智能预算绩效管理体系建设研究

●王泽彩 毕瑞祥

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，为提高财政资源配置效率和使用效益，我国力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这一顶层设计将破解当前预算绩效管理存在的突出问题，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金管理优化，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。如何借助成熟的大数据、云计算、人工智能等信息技术，实现预算绩效管理体系化、信息化，建立智能化预算绩效管理体系，对加快推进预算绩效管理工作具有重要意义。

一、建立智能预算绩效管理体系的重要意义

（一）有助于深化财政改革，建立现代财政制度

建立智能预算绩效管理体系，可以在强化财政监督和绩效管理的基础上，为建立规范完整、透明高效的预算管理机制奠定基础，有助于深化财政改革，建立现代财政制度。

（二）有助于优化财政管理流程，提升财政管理绩效

建立智能预算绩效管理体系，充分利用现代信息管理技术手段，推进以财政大数据、绩效指标库、预算绩效管理系统等为主要内容的预算绩效管理信息系统建设，优化、规范预算绩效管理流程，提升财政管理绩效。

（三）有助于加快建立现代财政治理体系

财政信息客观、准确、及时、全面是建立现代财政治理体系的基础和关键，预算绩效管理涉及各类结构化信息和非结构化信息，信息的复杂度远超传统的结构化财政信息，建立智能预算绩效管理体系可以全面收集、存储相关信息，有助于加快建立现代财政治理体系。

（四）有助于加快实现智慧财政

财政信息化已经覆盖预算编制、预算执行、决算监督、行政办公各个环节，各级财政部门积累了大量的财政数据，逐步应用大数据技术、人工智能技术，建立智慧财政已经是大势所趋。智慧财政是财政信息化中的高端应用，难度较大，建立智能预算绩效管理体系将有助于加快实现智慧财政。

（五）有助于实现政府和社会良性互动

随着信息技术的广泛应用、政府服务职能的转变，社会公众对财政资金使用的透明化、规范化、资金使用的产出绩效等更加关注。通过建立智能预算绩效管理体系，可以保证财政支出效益及效率评价的客观性、科学性、公正性，促进政务信息公开，有助于实现政府和社会良性互动。

二、智能预算绩效管理体系建设的总体思路

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依托预算法和金财工程，建立财政大数据，实现预算和绩效管理一体化。为建立注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束的预算绩效管理体系提供支撑。

（二）基本原则

建立智能预算绩效管理体系时，总体上要能够自动收集财政资金的各类信息，能够对被评价项目进行实时评价，能够保证评价结果的客观性和公正性。具体需要考虑以下几个原则：

1、系统性原则。预算绩效指标应系统、全面，能够涵盖预算绩效关注的各个方面，如管理规范、产出效益等。

2、针对性原则。收集的评价基础数据、预算绩效指标、评价标准应具有针对性，能够充分反映不同评价对象、不同部门和不同政府级次的特点。

3、动态性原则。预算绩效指标、评价标准等可根据实际情况的变化加以调整。

4、相关性原则。预算绩效指标应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

5、易用性原则。预算绩效指标应当通俗易懂、简便易行，各类评价基础数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。绩效管理系统的操作应简捷、方便。

6、统一性原则。各级财政部门预算绩效指标的设定要参考 《项目支出绩效评价共性指标体系框架》等财政部关于预算绩效指标的文件，在预算绩效指标的大框架设计上与财政部保持一致，有利于中央专项资金绩效评价工作和地方财政资金绩效评价工作的衔接。

（三）核心内容

智能预算绩效管理体系的核心内容包括财政大数据、预算绩效管理指标库和智能预算绩效管理系统。

1、建立财政大数据。目前各地财政支出绩效评价工作在项目自评、财政组织评价等环节存在评价数据不全面、不客观等问题，导致部分评价结果流于形式，不能反映财政资金支出项目的实际情况。财政大数据是智能预算绩效管理体系的基础，财政大数据不仅包括财政资金流信息，还包括与财政资金支出项目有关的全部信息，如财政投资建设的城区公园，公园的人流量、公园的治安、公园的设备正常运转等信息都应纳入财政大数据覆盖范畴。只有掌握了与财政资金支出项目有关联的全部信息，在绩效评价过程中，能够自动获取被评价项目的全部信息，才会大幅提高绩效评价的工作效率，提高绩效评价结果的客观性和可用性，提高预算绩效管理的科学性。

2、建立预算绩效管理指标库。预算绩效指标是预算绩效管理体系的关键环节，不同财政支出项目的关注点不同，评价的侧重面不同，因此需要能够反映被评价项目实际情况的绩效指标，如果对所有财政支出项目都使用统一规范的绩效指标，如项目管理规范性、项目资金管理制度化等，只能反映项目的规范程度，在衡量项目本身是否达到预期效果方面不理想。从一级政府部门的角度，需要分公共安全、教育、科学技术、社会保障、医疗卫生、环保、城乡建设、农业农村、交通运输等多个部门进行绩效指标设计，设计能够反映不同类别财政资金支出效果的个性化指标，各类个性化指标再加上通用化指标构成预算绩效管理指标体系，建立预算绩效管理指标库，会为建立智能预算绩效管理体系奠定坚实基础。

