新民促法背景下民办高校治理结构研究

邓英

我国政府为了能够加强对民办高校的治理，用法律的形式将民办高校进行分类，并按照规定进行登记，这个法律也就是新《民办教育促进法》，该法的颁发改变了过去民办高校的主题参与机制，构建起民办高校的治理新结构。这个变化给教育界带来相当大的影响，主要影响在于：带来巨大的社会效益和经济效益；能够最大限度地实现“教书育人”的目的等。当然，该法的实施也给原有的教育体系和民办高校治理结构带来了挑战。

一、新《民办教育促进法》的实施

2017年9月1日，最新修改通过的《民办教育促进法》正式实施，此次修改明确了民办教育是教育发展的重要增长点和促进教育改革的重要内容。这对于“百花齐放”的民办教育行业，无疑又起到了新一轮的推进作用。

截至2016年，中国民办教育市场规模已达9900亿元，从民办幼儿园开始到民办高校，各类民办学校的增长速度越来越快。2018年3月国务院颁布了《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，也明确提出要支持和规范民办教育发展，以教育现代化支撑国家现代化。

在新《民办教育促进法》中，第一次明确了民办学校与民办学校教师的法律地位，并将之纳入教师的管理范围，强调了对营利性和非营利性民办学校进行分类管理。民办教育举办者的合法权益更加明确，政府和社会各部门对民办教育的鼓励扶持和监督管理职责更加清晰明确，综合协调与综合治理机制将形成新的格局。

互联网教育颠覆传统，高校才是中国教改关键。“中国需要好的教育体系，高等教育体现国家的教育水平，以往只有一部分国内考不进大学的学生才选择留学，现在很多尖子生都会在大学阶段去海外就读名校，人才的流失让人担忧”，傅晓先生认为，中国高校课程体系需要更加多元化、内容需要与时俱进。国内学术探讨的氛围应该加强。中国大学更应该注重思考问题的方式方法，且中国大学应当是一个充满想象力、充满个性、充满追求的场合。

随着新民促法的实施，互联网教学也成为民办教育的重要手段。它解決了很大的教育刚需，节约了时间、空间和金钱成本，同时也解决了以往教育资料更新缓慢的问题。以往哈佛、耶鲁的大学课程，普通大学生并没有机会获取，现在通过互联网公开课，这些知识获取的覆盖面将会更大，互联网教育冲击更大的将是中国的高等教育。总体而言，此次新《民办教育促进法》的实施，对教育形式、技术创新方面都有较大的鼓励作用。在对以往一些教育形式发生冲击的同时，也带来了极大的发展机遇。

二、民办教育的政策规定

针对民办教育的分类政策，最近修改的《民办教育促进法》在相关制度规定上做了较大的改变。2016年年底颁布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）中，将民办高校分为收费和不收费两种形式，并细化了管理措施。不收费的民办高校致力学校的发展；收费的民办高校，办学结余按照有关规定分配，民办高校的代表将依法拥有法律权利。修改后的民促法中，详细提出“民办高校可以自由选择收费类型，但是不能将两种类型混杂”。随着新法的推广，一系列针对民办学校在税收、收费、补贴、使用、扶持、管理方面的政策规定将陆续出台。

1.收费方面

按照新修订的《民办教育促进法》的规定，不收费的民办高校经营方法根据省内规定自主进行调整，而收费的民办高校收费标准根据市场需求进行调节。《意见》中规定，进一步明确分类收费政策，非营利性的民办学校收费通过市场和改革试点逐步实行市场调节价，省政府应该详细了解办学费用和教育经费用途，推出教育保障政策，根据民办高校的发展状况可以适当给予帮助。

2.政府扶持方面

省市级别的人民政府可以通过教材预订、教学设备采购、助学贷款、各类奖学金等方式对民办高校进行扶持。不收费的民办高校可以根据高校办学情况进行经济支持，如奖金、教育援助、政策奖励等，对非营利性学校，政府还要给予更多的扶持。

