土地财政对产业结构升级的影响研究

杨文韬　孔晓婷　朱晟君

摘 要：我国城市国有土地供给及分配的垄断权由地方政府掌握，在地方财权事权不对等的背景下，土地财政导致第三产业的发展成本上升、资源及资金被挤占。本文在提出土地财政影响产业结构升级的逻辑机制基础上，基于全国35个城市2006—2015年的面板数据，运用广义矩估计回归和动态面板回归方法，实证发现：土地财政对我国产业结构升级起到了抑制作用，并且分地区来看，这一作用显著存在于我国的东部地区，而在中部和西部地区并不显著；同时，产业结构调整也存在滞后一期的正反馈效应。

关键词：土地财政；产业结构升级；城市面板数据

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）05-0044-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.04.014

一、引言

土地财政是指在分税制改革后，由于财权上移、事权下放，导致地方政府大多存在较大的预算内财政收支缺口，在此背景下，地方政府运用自身拥有的对城市土地供应及分配绝对的垄断权，依靠土地征收及出让所获得的土地出让金来弥补预算内财政缺口的行为。自实行全口径预算改革以来，我国的政府预算由四部分组成，分别是公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。其中，土地出让金属于政府性基金收入的一部分，独立于公共财政收入，是地方政府最主要的预算外财政收入之一。

由于地方政府对土地出让金拥有较大自主权，近年来，地方政府常常低价出让工业用地吸引投资，而高价出让商业用地以获得尽可能多的财政收入，并将财政收入主要用于支持基础设施建设和扶持工业发展。

我国产业结构长期以第二产业为主，“二、三、一”的产业结构保持了近30年之久。直至2013年，第三产业增加值占GDP的比重首次超过第二产业，占46.1%，但仍远低于同期发达国家超过70%和同等收入国家超过50%的水平；之后3年多来，我国第三产业占比继续上升，至2016年已达到51.6%，超过前两个产业之和。

基于上述背景，本文写作的动机就在于探究我国的土地财政政策是否在一定程度上导致了长期较低的第三产业比重水平、抑制了产业结构升级。本文的主要贡献在于尝试提出土地财政影响产业结构升级的逻辑机制，并在考虑“U形”机制和产业结构调整的滞后效应的基础上，利用全国城市面板数据对土地财政的影响进行了实证探究，为已有研究提供了较好的补充。

本文的结构安排如下：第二部分是对相关的已有文献进行梳理，同时提出本文的逻辑机制；第三部分则是对变量进行设定，对数据进行基本的描述，同时进行基准的实证回归分析；第四部分是稳健性检验；最后一部分则是对本文的总结。

二、文献综述与逻辑机制

（一）文献综述

已有的涉及土地财政的研究主要集中于对土地财政的形成机制、演进历史和效果的探究，而将土地财政与产业结构升级相结合进行的研究还较少。下面就对已有的相关研究进行梳理。

Lin等（2005、2011）的研究则认为土地财政的总量和土地财政的结构都会影响产业结构的升级；安苑和王珺（2012）使用1998—2007年的区域和产业数据，研究发现地方政府财政行为的波动显著抑制了产业结构的演进；孙克竞（2014）构建了由地方财政土地依存度、地方产业结构、地方财政收支缺口、地方债务增长等内生变量组成的联立方程，利用我国2000—2010年的省级面板数据进行实证分析，发现目前产业结构中存在的失衡并非由土地财政引发，而是由城镇化发展规律引发；夏方舟等（2014）通过引入土地要素的需求函数，导出了土地财政与产业结构的关联，认为财政通过促进产业结构升级推动了经济增长，但土地出让性收益并不能显著促进经济增长，而土地税收收入则能较为显著地促使产业结构转换升级；国亮等（2015）利用我国2003—2013年的省级面板数据进行实证分析，认为土地财政有利于工业企业发展，导致资本在第二产业聚集，因而不利于产业结构升级；李勇刚和王猛（2015）将土地财政纳入两部门非均衡增长模型，并基于中国1999—2013年的数据进行了广义矩估计分析，实证发现土地财政抑制了产业结构的升级，同时发现这一作用存在地区差异；陶长琪和刘振（2017）在构建包含土地要素的C-D生产函数之后，使用2002—2013年的省级面板数据进行PSTR模型分析，认为土地财政对产业结构的影响为非线性的，并且在东部、中部和西部地区中存在不同效果。

