韩国国立中央图书馆委员会制度研究及启示

宋 萍 李吉子

(国家图书馆，北京 100081)

1 引言

公共图书馆的法人治理最早在美、英、日、韩等图书馆事业较发达国家实现，紧接着在全世界图书馆界发展开来。这不仅是因为有支撑图书馆法人治理结构成长的理论基础，而且更在于解决了图书馆发展中存在的现实问题[1]。法人治理结构一般包括决策层、执行层和监督层3个方面的相互协调、相互制衡关系构成，公共图书馆的法人治理结构也是由这3个方面的协调与制衡关系构成[2]。理事会作为法人治理决策层的核心形式，是公共图书馆法人治理构建过程中的关键要素。

我国《公共图书馆法》的颁布实施，明确提出了“推动图书馆建立健全法人治理结构”的要求。2017年，《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》[3]将我国各级公共图书馆纳入该政策重点实施对象行列，并将2017年-2018年确定为重要试点阶段。韩国的公共图书馆委员会制度建设已经成体系，在韩国图书馆信息政策委员会的指导引领下，韩国国立中央图书馆、国会图书馆等国家图书馆，以及各地区馆都进行了委员会的组建，为各馆和各地区的图书馆发展起到了建设性的指导作用。韩国国立中央图书馆作为韩国国家代表图书馆，因其地位和职能特点，委员会制度建设更系统全面，具有良好的示范作用。本文希望通过对韩国国立中央图书馆委员会制度的介绍，为我国公共图书馆理事会制度的发展与完善提供一定的借鉴作用。

2 韩国国立中央图书馆概况

韩国国立中央图书馆的前身是1923年11月成立的日本朝鲜总督府图书馆。1945年10月15日，韩国政府接管该图书馆，并正式命名为国立图书馆。1963年10月28日颁布的韩国《图书馆法》将其更名为国立中央图书馆，沿用至今。1991年3月8日，根据新修订的韩国《图书馆振兴法》(法律第4347号，1991年4月9日起实施)第十六条第一款的规定，隶属于韩国文化体育观光部的国立中央图书馆正式确立了韩国国家代表图书馆的地位，在国家文献及文化建设中肩负国家代表图书馆职责。

韩国国立中央图书馆现有四处馆舍：位于首尔市瑞草区潘浦洞的总馆和数字图书馆、位于首尔市江南区德黑拉7路的国立儿童图书馆和位于世宗市多絮(Dasom)3路的国立世宗图书馆，占地总面积132224平方米[4]。截至2017年12月，韩国国立中央图书馆的馆藏文献量达1100多万册,其中国内文献775万多册，外文文献134万多册，非书资料167万多册，古籍27万多件。目前，韩国国立中央图书馆在一名馆长之下，设3个部、3个馆、1个中心，以及19个所属机构，共有352名员工[5]。

为保证馆内业务的高效运营，韩国国立中央图书馆的法人治理结构建设充分考虑到“分权制衡”的原则，依据韩国《图书馆法》及其实施令、实施规则，组建了专业的图书馆运行委员会，主要包括咨询委员会和人事委员会及其辖下相关专门委员会，对图书馆事务进行决策管理。

3 韩国国立中央图书馆委员会制度解读

“图书馆理事会”又称“图书馆委员会”“图书馆董事会”，从国内专家对诸多国外图书馆法人治理结构的介绍研究发现，美、英、日多取用“理事会”名称，我国也沿用该名称。韩国多取用“委员会”名称。

3.1 委员会职能的划分与依据

韩国国立中央图书馆作为韩国国家代表图书馆，在国家文献、文化建设中同时承担多项职责，分类归纳为：推行韩国图书馆发展综合计划相关政策；收集、提供、保存管理国内外馆藏文献；国家书目编制及标准化建设；构建国家文献信息体系；图书馆员教育培训和国内图书馆指导、支持及合作活动；与国外图书馆进行交流与合作；制定和调整有利于图书馆发展相关政策；支持与协助读书振兴活动以及其他作为国家代表图书馆该履行的职能。为合理安排各项工作的开展，国立中央图书馆依据该馆的职能类别，对运行委员会进行了明确的业务划分。

