新时代城镇化进程中西北地区近郊失地农民利益诉求问题研究

陈琦

摘要：失地农民是我国在城镇化进程中的特殊群体，其利益诉求的保障关系我国经济发展、社会稳定的方方面面。本文以西北地区近郊失地农民为主要研究对象，对城镇化进程中失地农民利益诉求问题展开研究，整理失地农民所反映的利益问题，提出相应的解决思路与对策，以推动和完善我国西北地区近郊失地农民利益诉求保障，从而促进我国小康社会的全面建成。

关键词：城镇化 失地农民 利益诉求

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）14-0034-03

进入新时代，全面建成小康社会是当前的首要目标，失地农民利益诉求问题成为影响我国治理现代化需要关注的重点。大量的近郊农民转化为城镇人口，在失去赖以生存的土地之后，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无”人群，游离于城乡之间，成为新型弱势群体。[1]严重影响了我国建成全面小康的进展。

一、失地农民利益诉求的维度考量

在改革不断深化的今天，失地农民对于自身利益的愿景的广度和深度都不断扩展，更加重视个性的解放和合理的个人利益的追求。与此同时，阶层之间的差距增加，处于弱势的失地农民，其利益诉求更加多样化、复杂化，在诉求内容方面，失地农民不再像过去那样一味追求经济利益的补偿，而是开始关注自己的政治利益的维护与参与、社会生活、文化利益的要求和满足。当前失地农民的利益诉求主要表现在以下几个方面。首先，经济利益诉求。失地农民的经济利益诉求就是对自身经济条件、经济能力和经济权益的憧憬与期许，是对于生活水平、就业保障、社会保障、合理的征地补偿的期望，是其赖以生存的最基本、最重要的利益。作为社会的弱势群体，西北地区失地农民经济利益诉求的保障，是实现区域统筹的最基本、最重要的方面。其次，政治利益诉求。西北作为中国重要的边陲地区，作为重要的民族聚居地区，政治稳定对于中国经济发展、政治民主、和谐社会和小康社会的全面建成具有重要的意义。西北地区失地农民的政治诉求是相对较为朴素的，他们并没有明确的政治利益诉求。对于失地农民，尤其是西北地区失地农民而言，其主要包括合理的征地知情权和参与权、民主监督村委会的权利、政治自由权利等。最后，文化利益诉求。经济全球化的过程同时也是文化全球化的过程，农民在追求经济利益的同时，也开始更为关注精神上的利益。但是在广大西北地区，由于资源的分配不均，造成大多数西北农村教育资源的极度匮乏，主要包括子女受教育需求、农村文化基础设施的建设、失地农民就业培训的利益诉求。

二、彭家坪镇近郊失地农民利益诉求问题调查分析

（一）物质生活

首先，就居住环境来讲，调查中有81.5%的失地农民希望获得一种“交通便利，方便日常所需物品的购买”的居住环境，而对于“环境优美，周围生活娱乐设施齐全，住房面积大，居住环境安全，邻里友好，一家团圆”这些要求也是呼声较高，但是在实际生活中，这些失地农民有41.5%的住房类型为楼房，有50.8%的住房类型为砖瓦平房，还有7.7%的失地农民居住在土棚土坯平房中，所以造成有近30%的失地农民不满现在的居住房屋，主要因素包括征地过程中补偿的不合理，或者过渡期过长，过渡费的相对有限而造成无法选择较好的出租房屋。同时，调查中有44%的失地农民对于当地的生态环境和卫生状况表示不满意，这是由城镇化推进所带来的外来人口和城镇化所带来的生态环境的破坏，造成失地农民对于环境的陌生感和归属感的缺失。其次，就收入、就业、日常经济开支状况来讲，大部分的失地农民认为在失地后其收入是相对减少的，在失地前可以通过出租房屋、发展农村养殖、果蔬种植等方式来获得收入，但是在失地后由于自身就业条件的限制，造成农民收入的单一化和减少，导致大量的失地农民出现“提早退休，每天晒太阳”的局面。[2]在就业问题上有82.1%的失地农民希望可以通过政府的引导实现再就业。在日常的开销方面，有62.1%的人认为，当前的低收入抑制了家庭消费，影响了人们的生活水平。

