俄罗斯贝加尔湖生态环境治理措施

蒲玉琢 师雨涵

摘要：大自然的瑰宝——贝加尔湖位于俄罗斯东西伯利亚南部，是世界上年代最久的湖泊，迄今有2500万年历史。贝加尔湖含水量丰富，拥有全球19%的淡水含量，对整个远东地区的气候调节及动植物资源哺育生长起着重要作用。1996年贝加尔湖以其独特的水文、生态价值被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》。苏联时期由于粗放型的经济发展模式，人类活动对贝加尔湖的生态环境造成了很大的破坏，近年来俄罗斯政府越来越重视国内生态环境保护，其中对贝加尔湖的生态环境保护治理也被列为国家环境保护专项行动，并作为2017年国家生态年重点项目而推进。本文主要研究近年来俄罗斯政府针对贝加尔湖的治理措施，为我们了解俄罗斯环境保现状和政策提供一个丰富的案例。

关键词：生态环境保护 贝加尔湖 污染来源 治理措施

中图分类号：N09 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）14-0243-03

俄罗斯很早就意识到贝加尔湖生态环境保护重要性，早在苏联时期就采取一系列措施对污染贝加尔湖的污染行为进行限制，但由于边污染边治理的方式以及资金缺乏致使贝加尔湖环境恢复与保护收效甚微。苏联解体、俄罗斯联邦建立后，贝加尔湖环境保护政策翻开新的一页，为了合理利用国家拨款大力发展环保事业，俄罗斯联邦制定新的贝加尔湖自然资源合理使用综合计划并将贝加尔湖的生态环境保护列为国家环境保护与可持续发展策略优先考虑项目。2011年俄罗斯联邦政府通过《2012—2020年贝加尔湖区域环境保护与社会经济发展》长远规划，为此拨出485亿卢布经费用以改善贝加尔湖环境。俄罗斯政府从法律、制度和政策层面再到具体科技监测、恢复的技术层面采取新的环境保护措施，对贝加尔湖生态环境进行全方位恢复治理，可以说收效显著。俄罗斯政府对贝加尔湖的生态环境保护主要有以下几种方式：

一、制定完善贝加尔湖生态环境保护法律机制

在法律制度方面，根据俄罗斯联邦宪法，每个人都有享受良好环境的权利，同时，每个人有义务爱惜自然环境、珍惜自然财富、为自然环境破坏承担责任。良好的自然环境是俄罗斯大地上的各族人民生存、活动以及可持续发展的基础。早在苏联时期，苏联政府逐渐意识到贝加尔湖区污染问题的严重性，从国家层面开始出台一系列的法令来规范生产行为，通过法律来进行规范调节贝加尔湖的环保问题，为保护贝加尔湖提供法律保障。

1969年，苏联部长会议通过了第52号《关于贝加尔湖区自然资源综合保护与合理使用》的决议，界定了受保护水域的范围，严格控制自然资源利用。1971年，苏共中央与部长会议通过第679号《对贝加尔湖区自然资源合理使用的决定》，其战略目标是到1985年停止向贝加尔湖与流入河中排放污水，控制大气污染。1994年，联邦政府批准第1306号联邦综合规划《保护贝加尔湖与合理使用贝加尔湖域资源》。1994年，联邦政府批准第1306号联邦综合规划《保护贝加尔湖与合理使用贝加尔湖域资源》。①

贝加尔湖环境保护最重要的法律是1999年出台第94号联邦法律《关于保护贝加尔湖》，这一法律对保护贝加尔湖自然环境具有巨大意义，也成为用法律手段保护贝加尔湖的依据。这部法律明确了贝加尔湖地区经济活动的限制和环境保护的措施，为该地区环境、经济、社会和文化的可持续发展提供了有利法律的保障。也正是在这部法律的基础上衍生出了一系列政府法令和决议。

关于贝加尔湖法律的制定与完善既为俄罗斯执法部门的执法提供了依据，也为社会组织和居民的环保行为展开奠定了基础。在法律的基础上，俄联邦政府有关监督部门严格执法，发动群众开展各项保护贝加尔湖的运动，促进贝加尔湖可持续发展和原生态自然环境的保护。