3.1.1 咨询委员会职能

咨询委员会的主要职能是负责解答该馆馆长提出的图书馆相关问题，同时还负责该馆发展计划的制定与推行、作为国家代表图书馆应该履行的职责以及促进该馆运行的相关事宜等。根据该馆非人事业务的职能划分，韩国国立中央图书馆在咨询委员会辖下设立9个专门委员会，对咨询委员会的职能进行细化，辅助咨询委员会工作的顺利开展。

(1)古籍委员会[6]：解答馆长关于古文献的收集、整理、研究、保存及使用方面的咨询；古文献的收集、整理及研究；古文献的保存与使用。

(2)数字图书馆委员会[7]：解答馆长关于数字图书馆工作的咨询；数字图书馆运行、图书馆信息化计划的制定与推行；国家文献综合数据库的建立与服务；数字化信息资源的收集与保存、开发与服务；图书馆信息化、标准化及相关技术推广；国家知识网络构建；数字图书馆相关法规制定修订以及馆长和委员长提出的其他必要事宜。

(3)藏书建设委员会[8]：解答馆长关于馆藏建设和文献采选工作的咨询；藏书建设综合计划相关事宜；欲购文献采选基本原则相关事宜；其他馆藏文献采选基本原则相关事宜。

(4)韩国文献标准号运行委员会[9]：解答馆长关于韩国文献标准号事宜的咨询；审议文献标准号体系及结构相关事宜；审议文献标准号运行相关事宜及馆长提出的其他相关事宜。

(5)国立中央图书馆利用咨询委员会[10]：解答馆长关于图书馆服务、图书馆设施利用，以及其他图书馆利用方面的咨询。

(6)国立儿童图书馆咨询委员会[11]：解答国立儿童图书馆馆长提出的与儿童图书馆发展相关的各种咨询，并负责制定各种发展方案。

(7)国立残疾人图书馆咨询委员会[12]：解答国立残疾人图书馆馆长提出的与该馆发展计划的制定与推行、残疾人等知识信息弱势群体知识鸿沟消除相关的咨询，以及国立残疾人图书馆馆长提出的其他咨询。

(8)国立世宗图书馆利用咨询委员会[13]：解答国立世宗图书馆馆长提出的关于图书馆利用服务、图书馆设施设备利用方面的咨询及其他与图书馆利用相关的问题咨询。

(9)国立世宗图书馆文献采选委员会[14]：解答国立世宗图书馆馆长提出的馆藏文献结构及采选相关咨询，包括馆藏文献建设中长期计划的制定、馆藏文献结构比例及购买文献的评估、赠送及交换文献登到标准、文献采选、连续出版物与数字文献采选相关事宜；馆藏文献的交换、移交及注销相关事宜；馆藏文献的损失与丢失处理相关事宜；剔除、污损与丢失文献等注销文献的重新购买入藏相关事宜及其他馆藏文献建设相关事宜。

3.1.2 人事委员会职能[15]

韩国国立和公立图书馆的员工都属于公务员，同一级别的员工工资待遇在全国相同。图书馆公务员分9级，由9级到1级逐级增高。为保障国立中央图书馆的公务员任用及人事管理等业务的公正性、客观性及合理性，韩国国立中央图书馆特设立人事委员会，并在其辖下设立4个专门委员会分别负责国立中央图书馆的人事业务。

(1)普通晋升审议委员会：负责审议7级以下公务员的晋升。审议馆内拟晋升公务员的资格条件、工作业绩，以及与晋升相关的其他主要事项。

(2)工作业绩评价委员会：评价5级以下公务员的工作成绩；对比评价各部门负责人辖下员工工作考核成绩，并做适当调整；其他业务工作业绩评价。

(3)业绩审议委员会：审核拟奖资料和拟奖人员资格条件；优先推荐政府奖项获得者及与工作业绩相关的其他事宜。

(4)一般纪律委员会：审议和决议国立中央图书馆6级以下公务员的惩戒案，调查违法事实及违法事实根因；审议受罚人员的意见；审核嫌疑人平时的工作业绩与成果，以及悔改表现等参考事宜；与惩戒相关的其他事宜。

3.2 委员会组织结构的建设与议事机制

韩国国立中央图书馆的委员会建设特别注重组织结构的层级设置、成员的身份特点以及构成比例。该馆各运行委员会的成员结构从高到低依次包括：委员长、副委员长、委员、干事或文书。各委员会的人数和比例、委任条件和方式、委员任期、委员职责由馆长根据实际业务需求，依据《图书馆法》等相关条款制定，并通过委员会章程确定下来。

