行政公益诉讼管辖权的配置

●宋卫东 王子涵/文

一、行政公益诉讼管辖权配置缺陷分析

2017年7月1日，随着新修订的《行政诉讼法》开始实施，全国检察机关提起行政公益诉讼制度正式确立。但修改后的《行政诉讼法》第25条规定的内容较为原则，尤其是对于行政公益诉讼案件的管辖并未涉及。2018年3月2日施行的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第5条第2款明确了行政公益诉讼案件的管辖。《实施办法》确定基层人民检察院管辖一审行政公益诉讼案件的主要理由为：一是行政公益诉讼应当遵循行政诉讼制度的原则，无需特别规定；二是试点工作的重心应当在基层院；三是基层院管辖就近调查更加便利；四是省级统管可以保障各级法院不受行政机关干预，无提级管辖的必要。但从两年试点期的办案情况来看，这种管辖制度的设计存在着明显的缺陷。

（一）基层检察院“权”“能”失调

根据管辖权配置，基层检察院是开展行政公益诉讼工作的中坚力量，是从线索摸排、立案调查、提出检察建议直至提起诉讼的主体，权力与责任很大。但基层检察院的办案力量却无法与之相匹配。

首先，作为具体承办案件的行政检察部门，其自身人员结构和资源配置在检察院内设业务部门中始终处于劣势，与刑检部门无法相比。以北京市为例，全市16个基层院行政检察部共计84人，平均到每个基层院有5.25人，员额2.12人，助理2.43人，书记员0.69人。以某基层院为例，该院行政检察部共有6人（员额3人、助理3人），人员配比在全市16个基层院中排名第三，但该院仅具有刑事公诉职能的部门就有4个，总人数合计达到77人，是行政检察部的12.8倍。行政检察部门既要承担行政诉讼监督工作，还要开展行政公益诉讼工作，这样的人员配比与办案力量显然是捉襟见肘。

其次，随着“两反”职能并入监察委，检察机关的“分量”、检察权的地位以及检察权的行使状态都受到了冲击与弱化。检察机关在调查取证等方面更加力不从心，基层检察院囿于层级位置较之上级院则更甚之。

最后，地方政府意志和地方保护主义对检察权的干预无法避免。虽然司法改革已开始探索省级以下检察院人财物统一管理，但短期内基层检察院不可能与辖区内地方政府完全脱钩。污染环境的违法行为未受行政处罚，未必是环保部门简单的不作为，很可能源于地方政府发展经济的需要，试点期内全国13个试点地区的检察机关提起行政公益诉讼的对象几乎全部集中在区县一级的环保行政部门而非地方政府，其中的缘由耐人寻味。

（二）直辖市分院的主体作用被虚置

试点期间，直辖市三级检察院对行政公益诉讼的参与度呈现出了“沙漏型”特征，基层院是案件的具体承办单位，市院对全市所有起诉或拟撤回起诉的案件进行审批，而分院的管辖范围仅限于违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件。试点期间北京市提起的11件行政公益诉讼案件全部由基层检察院办理且全部由北京市院直接指导。

直辖市分院没有充分参与到行政公益诉讼工作中，使其作为一级检察机关的监督主体作用被虚置。一方面是基层检察院在办案力量和抗干预能力方面力不从心，另一方面具有较高业务水平和相对超然地位的分院却被排除在行政公益诉讼的主要工作之外。在检力资源被浪费的同时也不利于行政公益诉讼工作的开展。

（三）两类公益诉讼案件管辖制度的错位配置

根据《解释》的规定，市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。如果说将民事公益诉讼案件提级管辖主要考虑到食药安全领域和环境污染领域内的案件具有较强的专业性、程序复杂、审理执行难度大，且侵权行为带有弥散性，受害者众多，影响范围广，由中级人民法院管辖有利于保障审判质量，提高司法公信力的话，那么比民事公益诉讼涉案领域更广、案件性质更为复杂的行政公益诉讼由基层人民法院管辖，则明显缺乏合理性。比较而言，民事公益诉讼适宜由基层院办理，因为基层院更贴近地方民生，方便了解民情民意；而行政公益诉讼则应以分院管辖为宜，因为分院天然地跨行政区划，监督起来会更加有力。

此外，级别管辖的不对等给行政公益诉讼和民事公益诉讼交叉案件的办理带来实际困难。《解释》中没有规定行政公益附带民事公益诉讼这种形式，那么两个案件按照目前的管辖层级分别由分院和基层院起诉，既跨部门又跨层级的办案模式降低了诉讼效率也浪费了诉讼资源。

