PPP模式创新驱动智慧城市建设

李君兰 陈成斌 张国强 尚时羽 常向魁

我国智慧城市经过了信息化、数字化和智能化的阶段，逐步向智慧化阶段迈进。2015年以来，“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念不断深入，我国经济社会文化各方面发展促成了智慧城市建设新形势，在此背景之下，新型智慧城市成为我国下一阶段新型城镇化深入推进、城市转型发展的关键抓手。

一、PPP模式创新

当前新型智慧城市建设如火如荼，但是同时也面临着资金和运营难题，在金融渠道、融资途径、资金管理、运营持续、运行高效等问题。自2014年以来，国务院各部委密集出台一系列政策文件，大力推广公私合作模式（即PPP模式）。以PPP模式为契机，智慧城市的建设开始走向全社会参与共建的阶段。一方面，通过PPP模式，政府和社会资本形成合作伙伴关系，构建良好的政企协同关系，以政府管理服务为主，企业进行灵活的市场运作，形成新型智慧城市全生命周期持续发展的动力和引擎。另一方面，以PPP模式推进智慧城市的建设进行管理模式创新，已经从国家到地方都得到了认可和实践，据统计显示，40%的智慧城市试点省份明确要推行PPP智慧城市建设模式，近50个试点城市已明确了具体的PPP投资项目。

二、智慧城市PPP项目管理情况

2016年1月，财政部“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台”正式上线运营，截至2018年7月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个、投资额11.8万亿元。其中，智慧城市项目在系统中被归类为“科技>智慧城市”，项目共计94个，占入库项目总数的1.19%；智慧城市领域项目总投资额为0.13万亿元，占入库项目总投资额的0.96%，远低于其他领域的PPP项目占比，表明PPP模式在智慧城市领域仍有很大市场空间。

（一）智慧城市PPP项目正落地执行

从智慧城市项目规划进度来看，财政部等20部委于2016年10月13日联合发布的第三批PPP示范项目共516个，计划总投资金额达11708亿元，其中智慧城市类项目共10项，总金额为175亿元，较第二批仅有1个26.5亿元的合肥高新区智慧城市运营项目有了质的飞跃提升，PPP模式助力效果显著。

PPP项目一般可分为识别、准备、采购、执行与移交五个阶段。财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库从项目进入准备阶段开始入库，截止2018年4月，我国智慧城市PPP项目处于执行阶段的项目最多，共有60个，占总量的64%；其次是采购阶段项目，共有21个，占比为22%；处于准备阶段项目，共有13个，占比为14%，无项目处于移交阶段。

同时，从准备、采购到执行阶段项目平均投资额越来越小，也从侧面反映出来随着时间的推移，智慧城市PPP项目资金规模在逐渐扩大，智慧城市承载的内容逐渐增多。

（二）以政府服務和可行性缺口补助为主要回报机制

从项目回报机制看，截止2018年6月，全国94个智慧城市PPP项目中，采用可行性缺口补助的项目数量最多，为47个，占项目总数一半；采用政府付费的项目数量为40个，占比为43%；采用使用者付费的项目数量相对最少，只有7个，占比7%。

深入分析各智慧城市各领域PPP项目，可以得知，在共性平台领域，多采用可行性缺口补助和政府付费的回报机制；在基础设施领域主要采用可行性缺口补助的回报机制；在业务应用领域，多采用政府付费的回报机制；在综合项目领域，多采用可行性缺口补助和政府付费的回报机制。

（三）社会资本方参与多元化

从国家智慧城市PPP项目库已披露的执行阶段相关股东构成等信息，发现政府方占比通常不超过50%，社会资本方的股权占比从60%到100%不等，而且一半以上的项目社会资本方股权占比达到90%以上。

此外，根据数据统计，29%的智慧城市PPP项目中，项目公司的股东构成有2个以上的社会资本方参与，即由多个社会资本方共同出资参与新型智慧城市的PPP项目。通过新型智慧城市的发展资源和趋势，社会资本也逐渐吸引到基金公司进行股权融资，吸引资金方加入到新型智慧城市的建设进程中。

（四）项目融资手段单一

在PPP项目建设中，企业作为融资主体可以采用项目融资、银行贷款、各类基金、债券以及资产证券化等方式进行。在智慧城市PPP项目中，从公开信息来看，银行贷款是最主要的融资渠道，而银行贷款中又以国有银行为主要融资来源。