《意见》中要求，地方各级人民政府应当建立健全政府补贴制度，明确补贴的项目、对象、标准、用途，完善政府购买服务的标准和程序，建立绩效评价制度，制订向民办学校购买就读学位、课程教材、科研成果、职业培训、政策咨询等办学发展的具体方案。地方各级人民政府可以根据国家政策依法设立基金，促使全国人民为教育的发展贡献自己的力量，以便开展各项教育交互活动，促进民办高校的教学质量发展，推动福利政策的落实。民办高校与公立高校应该享受同样的助学贷款、奖助学金等国家资助政策。各级人民政府应建立健全民办学校助学贷款业务扶持制度，促进提升民办高校贫困学生补助的额度。建立健全困难学生奖助学金评定制度，促使民办学校提升对困难学生的关注，从学校经费中抽取相应的费用，用于奖励和资助学生。落实鼓励捐资助学的相关优恵政策措施，积极引导和鼓励企事业单位、社会组织和个人面向民办学校设立奖助学金，加大资助力度。

3.政策税收方面

对民办高校的所得税进行依法减免，不收费的民办高校将与公立学校一样，这样可以促使民办高校将经费用于教学资源的改善。新建、扩建的非营利性民办学校，人民政府按照与公办学校同等原则，以划拨的方式给予用地优惠，且对于新建、扩建营利性民办学校，人民政府应该按照国家的规定供给土地。

《意见》进一步明确，民办学校按照国家有关规定享受相关税收优恵政策，企业资助的民办高校所占资源依法减免税费。不收费的民办高校享受跟公办高校相同的待遇，适当减免不收费的民办高校的应缴税费，免征非营利性收入的企业所得税，民办学校的用电、用水、用气、用热执行与公办学校相同的价格政策。

三、高校治理结构分析

1.民办高校治理的现状

各类民办高校整体的治理结构现状很不好，人力资本所有者的地位呈现一种缺失的现象。前文中所提到的对于民办高校利用法人去治理的一种结构。其实说的就是民办高校自己本身是可以作为一个独立的法人实体，在其具有的具体的举办的人，还有决策的人，以及管理的人或者教职工等一系列的权益相关人之间建立的一种机构或者是组织。然后通过这种组织的结构形式来对权力以及责任进行具体的划分制衡，从而形成一种配套的机制进行整体安排。在这一类的结构中不同的机构根据他们不同的职权，各司其职，互相制衡以达到保证学校正常决策以及维持管理秩序的目的。通过这样的结构，学校自然能够把自己的资产交给学校董事会管理，而董事会将会作为学校的最高决策机构拥有绝对的治理权。并且董事会是一个常设机关，具体负责制定学校发展的规划。同时对校长的甄选，经费的使用等一系列重大问题进行决策。校长受聘于董事会，执行董事会的意志，在董事会授权的范围内，对学校进行管理。而教职工则是类似于代表大会的机构，是为了保障教职工参与学校的民主管理，并对学校进行监督而存在的。按照《民办教育促进法》所规定的内容。民办高校必须设立董事会或者是其他的和董事会职责相同的能够做出决策的机构。而这个机构必须由民办高校的举办人或者是代表、高校的校长或教职工的代表者等来组成。

其中1/3的成员必须具有五年以上的教育经验。类似的一系列规定都是为了完善我国民办高校法人治理结构。但是按照现实的情况，现在我国大多数的非公立高校的法人治理结构只是一种形式，离各种相关法律条款规定的要求还有很大的差别，具体表现在决策机构不够健全。有些民办高校并没有董事会这样的机构，而是使用一种家族式或者是家长式的管理模式，或者是名义上拥有董事会这样一个机构，但事实上并没有合理的结构。表面上看起来有出资的人或者是举办的人代表校长以及教职工代表等社会贤达合作单位等的相关人士共同组织，但是权力大多数掌握在一两名实力派人士手中，并且这些人之间往往有血缘或者姻亲关系，所以董事会的权利基本被架空，并且董事会只是一种应付法律规定的形式，还有就是内部的制衡监督机构不够完善。目前很多民办高校并没有建立教师工会组织或者是教职工代表大会，并不能对决策机构实行一种民主化的监督，监督权非常的弱，甚至有些监督权力是完全不存在的，很容易变成董事长或者是校长独揽大权，并且没有相关的制约和监督，将民办高校独有化、家族化、企业化，使学生、教师等人力资本所有者的相关利益受到损害。