二、开展国家级保护贝加尔湖专项行动

2011年7月20日俄罗斯联邦政府通过了联邦目标计划——《2012—2020贝加尔湖环境保护及社会经济发展》长远规划（下面简称“规划”）。这一规划是新时期贝加尔湖生态环境保护的综合性方案，旨在通过贝加尔湖地区生态鉴定、减少生态环境污染和发展联邦级的自然保护区的方式保护贝加尔湖区域避遭受人为技术和自然因素的负面影响。“规划”主要包含以下任务：1）减少贝加尔湖自然保护区水域的污染物；2）减少贝加尔湖自然保护区废料污染；3）提高贝加尔湖旅游资源资源效率；4）保护贝加尔湖地区生态资源多样性；5）发展国家对贝加尔湖的生态监测能力；6）保护贝加尔湖自然保护区贝加尔湖及其沿岸、河流生态系统。“规划”的实现分为两个阶段：第一阶段是2012—2015年，第二个阶段是2016—2020年。第一个阶段所要完成的任务是：抓好和落实优先举措，以及为落实环保举措制定方法；第二个阶段的任务是完成上一阶段所落实的优先举措，丰富贝加尔湖自然保护区的措施，保证“规划”中既定任務的完成。

在这一规划的推动下，贝加尔湖虽然在很多方面生态环境状况在逐步改善，但是应该看到的是，在落实《2012—2020年贝加尔湖区域环境保护与社会经济发展》长远规划中一些方向的整改目标并没有完全达成。笔者认为许多指标的实际落实情况未达到计划期望值的主要原因在于资金落实不到位。在《2012—2020年贝加尔湖区域环境保护与社会经济发展》长远规划中的总投资由联邦预算、相关各联邦主体自身预算和一些非预算的额外资金组成，其中预计联邦投资482.9亿卢布，相关各联邦主体投资75亿卢布，非预算的额外资金14亿卢布。但由于西方制裁、俄罗斯经济滑落，实际落实资金仅为计划的一半不到。②以2016年为例，2016年计划联邦投资53亿卢布，实际落实21.42亿卢布，联邦主体投资8.34亿卢布，实际落实8.34亿卢布，预算外投资1.73亿卢布。占投资总额百分之80以上的联邦投资缩减导致很多治理项目无法落实，无法达到预期目标。

除了2011年俄罗斯联邦政府通过的《2012—2020保护贝加尔湖及贝加尔湖社会经济发展》长远规划，俄罗斯还启动了其他一些项目来保护贝加尔湖。如《俄罗斯联邦2012至2020年水利资源的开发》项目，总投资700万卢布；布里亚特共和国《合理利用自然资源与保护生态环境》项目和《建筑与居民区综合发展》项目，总投资1亿3千6百万卢布；伊尔库茨克州《2014—2018年环境保护规划》项目，总投资2883万卢布。③

三、开展定期环境检验、生态监测、环境监督

环境检验方面，1995年俄罗斯国家环境检验委员会颁布《俄罗斯环境鉴定法》并由伊尔库茨克州、布里亚特共和国和后贝加尔边疆区的俄联邦自然资源利用监督局负责开环境检验行动。环境检验旨在检验社会经济项目和其他生产建设项目是否符合生态环境要求，并以环保标准来裁定项目的上马。2015年监督局对伊尔库茨克州176个联邦项目、布里亚特共和国93个、后贝加尔边疆区9个联邦项目进行环境检验，其中包括住房、学校、幼儿园、医院、商业中心、基建设施等各社会经济建设领域。环境检验有助于遏制因社会经济发展、城市建设而导致水体污染，有助于从源头上改善贝加尔湖生态环境。

環境监测方面，2011年根据俄联邦第331号令对2002年《俄罗斯环境保护法》进行补充，其中加入了俄罗斯环境监测新条款并将拥有独特生态系统的贝加尔湖区域纳入检测项目。2014年俄罗斯成立联邦环境监测统一规划工作组并对贝加尔湖状况进行综合评估。仅在2015年一年间工作组就召开五次会议，并在监测森林、生物多样性、卫星监测等方面采取一系列行动。在技术层面上，2015年建成贝加尔湖航天信息通信综合环境监测系统，运用卫星技术从太空对贝加尔湖生态环境进行遥感测量、对自然灾害进行监视预测、对区域环境行辨识并对森林采伐、自然倾倒状况进行监控。2015年运行贝加尔湖科研船?Исток? 并通过?Акватория-Байкал 2?系统自动取样分析贝加尔湖的物理化学成分，其中包括pH值、导电性，溶解氧、温度、铵离子、铁离子、亚硝酸盐、硫酸盐离子、氯化离子、色度、氧化还原能力等等多种指标。从2002年起利用Terra和Aqua两颗卫星对贝加尔湖区域进行每日低空拍摄测量并把相关数据公布于俄罗斯环保部网站上。环境监测利用先进的水、路、空设备进行立体化监测，监测间隔短，数据搜集更新处理快，有助于及时发现贝加尔湖区域自然生态异常并进行处理，并对自然灾害进行提前预警与评估。