（二）社会公共服务

社会公共服务是关系到民生建设的重要部分，是政府部门具体体现其执政能力和办事能力的重要表现，涉及交通、医疗、养老等众多方面。走访中，许多农民表示，在城镇化的进程中，由于社区建设、工厂建设造成的交通堵塞、主干道环境问题和大型车辆的通行以及红绿灯的设置不到位而给人们的日常生活增添了交通隐患。同时，针对当地的基础设施建设，有近70%的农民说当地没有相应的公共基础设施供民众使用。就医疗服务方面，在问及社区医疗人员的就诊态度时，60%的农民给予认可，但也有30%的农民认为在就医过程中有些医疗人员态度较为恶劣。而对于当前的社会保障制度的满意度调查中，30%的农民认为乡镇对于这一问题的详细说明较少，具体的实施流程不清晰，看病报销流程过于繁琐，有一些农民表示地方村委保障金发放滞后，希望乡镇行政人员杜绝表面工作，切实为农民利益着想。精神生活方面，近50%的失地农民认为教育是改善家庭物质生活的重要方面，70%的农民表示当地的城镇化速度在加快，但是相应的文化建设相对落后，大部分村民表示当地从来没有组织过文艺汇演或者是文化宣传教育，大家普遍希望政府可以弥补这一方面的缺失。

三、西北地区近郊失地农民的利益诉求问题

（一）在经济利益诉求方面

失地农民在完全失去土地后，其生产方式、生活方式、家庭消费支出结构都发生了明显的变化，有学者从2007年开始对于甘肃6个县的失地农民生活水平的变化进行了为期两年的调查，结果表明34%的失地农民收入水平较之以前略有下降，在征地前失地农民年人均收入为2139元，在征地后2128元。[3]对于相当一部分农民而言，失去土地就相当于失去了低成本的生活方式所依托的庭院经济，然而，转变为失地农民后，其生存形式向城鎮居民转变，潜在的生活成本增加。第二，征地后的失地农民就业保障和稳定的收入来源问题。根据《中国统计年鉴》公布的数据，在2014年因为城镇化建设而失去土地的农民达到了216万，而通过政府就业保障重新获得就业的农民数量为27.8万人，从整体上来看就业保障覆盖面为 12.87%。[4]失地农民最大的困难是失地以后也就失去了最基本的收入来源，其生活保障出现了危机，加上西北地区社会政治经济发展慢，城市规模较小，第二、三产业结构不合理，能为失地农民提供的就业岗位有限，所以征地后的就业保障和稳定的收入来源就成为失地农民的又一经济利益诉求。最后，合理的社会保障。由于失地农民在失地后就业和再就业困难，失地后，失地农民的收入明显下降，反之，生活消费却有所增长，造成生活质量下降，这是牵动失地农民的一个重要问题，因而也是其重要的利益诉求。[5]

（二）在政治利益诉求方面

第一，农民在土地征用中的知情权与参与权问题。农民问题的实质是权利上的问题，现代社会公民有无权利是衡量一个国家民主发展的重要标志。失地农民作为征地的首要利益相关者，应该在征地中保有知情权和参与权。第二，平等的话语权。事实表明，失地农民利益诉求的产生、利益诉求表达得不到及时有效的回复的重要原因就在于失地农民与地方基层政府没有达成平等的对话权，这一方面是由于失地农民自身政治认识不够，另一方面则是由于地方政府没有建立有效的诉求机制。在这一过程中，失地农民和地方政府处于话语平等的两极，这种政治话语权上不平等的“剪刀差”使得失地农民无法通过平等的民主协商实现自身的利益诉求。

（三）在教育文化利益诉求方面

第一，就业创业指导培训问题。失地农民一般年龄偏高，文化水平较低，这就使得他们在失地之后由于自身能力的缺乏而无法实现再就业。事实上，加强对失地农民的就业培训，不仅是解决失地农民生存问题的重要手段，也是社会稳定、发展、实现教育公平的重要内容。第二，文化生活需求的满足程度。失地农民文化生活需求的满足有利于实现失地农民自身文化素质的提升，有利于在城乡一体化过程中的社会文化软实力的提升。当前，农村农民文化权利保障存在着农村文化基础设施落后于经济发展的需要、农村文化设施建设落后、不能满足农民需要和农村公共文化设施利用率低等问题，尽管这一利益诉求并未像经济政治利益诉求那样明确、强烈，但随着多元社会文化的发展，失地农民的文化利益诉求正在由隐性向显性转变。

四、改善我国西北近郊失地农民利益诉求问题的建议分析

现阶段中国特色社会主义建设进入新时期，坚持新型工业化、城镇化与农业现代化同时推进是我国全面建设小康社会的关键所在，西北地区近郊失地农民利益诉求问题的解决更是关系到2020年全面建成小康社会是否实现的重要指标，是各省各地区扶贫工作的组成部分。