3、建立智能预算绩效管理系统。建立财政大数据和预算绩效管理指标库后，需要建立智能预算绩效管理系统，把支出项目、考评专家等信息都纳入系统。该系统能够基于各类财政支出项目的基础数据、基于各类被评价项目、自动计算被评价项目的绩效信息，实现不同地区同类支出项目的综合对比分析，有利于各地区发现财政支出项目管理中存在的不足，持续改进项目管理和资金管理，提高财政资金管理水平。

三、智能预算绩效管理体系建设路径

（一）加强智能预算绩效管理体系课题研究

智能预算绩效管理体系是个全新的课题，如何建立财政大数据，如何建立适用中央、省、市、县、乡级财政的预算绩效指标库都需要进行系统研究。在加强智能预算绩效管理体系课题研究方面的主要思路有：

1、确定课题研究内容。确定和智能预算绩效管理体系密切相关的研究内容，如财政大数据采集和存储、预算绩效管理指标库构建、智能绩效预算管理系统研发、预算绩效信息化系统与金财工程信息接口等主要研究内容。

2、选择承担研究任务的团队。由于在课题研究中，重点是如何理论结合实际，如何解决实际工作遇到的问题，因此选择研究团队方面，要重点关注研究团队的实践经验，确保课题研究工作能真正为实际工作提供指导和服务。必要时，可以选择不同的研究团队研究同一课题内容，取长补短，保证课题研究结果的质量和可用性。

3、组织开展调研。一是调研财政大数据建设。研究人员要选择不同级别的地方政府，对一级政府所有一级部门和所属单位进行调研，了解各部门电子政务建设现状、政务数据管理现状、政务云建设和应用现状等。二是调研预算绩效管理指标库。调研人员到一级政府各主管部门进行实地调研访谈。访谈的参加人员需要包括主管部门财务负责人、主管部门具体业务项目绩效负责人等。访谈方式通常为开放式提问和讨论，问题应当简明扼要、具体直接。调研结束后对调研记录进行整理与分析。

4、完成课题研究报告、指导实践应用。由课题组分析各类调研资料，进行数据整理和测算，研究各类问题及解决办法，完成课题研究报告。把课题研究成果应用到实践工作中，解决一些实践工作的痛点问题，促进预算绩效管理工作。

（二）研究建立财政大数据

财政大数据是建立智能预算绩效管理体系的基础，由于涉及面广、难度大，需要系统考虑。

1、财政大数据的现状分析。分析目前财政大数据的建设情况，数据采集的方式、数据采集的粒度（数据的细化和综合程度）等，为进一步完善和优化财政大数据奠定基础。要基于金财工程的数据处理标准，研究财政大数据的采集和处理。

2、财政大数据的覆盖范围。研究确定财政大数据的覆盖范围，要把与财政资金涉及的范围都纳入财政大数据的覆盖范围，如公共安全、教育、科技、扶贫等。

3、财政大数据的主要内容。研究财政大数据的主要内容，要把与财政支出项目有关的数据都纳入财政大数据收集范围，包括结构化数据和非结构化数据，结构化数据包括各类财政支出项目的收入、支出等资金流数据和业务数据，如污水处理厂项目的收入凭证、支出凭证、处理水量、处理后水质等数据。非结构化数据包括和财政支出项目有关的文档、图片、音视频资料等，如污水处理厂的现场环境图片、视频等。

4、财政大数据的建立路径。研究财政大数据的建立路径，即财政部门是单独建立财政大数据，还是通过建立核心数据库，与教育、公安、卫生、建筑、环保等各政务部门大数据衔接。

5、财政大数据的组织保障。由于财政大数据涉及面广、动态性强，需要研究保证财政大数据质量的组织保障措施。

6、财政大数据的数据收集机制。智能预算绩效管理体系建立后，预算绩效管理工作可以根据项目情况实时进行，因此需要确定财政大数据的收集机制，是实时还是定期等。

7、财政大数据的数据维护机制。财政支出项目在建设期和运营期不断发展变化，部分数据需要不断更新，如项目建设进度等信息，因此需要建立财政大数据的数据维护机制。

8、财政大数据的数据安全机制。预算绩效管理工作需要客观、准确，因此需要建立保护财政大数据的安全机制。在互联网时代，如何通过对大数据的挖掘、分析和利用实现数据增值，让数据价值实现最大化，越来越重要。需要通过预算绩效系统建设，打通财政与各预算单位的数据，通过整合社会公众数据形成绩效管理大数据体系，构建科学的决策分析模型，提高政府决策的科学性，为全面实施预算绩效管理奠定基础。