二、行政公益诉讼管辖权配置现状探讨

检察机关提起行政公益诉讼是履行法律监督职责的职权行为，既要遵循行政诉讼的一般原则，也要遵循检察机关的职能特点和职权运行规律。我国的直辖市是“二级行政，三级司法”的设置，分院不同于省、自治区的市院和州院，没有对应的行政层级，而是出于办案审级需要而设立的一级检察院。作为直辖市分院，应当在既有的法律框架内立足本职、找准发力点，围绕办案和监督两条主线开展行政公益诉讼工作，同时发挥对辖区内基层检察院的业务指导和协调作用。

（一）基于办案职能，直接办理行政公益诉讼案件

行政公益诉讼案件办理的主要流程节点为：线索发现、评估和管理——立案——诉前程序（调查——审查——提出检察建议——跟进调查）——提起诉讼——执行——诉讼监督。从管辖权配置角度，提起诉讼之前的案件办理完全由检察机关独立完成，属于检察院的诉前管辖。提起诉讼、执行和诉讼监督三个环节属于人民法院的诉讼管辖，《解释》仅仅对诉讼管辖进行了规定。因此，检察机关可以通过制度设计，使分院得以在诉前环节充分发挥办案的主体作用。

1.直接办理属于分院管辖的行政公益诉讼案件。虽然《解释》规定由基层检察院提起第一审行政公益诉讼案件，但是《解释》第3条和第26条也同时规定，办理公益诉讼案件应当遵守《宪法》法律规定，遵循诉讼制度的原则，《解释》未规定的其他事项适用《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及相关司法解释的规定。因此，根据《行政诉讼法》第15条对中级人民法院管辖的第一审行政案件的规定，如果行政公益诉讼的被诉行政机关是国务院部门、县级以上地方人民政府，则案件由分院直接办理。

2.分院可以通过管辖权转移的方式办理辖区内特殊案件。《行政诉讼法》将本辖区内重大、复杂的案件作为中级人民法院管辖的第一审行政案件。因此，对于行政公益诉讼案件而言，如果分院认为确有必要，可以办理辖区内基层人民检察院管辖的重大、疑难、复杂案件。辖区内基层人民检察院认为需要由分院办理的，也可以报请分院办理。这里需要解决两个问题，一是分院提出的检察建议是否受级别对等限制，二是后续的诉讼由哪一级法院管辖。

分院提出的检察建议不受级别对等限制。一方面，级别对等主要限制“下对上”，即检察机关一般不能向比其级别高的机关提出检察建议，但是并未限制“上对下”，即分院按照管辖权转移办理的行政公益诉讼案件向级别比其低的行政机关提出检察建议是完全可行的。另一方面，根据2009年11月13日施行的 《人民检察院检察建议工作规定 （试行）》第6条的规定：“人民检察院可以直接向本院所办理案件的发案单位提出检察建议。”检察院针对发案单位在规章制度、管理等方面存在的漏洞与不足，直接向该单位提出改进完善的检察建议不受级别限制。行政公益诉讼的诉前检察建议在作用上更接近于纠正违法类的检察建议，但从性质上，两类检察建议都是人民检察院履行法律监督职能的表现与延伸。因此，只要分院有权办理的行政公益诉讼案件，都可以以分院的名义直接向行政机关发出检察建议。

后续诉讼的管辖法院可以通过两种方式确定。一是分院可以通过管辖权协商，在提起行政公益诉讼前与同级法院共同协商确定管辖。二是案件仍由基层法院管辖，但分院可以派员与基层院一同出庭。

（二）基于指导职能，参与基层院的案件办理

行政公益诉讼的工作重心已经从提起诉讼转移到诉前监督，不再一味追求起诉率，而是以切实督促行政机关依法履职为主要目标。这就要求人民检察院必须保证诉前程序的权威性，提升检察建议的公信力。分院依托业务指导和协调的职能，参与基层院的案件办理活动中，可以有效排除地方行政权干扰、统一辖区司法尺度、保证案件质量，为后续的起诉和二审上诉程序做好应对准备。

1.分院业务指导的方式和重点。基层院是案件的承办主体，分院可以通过线索备案、召开辖区检察官联席会议等方式予以指导，统一司法尺度，保证法律适用的一致性。调查、发送检察建议以及跟进调查环节是分院指导的重点。分院参与调查环节可以有效帮助基层院消除对行政机关的顾虑。分院对检察建议内容的把关可以保证检察建议的质量。而分院介入跟进调查既是对行政机关的威慑又是对基层院办案效果的监督。

