改只是明确了检察官员额制度、检察官权力清单，检察辅助人员的职权范围、任职条件等配套制度还在研究摸索中。这就导致了办案组中未配置检察官助理、书记员，或虽然配备，但未明确其具体工作职责，检察官事必躬亲，检察辅助人员无案可办。各级院应明确员额检察官、检察官助理、书记员的工作职责，并使之各司其职，解决忙闲不均问题。建议参照“英美国家一般将法官助理定位为法官的智力助手，负责草拟裁判文书及进行法律研究、提出法律意见等智力型事项，而将书记员定位为法官的事务助手，负责处理程序性、重复性的事物型事项。”和台湾地区《法院组织法》关于检察官、检察事务官和观护人、法医师、书记官等在内的辅助人员法律定位的规定，明确检察官助理负责草拟除重大疑难复杂案件外的其他案件的审查报告，提出意见及按照检察官的要求开展调查核实；书记员负责录入案件档案，填写受理案件登记表等程序性、重复性的事务工作。在绩效考核时，由检察官负责对所办案件中检察官、检察官助理、书记员工作量的考核，办案量多少与年终绩效直接挂钩。同时，引入对非案件业务工作的考核，对非办案任务完成情况的考核也与年终绩效直接挂钩。

（三）改进人才培养机制，增强干警职业荣誉感

1.要建立与人员分类管理相适应的培训机制。采取专业导向和分类培养相结合的方式，针对员额检察官，开展提升检察官办案能力的培训，最大限度地实现人力优势与岗位要求相匹配，争取办精品案，办出经验，提升效率。针对辅助人员，应侧重协助办案能力的培养，规范工作流程。

2.要营造爱才惜才的选人用人氛围。通过刑事执行检察业务竞赛等形式选拔出本条线优秀业务人才、建议院党组优先提拔使用；通过向全省通报、向院党组写表扬信等形式表扬规范化等级评定、交付执行专项活动、财产刑执行检察等单项工作做的好的刑事执行检察局，增强刑事执行检察干警的岗位荣誉感。

3.要坚持推进派驻检察干警的交流轮换工作。建议市县两级院建立派驻检察干警定期轮换制度，明确轮换期限，要让派驻检察干警能走出去，其他检察干警能走进来。在交流轮换中，应注重工作的连续性，充分发挥派驻检察监督的作用。