总体而言，目前政府项目比较常用的融资手段多为政策性贷款、银行贷款、债券、信托等，这类的融资手段不同程度限制了融资的规模、成本、使用效率，不利于智慧城市建设项目的统筹规划，资金的合理使用，制约了智慧城市建设的健康发展。

（五）智慧城市PPP项目清库情况

2017年11月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台库管理的通知（财办金〔2017〕92号）》，对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开七种类型PPP入库项目进行清理。

从财政部PPP中心退库与整改、储备清单退出的智慧城市项目可以看出，智慧城市PPP项目被退库的原因有涉及信息安全问题、项目模式调整、尚未落地等。其中，大多数的项目都是因为运营模式不清、收益预期不可控，这已经成为制约智慧城市PPP项目发展的重要障碍。

三、智慧城市PPP项目未来发展建议

（一）PPP模式适合公共服务领域的智慧城市项目

提供公共产品或服务，包括提供基础设施，是PPP模式应用的目标。PPP的实质是政府放开公共事业领域的话事权，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时保障民营部门利益。反过来说，如果不是公共属性的项目，政府也完全不会参与。因此，应用于公共服务领域的智慧城市项目适合采用PPP模式。

（二）加强智慧城市各领域商业运营模式创新和实践

智慧城市涉及领域众多，各领域的运营模式丰富多样，没有一个固定的模式可以套用到其它领域。现有的智慧城市综合性PPP项目，以政府购买服务和可行性缺口补助为主，市场化运营程度不够，对政府的依赖程度较高，抵抗政策风险的能力不足，要进一步加强智慧城市各领域运营模式的突破和创新，减少依赖于政府财政，提升自身造血能力。

（三）社会资本方需要多元化与专业化

PPP项目中社会资本方即合作伙伴，其目的对建设运营的资源进行优化配置，从而提升公共服务的效率。从研究分析也可看出，我国智慧城市PPP项目中社会资本方已逐渐呈现多元化趋势，而在多元化的背后体现的则是社会资本方的专业分工。资本型社会资本以资本投入为主，为PPP项目提供资金支持；施工型社会资本主要负责基础设施工程的新建、改建及扩建；管理型社会资本，具备成熟优质的运营管理能力，能够将其运用于PPP项目的运营管理。

（四）充分利用资源，多渠道融资

智慧城市建设涉及的行业、领域众多，在相关PPP项目融资中应进行多渠道融资。一方面，通过智慧城市产业投资联盟国开金融土地储备股权投资、房地产基金、财政投入筹措资本金，通过安排发行市政债券、中期票据、保险公司长期资金、经营性物业银团贷款（含开发贷银团过桥）安排长期债权资金，通过保险公司资金、短期融资券、银行理财资金（含信托及证券资产管理计划）租赁和流动资金银团贷款安排拟融资短期资金。另一方面，根据不同项目特点，开发和设计不同的融资方案，构建专项资金管理平台。例如：通过分期建设、滚动开发、分期转让，部分持有测算项目整体实际需求；在资金募集期和资金回笼期限通过理财方案的设计和滚动发行（或发行专项理财方案）平滑资金供给和需求，降低融资成本（提高闲置资金收益），通过短期借款额度确保理财产品的兑付和平稳发行；安排发债和理财资金和流动资金银团，组织承销团和银团确保所安排的资金；准备专项信贷资产用于供资金管理平台使用及为资产证券化预留平台等。

（五）加强智慧城市PPP项目风险管控

智慧城市PPP项目具有涵盖领域众多、资金规模大、合作周期长、涉及利益主体多等特点，同时运营模式不足、融资渠道单一、政府和企业地位不对等等现实问题导致智慧城市PPP项目风险十分突出。

1、风险识别和应对

当PPP模式被引入智慧城市项目建设中后，企业有机会进入政府特许经营的公共项目领域，同时政府也把一些风险转嫁给了企业，包括融资风险、运营风险、政策风险、政府信用风险等，由于现阶段智慧城市PPP项目尚未有完整成功运营案例，风险识别的手段、方法有限，导致很多潜在的风险不能被识别、重视，一旦此类风险发生，缺乏风险应对威胁PPP项目的顺利实施，因此要加强对风险的识别和应对。

2、合理划分风险

PPP模式以“風险共担”为理念，以共同目标为纽带，以合同形式约定参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，将政府、金融机构、智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起。政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，增强互信，强化合作，共担风险。

同时，对于不可预测的风险，一是要加强法律法规的建设和约束，避免失信行为的出现；二是要充分发挥政府的制度优势和企业效率优势化解风险，为社会提供更好的公共服务。

（作者单位：浙江大华技术股份有限公司）