环境监督方面，2002年《俄罗斯环境保护法》第65条《俄罗斯环境监督》中指出，环境监督是指通过执法的方式对破坏环境行为进行制止，避免其继续对环境造成恶劣影响。1999年颁布的第94号《保护贝加尔湖》联邦法中规定，俄联邦国家执行机关和布里亚特共和国、伊尔库茨克州、后贝加尔边疆区的地区执行机构对贝加尔湖区域拥有全权监督权。2015年俄罗斯联邦执行机关对贝加尔湖区域进行231次环境检查，查处违法行为316起，进行书面裁决204次，行政处罚181次，罚单总额达1340万卢布。地区执行机关进行环境检查767次，查处违法行为794起，进行书面裁决305次，行政处罚271次，罚单总额达725.4万卢布。在贝加尔湖航运监督方面，2015年共对个人法人和企业法人进行98次检查，查处违法行为235起，行政指令消除81次破坏环境行为，对58个法人处以53.2万卢布的行政追责。④环境监督每年可以及时制止破坏环境行为，尽管从查处的违法行为次数上来看近10年来无明显减少趋势，但是随着法律的完善与细化以及查处力度加大，环境监督在保护贝加尔湖生态环境上同样起着重要作用。

四、进行贝加尔湖环境科学研究，为环境保护提供技术支持

目前针对贝加尔湖自然生态状况进行研究的科研机构有十几家，其中重要的有俄罗斯科学院西伯利亚分院贝加尔湖自然资源利用研究所，研究方向为人类影响下贝加尔湖生态系统生物适应性物质转换，环境与社会转型条件下的西伯利亚及其毗邻区生态经济政策制定，承担俄罗斯财产基金会和俄罗斯人文科学基金支持项目：“森林价值评估基础上的森林资源利用与保护方法制定”“全球气候变化下的贝加尔湖区域河流水文生态安全研究”“后贝加尔及附近区域自然资源转换：回顾分析与展望”“贝加尔区域三角洲”等；俄罗斯科学院西伯利亚分院В.Б.索恰瓦地理研究所，研究方向为贝加尔湖盆地跨区域自然资源综合利用；俄罗斯科学院西伯利亚分院地壳研究所，研究方向为蒙古—西伯利亚地区外源地质进程：发展因素、现今动态及危险等级；俄罗斯科学院西伯利亚分院地球化学研究所，研究方向为伊尔库茨克州水库有机物的宏观微观组成定量分析；俄罗斯科学院西伯利亚分院植物生理与生化研究所，研究方向为伊尔库斯克州和布里亚特共和国针叶林慢性细菌性疾病；俄罗斯科学院西伯利亚分院实验生物学研究所，研究方向为贝加尔湖盆地土壤；俄罗斯科学院西伯利亚分院自然资源生态与冰雪水文研究所，研究方向为贝加尔湖冰下生物动态、结构和尺寸；伊尔库茨克大学生物研究院，研究方向为贝加尔湖两端目和腹足类生物化石及水生生物适应进化进程；伊尔库茨克科学中心贝加尔博物，研究方向为第四纪物化石及贝加尔生态系统演变。各科研机构研究领域覆盖贝加尔湖水文、气象、植被、生物等各个方面，为维护贝加尔湖生态安全提供技术支持。

五、加强生态环境保护教育，开展保护贝加尔湖社会运动

俄罗斯对贝加尔湖的生态治理与保护不仅从法理依据和具体科技措施出发，更在全社会深入开展贝加尔湖生态环境保护教育，大力普及和增强当地居民保护环境理念。2002年俄罗斯《环境保护法》中第71、72、73、74条立法规定从以下几个层面培育俄罗斯生态文化：开展普通和高等的生态教育；在教育机构普及基本生态知识；在生态安全和环境保护领域培养组织领导人和专家；开展生态启蒙教育。

在生态教育方面，联合国教科文组织在贝加尔湖地区设立2个教研室：伊尔库茨克大学水资源教研室和东西伯利亚国立技术与管理大学生态道德教研室。两所教研室旨在进行水资源与生态道德方面研究并培养硕士学历以上的生态研究专家学者。此外，在基础教育方面，伊尔库茨克州、布里亚特共和国、后贝加尔边疆区的针对中小学生开展各种形式的生态教育活动：举行生态周活动以增加学生对生态的整体认识；举办生态电影周、戏剧节、摄影展、奥林匹克；组织学生开展环保行动；建立“保护地球”“贝加尔湖—俄罗斯的瑰宝”学习角；举行生态为主题的学术会议与研讨会等等。伊尔库茨克全州共有268782名中小学生和6707个生态小组参加上述活动，后贝加尔边疆区专门立法制定《2020年前生态教育体系建设和生态文化形成发展战略》。