（二）逻辑机制及假说

我国地方政府拥有对农村土地征用的垄断权，农地在被征用后变为国有属性，从而可被用于商业开发；地方政府还拥有对中央控制总额度内城市土地的垄断供给权，并对城市土地在第二、三产业之间的分配拥有绝对的自主权，同时，我国工业用地的出让价格与商住用地长期存在显著差异，从而使得政府能够通过干预在不同产业间出让土地面积的比例和价格来较容易地调整获得的土地出让金额。

在地区分权改革后，以经济绩效为核心的政绩考核机制导致了地方政府之间的相互竞争，并常常沿用“过度工业化”的发展模式，将土地等有限的资源优先用于发展制造业，一些地方政府甚至“以地引資生税”，采取无偿划拨或低价协议等土地出让方式吸引内外工业投资，并提供各种优惠政策，推动了第二产业的发展。

与此同时，在1994年分税制改革后，地方事权财权不对等加剧，地方政府通过低价征用农村用地、再高价出让给住宅开发商及商业用户来获取财政收入的动机加强，土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入的最主要来源。

由于商业用地的土地出让价格较高，从而推高了我国第三产业企业的成本；另外，由于中央政府对地方政府的土地出让收入管制较松，地方政府常常将土地财政投入城市公共设施建设以及用于扶持能拉动GDP和税收的第二产业，进而抑制了见效慢、回报低和对经济增长拉动作用小的第三产业的发展。同时，大量工业用地优惠和良好的基础设施条件也有利于进一步吸引更多的外部工业资本，促进第二产业的发展。

由此，本文提出有待检验的假说：在地方政绩考核以经济绩效为核心及财权事权不对等的背景下，土地财政会抑制产业结构升级。具体的逻辑机制可以总结为图3所示。

三、变量、数据与实证模型

（一）变量设定

被解释变量方面，本文基于产业结构的定义以及数据的可得性，将第三产业增加值与第二产业增加值之比作为衡量产业结构（IS）的指标，比值越大，则说明我国产业结构中的第三产业占比更大。

解释变量方面，本文主要关注于土地财政（PLF）。关于土地财政的界定，学术界并没有一致的观点。其中，左翔和殷醒民（2013）认为，土地财政应当包括土地出让的增值收益及城市维护建设税、土地使用税和房产税等相关税收收入，但更多的学者使用土地出让金构建地方政府土地财政的衡量变量，如卢洪友等（2011）、李郇等（2013）、孙秀林和周飞舟（2013）。因而，本文参考后者的观点，以土地出让金总额除以城市总人口得到的人均土地出让金作为土地财政的衡量指标。

控制变量方面，本文主要控制了如下几个因素：

1. 人力资本存量（PHC）。由于人力资本存量的增加能够显著促进技术水平的进步和生产效率的提高，因而是影响产业结构升级的重要因素之一。基于城市层面数据的可得性，参考沈坤荣和耿强（2001）的方法，本文采用各市普通高等学校在校生数占总人口的比重作为衡量人力资本存量水平的指标。

2. 对外开放度（OPEN）。由于外商直接投资同样具有市场扩张效应，可以通过技术外溢效应促进地区技术水平的提高，因而也是可能影响产业结构升级的因素之一。基于数据的可得性并参考李郇等（2013）的方法，本文采用亿人民币表示的外商直接投资实际使用金额占固定资产投资总额的比重作为衡量地区对外开放程度的指标。

3. 交通基础设施状况（SRA）。由于交通基础设施状况能显著促进地区内的要素流动等，有利于提高经济发展的效率，因而也会对产业结构的构成比例产生显著影响。基于数据的可得性，参考邵帅和杨莉莉（2010）的方法，本文以各市人均城市道路面积作为衡量地区交通基础设施状况的指标。

4. 人口总量（TP）。由于人口在产业结构升级过程中起到基础的制约作用，因而本文采用城市户籍人口总量作为衡量总人口的代理变量，以控制人口变动对地区产业结构变化的影响。

5. 经济发展水平（PGDP）。由于经济发展水平是产业结构升级的最基本因素，因而本文使用各市人均国内生产总值作为衡量经济发展水平的代理变量。

（二）样本及数据

本文选取的样本为包含4个直辖市、除拉萨外的26个省会及大连、青岛、宁波、深圳、厦门等5个计划单列市的共35个城市，其中东部地区的城市有北京、天津、石家庄、沈阳、大连、上海、济南、青岛、南京、杭州、宁波、福州、厦门、广州、深圳、海口共16个；中部地区的城市有太原、南昌、合肥、长沙、武汉、郑州、哈尔滨、长春共8个；西部地区有重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、南宁、乌鲁木齐、呼和浩特共11个。

