南水北调工程初期运行成本控制现状与问题

姬鹏程 孙凤仪

南水北调工程是党中央、国务院为缓解北方地区水资源供需矛盾， 合理配置水资源，决定兴建的重大战略性基础设施和事关全局、保障民生的民心工程。经过10多年的建设，南水北调东、中线一期工程分别于2013年11月15日和2014年12月12日正式通水，标志着南水北调工程进入由工程建设管理向运行管理全面转型开拓的关键期。东、中线一期工程通水后，各级运行管理主体在初步探索重大战略性调水工程的运行管理模式方面取得积极进展，但工程运行管理仍面临着一系列挑战，特别是维护成本高、还贷压力大、部分地区实缴水费远不能覆盖成本等问题比较突出。如何合理控制供水成本，充分发挥工程的经济、社会效益，努力实现南水北调工程安全、平稳、高效运行，已成为当前工作的重中之重。

一、南水北调工程运行初期供水成本费用构成情况

（一）成本构成基本情况

2014年2月国务院发布的《南水北调工程供用水管理条例》第十三条规定：南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。水费应当及时、足额缴纳，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。与单一制水价相比，中线工程探索实行的两部制水价，由基本水价和计量水价构成。前者按合理偿还贷款本息、适当补偿工程基本运行维护费用的原则制定，后者则按补偿基本水价以外的其他成本费用以及计入规定税金的原则制定。目前中线工程因考虑各地承受能力差异，河北和河南采取暂按运行还贷水价核定计价方式，天津和北京采取成本水价计价方式，过渡期3年。2014年12月国家发改委发布的《关于南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》，对中线来水价格定出的基本框架是运行初期把受水区分为6区段实行成本水价，并按照规定计征营业税及其附加。其中，河南、河北暂实行运行还贷水价，以后分步到位。以此为标准，干线工程河南省南阳段、河南省黄河南段（除南阳外）、河南省黄河北段、河北省、天津市、北京市各口门综合水价分别为每立方米0.18元、0.34元、0.58元、0.97元、2.16元、2.33元。同为两部制水价，河南、河北两地水价要实现的目标是基本水价满足还贷要求和基本运行即可；而天津和北京两地水价所计提的折旧率要高出不少。

（二）南水北调中线供水成本构成

中线一期工程干线供水成本包括人员工资福利费、工程维护费、固定资产折旧费、动力费、工程管理费、原水费、利息净支出等其他费用。按照国家发改委研究制定中线一期工程运行初期供水价格相关政策时的测算结果，在年供水95亿m3（规划设计调水规模）的情况下，中线一期干线工程供水成本费用约为91.700亿元。其中，固定资产折旧、工程维护费、原水费、利息净支出、工程管理费、动力费、人员工资福利费分别占36.67%、17.98%、17.69%、14.57%、4.65%、4.06%、3.10%，可见固定成本比较大，刚性成本支出比较高。

中线一期工程水源供水成本包括人员工资福利费、工程维护费、固定资产折旧费、工程管理费、利息净支出等其他费用。按照国家发改委研究制定中线一期工程运行初期供水价格相关政策时的测算结果，在年供水95亿m3（规划设计调水规模）的情况下，中线一期工程水源供水成本费用为15.726亿元。其中，固定资产折旧、利息净支出、工程维护费、工程管理费、人员工资福利费分别占75.69%、18.35%、4.06%、0.97%、0.64%，同样呈现出固定成本比较大，刚性成本支出比较高的显著特征。

根据中线建管局《关于下达河南分局2016年度预算有关事项的通知》（中线建管局预〔2004〕3号），河南分局2016年度成本费用预算项目及其构成如下：维修养护费用（49.43%）、制造费用（31.49%，包括生产部门的人员经费和管理费用）、管理费用（13.11%）、燃料动力支出费用（5.47%）。其中，维修养护费用中占比较大的子项包括土建和绿化、日常开支、安全保卫、安全预测、专项支出、高压输配电等。中线建管局河南分局维修养护费用、人员经费和管理费用等项目占比相对较高。但目前实际开支不代表以后正常运行时期的成本开支，目前工程处于运行初期和成本控制摸索阶段，维修养护高峰尚未到来，预算管理控制的主要是现金支出，不含折旧，且还本付息在中线局。动力费与抽水量成正比，还本资金来源于折旧，维修养护费与维修养护频次、维修难度等息息相关。