3.2.1 咨询委员会组织结构

咨询委员会在国立中央图书馆的运行中负责绝大部分业务的决策和管理。在委员会的组织结构建设方面，组成人员数量最多，委员多是相关业务部门第一负责人员。具体规定如下：由15名以内的人员组成，包括委员长和副委员长各1名，同时配置1名干事和1名文书。委员长在委员中互选产生，委员由国立中央图书馆各专门委员会的委员长组成，如果专门委员长未选定，则由馆长在副委员长和委员中选任，或是在图书馆及社会、文化、出版社等相关领域中学识和经验丰富的人员中选任。委员任期同所属专门委员会委员任期。咨询委员会干事由企划综合课课长担任，文书由企划综合课担当官担任，主要负责协助委员长管理委员会，同时做好会议记录并保存。

咨询委员会辖下各专门委员会的组织结构由于业务类别和业务量的不同，在委员的职责、委员数量、身份特点和构成比例上略有差异，其他组织结构特点均一致。其中，古籍委员会、数字图书馆委员会、藏书建设委员会和国立儿童图书馆咨询委员会委员人数须控制在15名以内，利用咨询委员会人数须控制在12名以内，韩国文献标准号运行委员会、国立残疾人图书馆咨询委员会、国立世宗图书馆利用咨询委员会和国立世宗图书馆馆藏文献采选委员会人数须控制在10名以内。各专门委员会设委员长和副委员长各1名，由委员互选产生，其他委员由馆长在馆内相关岗位员工和馆外相关经验丰富的专家中选任，任期均为2年，其中，委员可连任1次，补选委员的任期为前任委员的剩余期限；委员长负责统筹管理其负责委员会的事务，并代表委员会行使权力，召集委员会会议召开等；副委员长主要协助委员长，委员长不在岗位时，副委员长代行履职。另外，各委员会还可配置干事或文书，人数一般不超过2人，主要由图书馆相关课第一负责人担任，协助委员长承担委员会运行相关事务，撰写和保存委员会会议内容。

3.2.2 人事委员会组织结构

人事委员会的职责主要由该馆企划进修部承担，其部长兼任人事委员会及辖下各专门委员会委员长，负责主持各委员会事务，其他委员由各委员会委员长直接任命，必须保证各委员会中图书馆员岗位的课长占半数以上，馆长认为必要时，再另行安排。具体人员组成如下：

(1)普通晋升审议委员会由3至7人组成；

(2)业绩审议委员会由5至7人组成；

(3)工作业绩评价委员会由4人以上组成，设1名委员长。其中，评价5级以下6级以上公务员时，委员长由企划进修部部长担任，委员由委员长在各课课长中选任。评价7级以下公务员时，委员长由总务课课长担任，委员由委员长在各课书记官助理、事务官或研究官中选任；

(4)一般纪律委员会由1名委员长和4至7名公务员委员和民间委员组成，民间委员在委员会中须占半数以上。委员由国立中央图书馆馆长任命，如无特殊情况，按岗位高低顺序依次任命。有5年工作经历的法官、检察官或律师；在职的大学法学或行政学助教；工龄超过20年的退休人员均可能被国立中央图书馆馆长选任为民间委员。

3.2.3 议事机制

韩国国立中央图书馆委员会运行事项须经委员会会议决议，由委员长负责裁定。会议的召开需满足以下条件：馆长提出召开会议要求、委员长认为有必要召开会议或者1/3以上的委员提出召开会议要求，方可由委员长召集会议。半数以上在任委员出席时方可召开会议，半数以上入会委员赞成时方可做出决议。委员会会议召开的时间、地点及相关议程需提前交付到各委员手中，以便提高会议效率。在预算范围内，委员会可为参会委员支付津贴和差旅费。

4 韩国国立中央图书馆法人治理结构优势分析

新时期图书馆的高效运行离不开委员会制度的有效建制，委员会制度的有效建制离不开国家法律的保障、政策的支持以及各级图书馆对政策的正确解读和对自身业务需求的深入了解。韩国国立中央图书馆委员会制度创建已久，日渐成熟，对韩国国立中央图书馆业务的发展，服务水平的提高功不可没。通过对其委员会制度的全面解析，不难发现它的优势所在：