除了土地出让数据来自《中国国土资源统计年鉴（2007—2016）》外，本文使用的其他数据均来自万得数据库。对于少量的缺失值情况，本文采取线性插值法进行填补。为了尽可能消除异方差，本文在实证研究之前对模型中使用的变量均进行了对数化处理，使用的软件为Stata14.0。主要变量的原始数据统计性描述如表1所示。

（三）实证模型及基准回归结果

本文建立如下估计模型：

由于土地财政和产业结构之间很可能存在反向因果关系，同时研究中难以避免遗漏变量和共同系统问题，从而存在内生性问题，为此，我们选择将被解释变量的滞后一期项作为部分遗漏变量的代理变量，从而形成动态面板模型。根据Blundell和Bond（1998）以及Blundell等（2000）的蒙特卡洛模拟结果，在有限样本的情况下，相比于差分矩估计，系统广义矩估计的偏差更小、效率更高，因而本文采用广义矩估计法（SYS-GMM）进行实证回归，并采用稳健标准差。为了验证工具变量的外生性和内生性，回归结果中还提供了二阶序列相关和Hansen过度识别检验的结果（加入稳健标准差的情况下不能使用Sargan检验）。同时，考虑到可能存在的土地财政对产业结构影响的“U形”机制，在初步回归后，本文引入了土地财政的平方项（PLF2）对土地财政的影响，进行进一步考察。

1. 全样本回归结果。

从模型一和模型二的AR（1）和AR（2）的P值可知，两个模型均不存在二阶序列相关问题，并且由Hansen检验的P值可知，模型不存在工具变量的过度识别问题，这表明回归结果较为理想。下面将针对模型一和模型二的回归结果进行分析。

由两模型的回归结果可以得知，土地财政变量PLF的系数估计值均为负且至少在10%的显著性水平上显著，说明土地财政显著抑制了产业结构升级，从而证实了本文提出的假说。但是，土地财政变量的平方项并不显著，表明至少在本文所研究的时间范围内，土地财政对我国产业结构升级的影响并不存在“U形”机制。

兩模型的产业结构滞后一阶变量均在1%的显著性水平上显著为正，而滞后二阶变量均不显著，说明产业结构调整具有正反馈效应，但仅受到过去一期的同向影响，即在上一期中第三产业占比越高的城市在当期的占比也会更高。

控制变量里，人力资本存量、交通基础设施状况和人口总量均不显著。对外开放度至少在10%的显著性水平上显著为负，说明外商直接投资占固定资产投资的比重越高则越不利于产业结构升级，可能的原因在于我国改革开放至今引进的外商直接投资多为在劳动密集型产业等第二产业领域的投资，挤占了第三产业所需的资源及资金，从而不利于产业结构的升级。经济发展水平变量均在1%的显著性水平上显著为正，说明人均国内生产总值越高则越有利于第三产业发展，可能的原因在于随着经济发展带来的收入水平提高，国民对第三产业产品的需求增长，从而带动了第三产业的发展。

2. 分地区回归结果。由于中国经济社会发展水平存在巨大的区域差异，为了考察土地财政对产业结构升级的影响是否存在区域差异，本文还参考王小鲁和樊纲（2004）的方法，将研究样本中的35个城市划分为东、中、西部三大区域进行分地区回归分析。

由于划分区域之后的中部和西部样本量过少，难以使用广义矩估计模型进行回归分析。为了尽可能克服计量模型中存在的内生性问题，本文将产业结构的滞后一期值作为解释变量加入模型，构建出动态固定效应模型和随机效应模型进行估计，并进行了Hausman检验，回归结果如表3所示。由Hausman检验结果可知，东部和中部地区均支持固定效应模型，而西部地区支持随机效应模型，因此，本文重点报告模型一、三和六的估计结果。

由表3可以发现，土地财政对产业升级的影响确实存在显著的地区差异，但依旧均不存在“U形”效应；其中，土地财政在10%的显著性水平上抑制了东部地区的产业升级，而没有对中部和西部地区的产业升级产生显著影响。造成这一地区差异的原因可能在于东部地区的竞争度较为激烈，为吸引工业投资而以更低的价格出让工业用地；而为了应对财政收支缺口，需要将商住用地出让价格抬得更高，并且在东部地区经济发展水平较高的背景下，商住用地出让价格较高也能得到实现，这导致东部地区第三产业的发展成本更高。而中部和西部地区则可能由于对工业投资的支持力度没有东部地区大，同时商住用地价格也没有东部地区高，导致对第三产业发展的制约并不显著。