（三）研究建立预算绩效管理指标库

预算绩效管理指标库是智能预算绩效管理体系的重要支撑，要确保预算绩效管理指标库的规范、客观、科学。建立预算绩效管理指标库主要包括以下三方面内容。

1、确定每个指标的构成要素。指标库中指标需要包括共性指标和个性指标。预算绩效管理指标库具体从项目支出的立项决策——过程管理——产出——效益——满意度五个逻辑环节入手进行编制。其中，立项决策、过程管理两个环节的评价指标属于共性指标，可以对照财政部《项目支出绩效评价共性指标体系框架》相应环节指标的细化。产出、效益、满意度三个环节是结合各支出科目的特点进行的个性指标拓展，其中产出指标从数量指标、质量指标和时效指标三个方面考虑；效益指标从经济效益、社会效益、生态效益指标和可持续影响指标方面考虑；满意度指标从服务对象满意度指标方面考虑。个性化指标是预算绩效管理指标库建设的重点。

根据财政资金绩效评价的理论体系和财政部门实际工作需要，个性化指标的主要组成要素有：

项目类别。项目类别主要用于对要评价的财政支出项目进行分类，如某个政府主管部门负责的某类资金项目等。

一级指标。一级指标是指标纬度，是对评价对象的区分，通过纬度区分，可使评价工作条理化，评价具有可比性。一级个性化指标主要在绩效指标方面进行设计，主要分为产出指标、效益指标和满意度指标。

二级指标。二级指标是基本指标，是中间段指标，作为指标纬度的载体和外在表现，需要根据项目的种类、特点、相关度和隶属性进行编制。一级产出指标的二级指标主要分为数量指标、质量指标和时效指标。一级效益指标的二级指标主要分为经济效益、社会效益、生态效益指标和可持续影响指标。一级满意度指标的二级指标主要为服务对象满意度指标。

三级指标。三级指标是指标要素，是具体指标，是评价内容的实质性和具体表现，需要进行量化考量。

四级指标。四级指标原理等同三级指标，对一些复杂的、需要进一步分层细化的评价内容可以设四级指标（大多数项目细化到三级明细指标就可以反映全部内容，个别项目需要细化到四级明细指标）。

指标解释。指标解释是指标的必要解释和说明，客观指标要有具体的计算规则，主观指标要有具体的量化因素。

指标出处。指标出处是指标来源，指标出处主要包括计划（绩效目标）、立项文书、行业规定、各种相关制度规定、社会经济发展要求等。

指标适用类型。指标适用评价类型是指标适合的财政资金绩效评价的类型，主要包括：一般项目支出绩效评价；财政专项支出绩效评价；部门整体支出绩效评价；财政政策绩效评价；全部绩效评价。

评分标准。评分标准是指标目前考核执行的计算标准，指标得分的计算标准。通过数据积累，系统能制定面向不同地区、不同类型指标的评价标准，实现经常性项目一定历史跨度上的延展对比，建立评价标准库（包括评价标准、定额标准），进一步提高绩效评价、预算管理的科学性。

标准值及标准值来源。标准值是此项指标的得分判定标准数据，标准值一般分历史、行业和计划三类。综合使用这些指标时应注重权重设置以及测算时使用的数学技术方法的合理性。标准值的来源是标准值的具体出处，如国家标准、省级规划文件等。

指标适用的预算科目。评价指标对应具体的预算科目，一般应该细化到功能科目中的项级科目。

2、分析设计项目支出中立项决策、过程管理所涉及的共性指标。主要设计涵盖项目立项决策和项目过程管理中的各类共性指标，包括项目立项的规范性、绩效目标合理性、管理制度健全性、项目质量可控性、资金到位率、资金使用合规性等。

3、分析设计各类支出项目的个性化指标。主要从产出和效益方面分析设计每类项目的个性化评价指标。包括人力资源和社会保障类、卫生计生类、民政类、住房建筑类、教育类、农业类、环保类、科技类、商务类、水利类、公共安全类、市场监督类等项目绩效管理个性指标。

（四）研究建立智能预算绩效管理系统

在充分分析预算绩效管理的发展趋势和国内外预算绩效管理信息化应用现状的基础上，对建设智能预算绩效管理系统进行可行性研究分析，包括经济方面、技术方面等。分析智能预算绩效管理系统的建设意义、建设目标和建设步骤，在财政信息化发展规划中纳入智能预算绩效管理系统的可行性、必要性等。

在完成智能预算绩效管理可行性研究和系统规划的基础上，进行智能预算绩效管理系统需求分析，分析智能预算绩效管理系统所涉及的主要数据、主要业务管理流程，进行智能预算绩效管理系统总体设计和详细设计，包括智能预算绩效管理系统的主要功能和金财工程的数据衔接、系统安全机制、系统维护升级机制等。