4.1 法律基础坚实，规章制度完善

最早从1963年起，韩国政府就根据本国图书馆发展建设的需要先后颁布了《图书馆法》《图书馆法实施令》以及《图书馆法实施规则》等图书馆相关法律法规，并进行了多次部分修订或全部修订过程。修订内容既包括图书馆术语定义、图书馆员配置，又包括图书馆运行及管理等相关内容。其中，《图书馆法》第二十条对韩国图书馆信息政策委员会的职能进行了专项规定；《图书馆法实施令》第十三条(三)，《图书馆法实施规则》第八条(三)、(四)分别对国立中央图书馆馆藏文献建设审议委员会及专门委员会的建立、组织结构、职责及监管机制进行了专项规定。

在法律法规对国家级图书馆委员会制度的相关规定框架下，韩国国立中央图书馆建立了咨询委员会、人事委员会及各专门委员会，并制定各运行委员会规章制度，包括《国立中央图书馆咨询委员会相关规定》《国立中央图书馆人事委员会建立及其运行相关规定》《国立中央图书馆古籍委员会相关规定》等，为委员会的运行提供了系统的制度依据。

4.2 组织结构合理，权责清晰

韩国国立中央图书馆各运行委员会的创建力求做到全面、专业。在两大主要运行委员会辖下，设立专门委员会负责国立中央图书馆各项职能。委员组成既包括馆内相关部门负责人员，又积极吸纳馆外有关方面代表、专家，为委员会事务决议提供专业知识保障，为馆长决策提供专业咨询建议。同时，各委员会制度对委员会成员的岗位职责进行了明确的规定，并设置岗位业绩标准，在其岗负其职，随时接受人事委员会的监督。

4.3 监督机制多元化，奖惩明确

自2007年起，根据韩国《图书馆法》及其实施令，图书馆信息政策委员会指定由政府官员、图书馆学者，以及各类图书馆专家组成评估团，开始对韩国各类型图书馆进行评估。评估标准因地制宜，主要包括图书馆的面积、规模和强制性指标，实现了对韩国国内图书馆国家层面的监督评价；同时，韩国国立中央图书馆非常重视图书馆业务的宣传与运行信息的公开，积极接受读者与图书馆捐赠者对国立中央图书馆的建议与监督；另外，韩国国立中央图书馆在馆内委员会的设置上，充分考虑到内部监督对图书馆管理和运行的重要性，设立了人事委员会等监查类委员会，制定明确的人员任用、管理规则和公务员违纪违规情况以及惩戒事项。这种内外结合的多元化监督机制有效防止了权利滥用，能够更好的促进图书馆服务终极目标的完成。

4.4 财政支持力度较大，专款专用

韩国政府一直比较重视对图书馆的投资建设，近年来，投资力度呈逐渐上升趋势，并将经费划分为人员经费、购书经费、主要事业经费几个部分，做到专款专用。韩国国立中央图书馆各运行委员会在每年年初制定的年度预算计划内，将接下来一年委员会所需资金项目：委员会业务安排、委员会会议次数、参会人数及委员待遇向上级主管部门呈报，以便申请委员会专项资金用于委员会的各项支出。通过了解韩国国立中央图书馆近几年的委员会资金支出，不难发现，委员会的年度支出一般不大，基本都在定额范围内。

5 韩国国立中央图书馆委员会制度对我国图书馆的启示

韩国国立中央图书馆的15个委员会在该馆的法人治理管理过程中相互协调，为该馆事务管理运行的高效性和专业化提供了决策保障。其组织结构、成员权责分配、议事机制、补助原则等处处体现出该委员会制度的成熟化和健康发展机制。

目前我国公共图书馆的法人治理结构建设还处于起步期。先期试点的无锡市图书馆、深圳市图书馆、广州市图书馆、深圳市宝安区图书馆、成都市成华区图书馆到2013年才建立起理事会制度，初步完成了法人治理结构的构建。随着先期试点工作的开展，十八届三中全会又提出了推动公共图书馆组建理事会的要求，公共图书馆法人治理结构改革实际上自2014年才开始广泛展开。2016年中国图书馆学会对我国公共图书馆理事会制度创建调查结果显示我国公共图书馆法人治理结构仍处于起步阶段，完成理事会创建的各级公共图书馆仍是少数，而且大部分图书馆短期内未制定构建计划[16]。随着我国文化建设环境的逐渐优化，图书馆事业的发展势头迅猛，越来越国际化。在国家政策的导向和扶持下，可以预见，未来几年，我国公共图书馆的法人治理结构必将进入一个系统、规范、标准的全面建设阶段。这既是实现人民美好生活的客观需要，又是我们实现文化复兴、建立文化自信的关键环节。结合以上分析，可以得出以下几点启示。