2.落实线索备案制与层报制。2017年7月24日，最高人民检察院下发了 《最高人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿），其中附件2《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》（以下简称《办案指南》）中规定行政公益诉讼案件线索施行备案管理制度，重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。检察机关拟决定向人民法院提起行政公益诉讼的，应当层报省级人民检察院审查批准。分院可以通过这两项制度的落实，掌握辖区内基层院办理的案件线索，从而及时对案件办理进行指导。

（三）基于监督职能，对生效判决提出抗诉或提请上级院抗诉

根据《解释》的规定，行政公益诉讼中虽然检察机关是“公益诉讼起诉人”的身份，但要依照《行政诉讼法》享有相应的诉讼权利、履行诉讼义务，即等同于一般行政诉讼案件的原告，检察机关的法律监督地位并未予以体现。但是《解释》第3条和第26条也明确了办理公益诉讼案件应当遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律，未规定的其他事项，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定。因此，检察机关作为国家的法律监督机关，有权对行政公益诉讼活动进行监督。根据《行政诉讼法》第93条规定，分院对于基层法院和中级人民法院生效的判决、裁定，只要符合法定情形，有权提出抗诉或提请上级院抗诉。对行政公益诉讼审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

三、行政公益诉讼管辖权配置重构设想

行政公益诉讼作为行政诉讼的特殊类型，其制度设计应当符合行政诉讼制度改革的大趋势，《解释》中关于管辖的规定值得进一步的探讨和商榷，行政公益诉讼一审案件可否由同级管辖改为提级管辖，即由行政机关所在地的中级人民法院管辖。

（一）行政公益诉讼提级管辖符合行政诉讼改革的大趋势

《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要 （2014-2018）》以及修改后的《行政诉讼法》进一步确立了以跨区域管辖为行政诉讼改革突破口的主要方针。目前我国行政诉讼案件管辖出现了以本地管辖为“干”，异地管辖（提级管辖、指定管辖、交叉管辖、集中管辖、跨区划的法院管辖）和专属管辖为“支”的“一干多支”模式。该模式的价值就在于实现行政权与审判权空间维度的相对分离，排除政府权力对司法权的干扰，让行政审判权脱离“地方化”困境，维护司法公正。

行政公益诉讼案件由行政机关所在地的中级人民法院管辖，在兼具提级管辖、集中管辖和跨区划管辖优势的同时还可以有效避免上述管辖的副作用。一是地方政府干预难度增加。二是“高级别”审理结果增加公信力。三是管辖相对固定避免不确定性。四是专业性更强、裁判尺度统一。五是案件体量小不会给中院增加办案压力。六是中院管辖区域范围固定、诉讼成本增加有限。

（二）行政公益诉讼提级管辖符合检察监督体系的发展方向

法律监督是检察机关的主责主业，行政检察监督是检察监督的重要组成部分。在深化行政诉讼监督的同时，拓展对行政权的监督是行政检察监督的发展方向。而行政公益诉讼是检察院法律监督职能的延伸和重要组成部分。检察院在办理行政公益诉讼案件过程中必然对行政机关是否依法行使职权作出司法评价，并通过诉前程序和提起诉讼两种方式实现对行政权的监督。诉前程序与提起诉讼是一体两面、相辅相成的，提起诉讼是刚性手段，提级管辖强化了这种手段的威慑力，能够更加有力的保障诉前程序发挥作用，从而整体上提升检察权对行政权的监督效果。

（三）行政公益诉讼提级管辖符合办理行政公益诉讼案件的实际需求

一是与民事公益诉讼的管辖权配置相一致，降低行政公益诉讼和民事公益诉讼交叉案件的实际办理难度。二是提级管辖使执行依据为中级人民法院生效的裁判，更便于基层法院的执行活动排除地方干扰。三是有些行政违法行为的背后潜藏着地方政府的意志，仅起诉具体行政部门可能无法解决问题且增加起诉阻力，可以尝试将地方政府作为共同被告，提级管辖为这种尝试提供了制度保障。四是检察院在办理行政公益诉讼案件的过程中，发现行政行为所依据的地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以探索在提起行政公益诉讼时一并请求对规范性文件进行审查。提级管辖为行政公益诉讼附带规范性文件的合法性审查预留了应对空间。