（三）南水北调东线供水成本构成

南水北调东线一期工程供水成本包括新增工程的成本费用（扣除专门为排涝增加项目的成本费用）和现有工程中为南水北调新增供水量服务的成本费用两部分。现有工程包括已有的输水河道工程、泵站工程等。新增工程主項包括蓄水和穿黄工程、输水河道及泵站工程，以及南水北调信息管理系统工程等。具体而言，东线一期工程供水成本构成包括固定资产折旧费、工程维护费、人员工资福利费、工程管理费、利息净支出、抽水电费和其他费用等7项。按照国家发改委研究制定东线一期工程运行初期供水价格相关政策时的测算结果，在年供水量达到规划设计调水规模的情况下，东线一期工程供水成本费用约为31.335亿元。其中固定资产折旧费、抽水电费、工程管理费、人员工资福利费、利息净支出、工程维护费分别占25.71%、25.08%、16.39%、10.40%、9.64%。一方面，呈现出固定成本比较大，刚性成本支出比较高等总体特征；另一方面和东线一期工程运行特点息息相关，抽水电费占比相对较高。

近年来，东线江苏水源有限责任公司成本控制效果初显。根据2015年7月1日至2016年6月31日，运行管理南水北调工程的现金支出的实际状况，江苏水源有限责任公司提供的满足工程运行最低成本费用项目及其构成如下：付息（35.63%），还本（23.65%），动力费（14.62%），人员工资福利费（11.27%），其他费用（5.89%，包括防汛岁修、捞草费、水文水质检测费、江水北调配合费），工程管理费（5.48%），工程日常维修养护（3.05%），工程大修费（0.71%），总计9.85亿元。还本和付息这两块刚性支出较高，抽水电费占比相对较高等特征，和上述国家发改委测算结果大体一致。但同样目前实际开支不代表以后正常运行时期的成本开支，目前工程处于运行初期和成本控制摸索阶段。

二、南水北调工程运行初期供水成本控制管理的现状

（一）初步建立内部控制等制度

随着南水北调工程由工程建设管理期进入运行管理期，南水北调工程运营企业高度重视内部控制建设，初步建立了一系列规范制度。南水北调运营企业通过内控制度的建设，使各项工作步入制度化、程序化、规范化、标准化管理模式。中线建管局河南分局在制度建设方面，主要有《投资管理实施细则》《计量与支付管理实施细则》《合同管理实施细则》《河南分局费用开支管理实施细则》《河南分局现金管理办法》《河南直管建管局待运行期工程开支管理办法》等。江苏水源公司通过加强管理制度体系顶层设计，用规章制度规范工程管理行为。在系统研究国家和省相关制度办法基础上，结合江苏省工程管理实际，已制定《工程管理考核暂行办法》《工程维修养护项目管理办法（试行）》《分公司考核办法（试行）》《南水北调江苏境内工程管理办法（试行）》等管理制度，组织编制《南水北调泵站工程管理规程（试行）》和《南水北调泵站工程自动化系统技术规程》，并经国调办批准作为行业规范正式颁布执行。同时，修订完善工程管理委托合同条款，实行管理维护工作“清单化”，并指导分公司和现场管理单位修订完善工程运行操作规程、安全生产、重大危险源登记等近50项工作制度并监督实施。

（二）企业化运营财务管理

南水北调运营企业依据“建设期运行”的财务管理目标，开展基建财务管理整体向企业财务管理转型工作，以通水运行管理为中心，实行企业化运作，将管理工程基本建设项目作为在建工程纳入企业财务管理，实现运行和基建财务管理一体化。根据管理职责，做好资金、资产、预算、成本和费用等管理工作。坚持事前审批，事中、事后分析管理原则，强化预算刚性制约机制。