5.1 建立健全法律法规依据是构建公共图书馆理事会制度的坚实基础

我国的公共图书馆在民众的文化学习与文明社会的建设上做出了重大贡献。截至2015年底，我国共有政府设立的公共图书馆3139个，在民政部门登记的公民、企事业单位、社会团体或者其他组织设立的公共图书馆50个[17]。在社会高速发展，社会不同群体对信息资源的需求与日剧增的大环境下，我国公共图书馆的服务体系和管理制度急需改革和完善。首先需要立法层面的保障。

我国《公共图书馆法》经过17年的反复研究、修改，于2018年1月1日起正式实施。该法第三章第二十三条对公共图书馆的管理体系进行了专项规定：国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。这一规定的出台，对我国公共图书馆管理体系的改革意义重大，为公共图书馆法人治理结构的创建、理事会制度的完善指明了方向。在《公共图书馆法》正式颁布之前，我国在公共图书馆法人治理机构构建方面已有一些相关规定，包括《关于深化行政管理体制改革的意见》《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》等，先期试点的公共图书馆也根据本馆理事会的业务需求，也制订了相关章程。但是不难发现，目前我国的公共图书馆理事会制度建设不够深入，区域不够广泛。全国范围的公共图书馆理事会制度的规范普及还缺乏系统的政策指导和标准控制。在《公共图书馆法》及已有政府指导意见的基础上，需要制定更加详细、专业的实施规则和国家代表图书馆理事会规章制度的示范。

韩国《图书馆法》及其实施令、实施规则自颁布之日起几经修订，各公共图书馆根据需求经常对委员会规章制度进行调整，确保委员会制度与现时图书馆环境相适应。我国《公共图书馆法》是我国公共图书馆领域的首部法律，必定会随着社会环境和图书馆的实际发展需求不断修订，同时配套实施规则和专项工作制度的构建必须同步而行，才能为公共图书馆管理体系的健康持续发展提供良好的政策环境。

5.2 设计合理的理事会组织结构是充分发挥理事会制度作用的必要条件

已有成熟公共图书馆理事会制度的创建都积极吸纳馆外相关领域知识和经验丰富的专家和学者，甚至是对图书馆事业高度关注的普通读者群体。他们的加入，使公共图书馆的服务更加专业化、客观性。韩国国立中央图书馆委员会通过专门委员会的设立，分区负责图书馆业务，通过古籍专家等外部人员的引入，大大提高了决策的专业性。

在政府负责人员、馆内相关岗位负责人的基础上，有条件、有比例的引入外部人员参加图书馆事务的决策，已经成为现代化公共图书馆理事会制度创建的必然要素。但是必须控制好一个度，严格选择外部人员的入选资格，并争取找到不同身份成员的最佳比例。同时根据实际情况，使各成员的权责章程化，确保理事会正常高效运行。

5.3 构建系统的监督机制是完善理事会制度发展的有力保障

公共图书馆作为免费为社会公众服务的公益组织，其运营不以营利为目的，旨在为社会公众提供精神文化产品，提高社会科学文化水平，改善社会公众生活质量。法人治理结构在公共图书馆事业中的构建，将企业的发展理念和模式带入到公共图书馆事业中。理事会作为法人治理结构的决策层，具有较大的自主权。为保障我国公共图书馆的健康发展，保持公共图书馆事业的建设原则和初衷，必须建立健全监督机制，对理事会的运行进行监督。有效的监督机制既包括理事会的内部监督，又要包含国家监查机构的外部监督，具体落实措施体现在馆内监察类专门委员会的建立、理事会运行信息的公开、议事决策等程序章程化、外部环境的监督评议以及监察部门的行为约束和绩效评估等。

《公共图书馆法》紧密结合我国公共图书馆事业改革发展的实际，将建立县域总分馆体系和法人治理结构、完善考核评价机制纳入了法制轨道[18]。图书馆法人治理结构、理事会制度的建立健全必将是我国图书馆面临的一项紧迫任务，在有法可依的情况下，有必要积极借鉴宝贵经验，培育多元化的有机环境，创建出一套适合我国国情、图情的图书馆理事会制度。