对于其他解释变量，产业结构的滞后一期项在三个地区均显著为正，与全样本回归结果的结论相同，说明产业结构调整的正反馈效应在不同的地区普遍存在。人力资本存量在东部和中部地区的回归中均在10%的显著性水平上显著为正，但在西部地区的回归中并不显著，这可能是由于人力资本水平对产业结构升级的影响存在门槛值，而东部和中部地区的人力资本水平已经超过这一门槛，从而可以对产业结构升级产生显著的促进作用，但由于西部地区的人力资本水平低于这一门槛，因而未能对产业结构升级产生显著作用。交通基础设施状况在东部和西部地区的回归中均在10%的显著性水平上显著为负，但在中部地区的回归中并不显著，可能由于东部地区和西部地区的人均道路铺设面积均较高，从而有利于第二产业发展，但中部地区的城市差异较大，使得交通基础设施状况的影响不显著。人口总量仅在10%的显著性水平上对东部地区的产业结构升级产生正向影响，而对中部和西部地区的产业升级没有显著作用，原因可能是存在与人力资本水平类似的门槛值。经济发展水平均在1%的显著性水平上对东部和西部地区的产业结构升级产生显著促进作用，但对中部地区的作用不显著，原因可能与交通基础设施状况类似。

3. 稳健性检验。为了保证核心解释变量（土地财政）回归结果的稳健性，并结合已有研究中衡量城市“土地依赖度”的常用方法，本文将土地财政的代理变量替换为“城市土地出让金占地方预算内财政收入的比重”（RLF），即使用国有土地使用权出让收入除以地方一般公共预算收入作为代理变量，进行了稳健性检验。同时为继续检验土地财政对产业结构的影响是否存在“U形”机制和产业结构的自身正反馈机制，同时尽可能消除内生性问题，故在稳健性检验中继续加入土地财政变量的二次项和产业结构变量的滞后一期、二期项。采用的回归方法依旧是系统广义矩估计法，结果如表4所示。

观察回归结果，可以发现模型不存在二阶序列相关问题以及工具变量的过度识别问题。而对于解释变量，稳健性检验的回归结果基本与全样本基准回归中模型二的结果相一致，说明土地财政的代理变量较为稳健。替换后的核心解释变量土地财政变量在5%的显著性水平上为负，而二次项仍不显著，说明土地财政对产业结构升级产生了抑制作用，但并不存在“U形”机制，与前文的研究结论相同。

四、结论

我国土地出让金的规模持续较高，同时第二产业增加值占GDP的比重长期高于第三产业。本文探究了土地财政对我国产业结构升级的抑制作用，尝试为我国第三产业增加值占GDP的比重长期较低的现象提出新解释。

本文首先通过梳理文献，提出了土地财政影响产业结构升级的逻辑机制和假说，认为土地财政导致第三产业的发展成本上升、资源及资金被挤占从而抑制了产业结构的升级。在此基础上，本文通过构建全国35个城市2006—2015年的面板數据，运用广义矩估计回归、动态面板固定和随机效应回归方法，进行了实证研究及稳健性检验。研究结果表明，我国的土地财政确实对产业结构升级产生了线性的抑制作用，并且这一抑制作用在东部地区显著存在，而在中部和西部地区并不显著；此外，产业结构调整也存在滞后一期的正反馈效应，且在东、中、西部地区中普遍存在。

基于上述研究结论，我们认为，为了更好地实现我国产业结构升级，不仅需要相关产业政策的指引，还需要改革土地财政政策等配套措施，降低第三产业的土地成本，更好地在第二和第三产业间配置所需的发展资金及资源成本，实现产业结构的优化升级、提高资源配置和使用效率。

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Abstract：The monopoly power of the supply and distribution of the state-owned land in China is controlled by the local government. Under the background of unequal financial power，the land finance leads to the rising cost of the development of the third industry，and the resources and funds are squeezed. On the basis of the logical mechanism of land financial impact on industrial structure upgrading，based on the panel data of 35 cities in the country from 2006 to 2015，this paper uses the generalized moment estimation regression and dynamic panel regression method to find that the land finance has played an inhibitory effect on the upgrading of China's industrial structure，and this is a regional perspective. The effect is significant in the eastern part of China，but not in the central and western regions. At the same time，there is a positive feedback effect in the adjustment of industrial structure.

Key Words： land finance，upgrading of industrial structure，urban panel data

（责任编辑 耿 欣；校对 LX，GX）