（三）试行全面预算管理

南水北调工程成本控制试行全面预算管理。全面预算管理是企业实现有效管理、提高效益、实现稳步发展的迫切需要，是现代企业管理科学化的重要标志，也是供水企业完成好承担的社会责任，并实现自身生存和发展的需要。南水北调工程运营企业财务上实行全面预算管理，所有开支严格按照一级运营单位批复的年度预算执行，不随意更改计划，不挪用已下达的计划资金。根据全面预算管理办法，明确全面预算管理的任务、原则、职责分工，规范预算编制，审批、执行、调整、考核及监督等具体工作。供水单位在编制年度预算时根据工程维护需要安排足够的维修养护经费，以保证工程安全运行。

（四）严格控制采购管理

南水北调工程投资实行“静态控制、动态管理”主体责任，全面开展工程建设全过程投资控制工作。建立集决策、协调、预警、指导、服务、咨询、监督、奖惩于一体的投资控制工作机制。合理设置机构，明确采购分工，统一采购。对新建、改扩建、大建、技改、专项维修等专项项目及日常养护维护项目，在一定范围内（如中线局规定为200万元）的工程以公开招标的方式进行。对于竞争性谈判、询价、单一来源、零星采购、零星用工等，具体项目的采购方式由采购部门根据项目特点及预估造价确定。

（五）健全优化调度

南水北调各线根据当前面临阶段的来水、用水情况及未来长期的供需水规律确定调度策略，并使其调度策略既适应当前的来水、用水情况，又能使其与中长期最优运行策略偏离最小。在调度组织上，分为三级管理：一级调度机构为总调度中心，二级调度机构为分调度中心，三级调度机构为中控室。推进信息化调度系统建设，利用现代化管理手段，实现统一调度、集中控制、分级管理、闸站无人值班、少人值班，降低成本。水量计量方法既是技术关键点，更是调水效益的关键点。积极协调，努力探索成本最低、效益最大的调度方案。落实全员安全责任，建立人防、物防、技防、预防为主的立体化工程安全管理体系。

（六）探索以技术创新和管理创新实现降本增效

降本增效是运行管理工作的核心任务，立足技术措施、管理手段等优化，有效控制各项运行管理费用，初步实现降本增效目标。

江苏水源公司创新探索泵站主机组状态检修方式。江苏省南水北调14座泵站共有59台机组，按传统的定期检修方式进行检修，检修成本较高。采用专家主导的设备状态检测诊断方式对主机组进行关键技术指标评估，提前消除机组故障薄弱环节，能够实现以最小成本来有效延长机组检修周期。经测算，若开展状态检修、预防性检查按延长大修周期40%来测算，每年可节约大修经费约100万元。

江苏水源公司研究试行直购电方案。2014年，江苏能源监管办、省经信委、省物价局联合出台了《江苏省电力用户与发电企业直接交易试点暂行办法》《江苏省电力用户与发电企业直接交易扩大试点工作方案》，正式启动了电力用户与发电企业直接交易（以下简称直接交易）试点工作，发电公司电价比从电网购买的电价每千瓦時便宜0.2—0.3元。电费是运行成本的重要直接支出，经前期与省经信委洽谈，2016年10月份，江苏水源公司出台试行直购电实施细则，公司正在为2016—2017年度调水试行直购电方案进行前期准备，若能申请成功，能直接降低今后调水运行电费支出。

三、 南水北调工程运行初期供水成本控制管理存在的问题

（一）部分干部员工观念滞后，成本控制意识偏弱

调研发现，和东深供水等行业标杆相比，南水北调运营企业部分干部员工观念滞后，工程建设思维和事业单位思维偏重，等靠要思想偏重，主人翁意识和成本控制意识偏弱；运营系统人员活力和创造力尚未充分激发出来，落后于工程运行期现代企业运营的实践要求，制约着南水北调工程运行初期成本控制的实施。例如，面对困难和挑战，压力和诉求反馈较多，主动创新和积极应对偏少。当然，这可能和南水北调工程从建设期向运行初期转换有关。