在功能方面，充分利用大数据、人工智能技术，提高系统的智能化水平。如通过智能推荐、辅助判断等功能设计，增强系统的智能化程度，以信息化手段促进绩效业务水平的提升。如系统能根据项目特征推荐选择绩效指标，支持科学测算目标值，加强目标与预算的匹配性。系统能根据跟踪及评价的绩效情况智能判别绩效目标实现程度、对项目存在问题进行预警并辅助纠偏，并生成相应绩效结论等。通过智能预算绩效管理系统，实现绩效目标管理、绩效督查管理、绩效评价管理、绩效结果应用等四大核心流程，能够支持预算部门、绩效部门、中介机构三方在线评价。

智能预算绩效管理系统建设，其目标是结合预算绩效管理的业务需求，有效地应对当前预算绩效管理中面临的各项挑战。因此，系统的分析、设计必须依据当前最前沿的预算绩效管理理论，达到系统功能全面、操作规范简便的目的，以科学、高效、规范地服务预算绩效管理工作。

（五）建立智能预算绩效管理体系的维护调整机制

智能预算绩效管理体系建立后，需要不断维护完善。在财政大数据采集方面，要根据财政管理的变化及各政务部门信息系统更新等不断优化数据采集机制。

在预算绩效指标库方面，指标库需要根据形势发展不断更新，以适应不同时期的财政支出绩效管理需要，指标库要具有良好的生命力。要保证指标库的生命力，总体思路是建立以信息技术为手段，以财政部门为核心，以一级政府各业务主管部门（或各类预算单位）为依托的预算绩效管理指标库动态调整机制，对指标库建立之后指标的新增、调整、撤销等行为设定明确的条件和规则。保证预算绩效管理指标库建立后，能根据各主管部门业务的变化进行调整，能够适应各主管部门的财政支出项目绩效管理需求。

在智能预算绩效管理系统维护方面，能够根据财政管理变革及信息技术发展等，不断完善系统功能、提升系统性能。

四、持续推进智能预算绩效管理体系的建议

（一）加强建设规划、分步实施推进

在目前财政信息化工作中，预算绩效管理信息化是个短板，部分地区刚开始起步，要充分认识预算绩效管理信息化在整个财政信息化中的作用和价值，加强预算绩效管理信息化规划，就财政大数据、预算绩效指标库、智能预算绩效管理系统等方面分步实施。

（二）加强理论研究、解决关键问题

目前在推进智能预算绩效管理体系建设过程中，还存在绩效信息获取边界、评价标准测算模型等多个问题需要探索和研究。要充分发挥科研机构和第三方咨询机构的作用，结合理论发展和实际应用，加快对影响智能预算绩效管理体系建设的关键问题研究，为预算绩效管理工作的全面推进提供支撑。

（三）积极应用、稳步推进

对于已经取得明显效果的智能预算绩效管理体系方面的应用，要积极总结经验、加大推广力度。如山东省日照市东港区率先成功搭建预算绩效管理信息系统，对实施资金全过程绩效管理提供了智能化支持，解决了绩效数据和评价结果有效利用率低的问题。在该区2018年财政支出绩效评价工作中，农村公路大修等74个资金达2.15亿元的评价项目的指标设计、问卷设计、方案撰写、数据采集、报告撰写等都通过预算绩效管理系统完成，与之前依靠工作人员设计、采写相比，预算绩效管理系统给出的结果更科学、更实用，而且节省了工作人员时间和精力。

（四）积极应用成熟的信息技术，加快智能预算绩效管理系统发展

人工智能等信息技术发展迅速，如目前应用在财务信息化中的财务机器人，可以实现增值税发票自动验证、报销单自动审核、记账凭证自动过账等，大幅提高了财务工作的效率。在智能预算绩效管理体系建设中，要大力应用人工智能技术，如根据全国各类项目绩效评价结果数据，自动测算优化绩效评价指标的评价标准，能够根据同类项目的绩效评价情况，自动优化绩效评价项目的评价等级分类等，加快智能预算绩效管理系统建设和应用。

（五）基于预算绩效管理，积极推进预算单位财务管理变革

由于预算绩效管理和行政事业单位内部控制、资产管理等关联密切，可以把行政事业单位财务信息化、内部控制信息化、资产管理信息化统筹考虑，全面推进。目前财务共享管理模式已经在企业集团大量应用，各级政府主管部门及所属事业单位的财务管理模式也可以不断优化，如在保留行政事业单位原有的财务系统模块基础上新增共享服务作业平台，实现信息实时互通、资源实时共享，可以使整个单位的预算绩效业务流程和内部控制业务流程等标准化、集成化，节约人力，降低成本，提高效率。■