（一）有序推进城镇化、城乡一体化的建设

城镇化的推进要坚持以人民为中心的发展理念，城镇化是农业人口向城镇转移的过程，这一过程并不是人口的简单迁移，应该因地因城制宜，要合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，把创造公平机会、增进人民福祉作为加快新型城镇化发展的出发点和落脚点。要注重增强城镇对失地农民的实际有效接纳能力，着力解决人口、劳动就业和社会保障滞后于土地城镇化问题，让失地农民享受到即征即补，切实保障失地农民的生活。同时，逐步统一城乡市场体系，平衡城乡居民土地征用、征收的补偿差别，推动城乡公共服务均等化是当前解决失地农民利益诉求问题的一个重要环节，寻求消除城乡二元结构体制造成的城乡居民长期的心理、观念等差别，消除失地农民对身份认同的模糊，促进角色转换。

（二）完善农村集体土地产权制度和征用制度

土地制度不仅事关农民与土地的关系，关系到农民对土地的依附程度，也直接关系到农民的生活境遇。失地农民问题不仅与征地制度的不完善有关，而且与农村集体土地产权制度有关，所以一方面必须解决农村集体土地产权归属在法律上的规定看似具体、清晰实则抽象、模糊不清的问题，解决农村集体土地产权归属在事实上存在的产权主体虚置却又多元的问题，让农民获得在征地时的谈判博弈的权利。另一方面，明确征地目的，约束土地征用，消除关于征地目的的立法模糊，统一法律规制，在“公共利益需要”的条件下进行征地。

（三）消除失地农民利益诉求产生的权利贫困

首先，落实失地农民的知情权。失地农民的征地过程中的知情权的缺失对于失地农民利益诉求问题的产生、表达和回应有重要的影响。赋予失地农民知情权有利于在征地过程中农民的参与权与监督权的实现。而大量的事实表明，由于农民征地知情权的缺失，导致其不能维护正当利益不受侵犯。所以，应当完善相关的法律法规，切实保障失地农民的知情权，制定相关的惩戒办法，维护好农民的合法权利。其次，落实失地农民的监督权。就征地而言，许多地方政府征地过程中并没有完善的监督体系，导致失地农民监督权缺失。所以，要增强征地过程的透明度，加强立法，细化具体监督流程，增强监督的可操作性和渠道的广泛性。

（四）建立健全失地农民社会保障制度

失地农民社会保障是农民在失去土地之后的生活保障。当前，对于失地农民社会保障制度主要包括最低生活保障、养老保险制度以及医疗保障制度等，其在于保障农民的最低生活水平，实现“老有所养”“病有所医”。[6]但是在实际过程中，一些关于失地农民的政策存在着很多误区，因此政策的制定应该更加规范化，对于保障的对象、范围、资金来源、使用、监管等作出明确的规定，切实保障失地农民的基本需求。从立法层面上来讲，社会保障问题没有针对性的法律条文，这就造成了失地农民社会保障的合法性和针对性不足。[7]因此，在建立健全失地农民社会保障制度的同时，必须加强相应的法律体系的保障。

（五）实现失地农民利益诉求的有效表达

当前西北地区失地农民利益受损的重要原因就在于失地农民利益诉求的表达机制还不完善，加剧了利益问题矛盾的激化，严重影响了失地农民生活，更加影响了社会的稳定和谐。所以，首先必须提高失地农民的文化水平，增强失地农民维权意识和利益诉求表达的主观能动性；其次，赋予落实失地农民的话语权，使其得到及时有效的回应；最后，完善利益诉求表达机制，畅通表达渠道，创新利益诉求表达途径与方式。城镇化是我国经济社会高速发展的必由之路，同时，失地农民问题也成为历史的必然。西北地区近郊失地农民问题有其特殊性，必须以当地的实际为出发点，才能解决好城镇化进程中的失地农民问题。

参考文献：

[1]高緒海.当代失地农民利益诉求机制研究[D].山东大学，2013.

[2]王畅.城镇化进程中失地农民利益保障问题研究[D].浙江大学，2014.

[3]郑涛.城镇化进程中失地农民利益诉求问题研究[D].华东师范大学，2013.

[4]梁昊.城镇化路径下失地农民的就业保障问题与政策探析[J].改革与战略，2017（1）.

[5]邵彦敏，陈肖舒.共享发展与失地农民社会保障[J].学习与探索，2017（2）.

[6]江秋凤.我国农村土地制度改革下的失地农民生活保障[J].农业经济，2017（7）.

[7]郑坤.用法律守护失地农民的利益[J].人民论坛，2017（5）.

责任编辑：孙瑶