（二）成本控制制度仍有改进空间，过程控制不够精细

当前，南水北调运营企业决策层普遍重视成本控制的基础工作，制定了相对系统的成本控制制度，并在运行中成效初显。但成本过程控制不够精细，成本控制制度依旧存在较大的改进空间。例如，当前南水北调运营企业已经试行全面预算管理，但成本预算指标科学化仍有提升空间，一线部门可落地生根的降本增效措施不足，成本预算计划执行情况的动态分析与信息反馈不足，尤其是定额管理仍带有建设管理痕迹，未能很好衔接工程运行管理，导致实际执行与定额发生偏离。又如，降低成本导向的运行管理流程优化和过程控制不足，计划性维护和预防性维护较少。

（三）部分管理人员素质不高，加大工程管理无效成本

部分南水北调工程管理人员素质不高，管理粗放，落后于工程运行精细化管理的实践要求。管理队伍偏大，传统管理手段多，效率偏低，管理成本偏高。部分干部职工改革、创新和自强的精神不足，高素质、復合型人才缺乏，难以适应调水供水工程运行管理要求。安全保卫及工程巡视工作聘用人员素质参差不齐，不能满足运行管理高标准、高强度的工作需要。管理人员技术素养低，对工程的进度、质量、成本不能很好的把握和控制，影响南水北调工程运行初期的成本控制。

（四）工程养护费需求大，刚性运营管理成本高

作为合理配置水资源的重大战略性基础设施，南水北调线长、跨度大，维修养护点多，沿线突发事件、应急事件发生频率高，尤其是汛期应急抢险频繁，突发事件处置费用较大，刚性运营管理成本高，部分地区现有维护养护定额无法满足现场工作需要。土建、绿化日常项目中除草、植草费用比例较大，劳务市场工资水平较高，现有预算匹配工作需求挑战大。机电设备有损易坏，维护难度大、更换频繁，进口设备零部件单价高、数量多，维护成本大幅增加。

（五）未来还贷和维护需求增加，工程运行财务状况有待改善

国家明确规定，南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价政策，水费应当及时、足额缴纳，切实保证工程的良性运行。无论是售水量达不到预期目标，还是实缴水费过低，都会导致一期工程运行面临财务困境。目前南水北调工程尚处于运行初期，未来还贷和维修养护需求增加，仅还贷支出就占现金支出的一半左右甚至更高，还贷压力较大，综合收益低，工程运行财务状况有待改善。

调水工程投资和建设规模巨大、涉及范围广、水资源分布不均、管理运营难度大、综合成本高，迫切要求采取针对性措施控制供水成本。调水工程的运行管理仍需消耗巨额资金，成本控制管理方式不科学将会增加资金投入。企业成本控制的好坏，直接关系到调水运营企业效益的高低和企业的兴衰。实施成本控制是保证调水运营企业现金流持续、稳定、健康的内在要求。现金流是企业生存与发展的血脉，当前，我国经济运行仍面临较多困难和挑战，保证现金流的持续、稳定、健康殊为重要。严格的成本控制可以节约材料物资的消耗，提高调水运营企业的整体经济效益。同时，成本控制的实施为保护调水运营企业财产物资的安全、完整提供了制度上的保证。

建立科学合理的成本控制机制，有利于提升相关职能部门和调水运营企业管理水平，实现资源优化配置；有利于缓解还贷压力，保证调水运营企业现金流持续、稳定、健康；有利于资产的保值增值，确保调水工程长期安全、平稳、高效运行。

（本文系《南水北调工程运行初期供水成本控制机制研究》课题的研究成果。课题负责人为姬鹏程、孙凤仪）

（作者单位：中国宏观经济研究院体改所）