2.民办高校结构治理的必要性

民办高校作为一个为生产知识、创造知识、传播知识而建立的机构，具有非常高的专业性，所以需要专业化并且具有高素质的教师队伍。高层次高学术职业性的人才，是民办高校生存和发展的前提以及必要条件。教育的效益是有明显的外溢性的，这就要求民办高校必须重视教师的培养，学生从教师处所得到的会影响他们将来在社会上所走的道路。教师会对学生产生一种长期的影响，甚至会影响学生对后代教育的重视。所以民办高校的教师必须具有敏锐、独到、犀利的眼光，必须能够发现各种问题并且提出直接有效的解决方法，从而促进社会的进步与发展。

民办高校结构的治理所展现出来的教师人力资本方面的问题，是在高等教育竞争里产生的必然结果。在过去的一段时间里，我国高等教育的需求与供给是一种不平衡的状态。随着社会的发展，竞争高等教育的机会，已经变成了竞争优质高等教育的资源。群众对于优质高等教育资源的需求已经变得越来越大。在整个民办高校中，存在一种很明显的委托人与代理人之间的关系。这就使得民办高校必须去正视并且承认资本所有者，也就是教师的存在。虽然民办高校是一个企业或者事业组织，且为面对社会举办的一种高等教育的机构，但是民办高校办学并不是以盈利为目的，而是贯彻党和国家的方针政策以及办学宗旨。一旦这些没有办法实现。民办高校就失去了本身存在的价值和意义。对于民办高校来说，利益相关的人，主要就是投资者、举办者，或者是教职工，学生家长等。他们的利益多多少少要受到学校的一些办学活动的影响。

四、新《民办教育促进法》对民办高校治理机构的影响

新《民办教育促进法》对高等教育的影响。新《民办教育促进法》要求相关的监管部门对管理力度进行严格的分类与加强在政府补贴方面，各地都有不同的丰富案例，主要有三种不同的形式：第一，提供奖励这种形态的主动权掌握在政府的手中，政府对办得好的民办高校提供奖励。这在全国范围内基本上有相应的实践。第二，进行成本分担。这种形态则需要通过对制度的设计来实现。政府可以承担一部分民办高校的办学成本。在最早的时候，浙江省杭州市和宁波市等地区开始采用这种做法。直到后来全国各省也有很多地区使用类似的做法。典型的表现就是民办高校可以为教师承担一定的社会养老保险，社会统筹部分其实也就是进行了相应的成本分担。第三，权利的保障。民办高校学生和公办学校学生，拥有共同的教育资源，学校按照学生的人数直接补贴学生。对学校进行补贴然后通过这几种形式从原来的公办财产渐渐转变成一种公共教育的财政。

事实上，作为一个民办营利性的高校，他们的章程和普通的公司章程以及其他方面在法律上的地位和性質不应该存在差异。但是作为一个学校，他们的治理机构和普通的公司相比，在我个人看来是存在一定的差别的，其差别主要体现在具体的治理部门，以及层级的分布与权限。权限的划分以及权限的范围，权限内的内容也会有很大的差异。而在登记这个方面更多的应该是去考虑怎样健全和完善学校类型的公司的内部治理机构，然后对权力进行不同层级的划分。保证它既不违反整个公司法律的监管，然后又能体现一个学校作为其办学机构的特点。由于立法可能会对举办人的资格设定一些相关的规定，所以举办人至少应该满足这一类规定的要求。

总的来说，新《民办教育促进法》丰富了民办高校办学的方式，社会上也可以有营利性的民办高校，这既增加了政策空间，也扩大了民办高校的营利空间。也就是说，民办高校的质量好，收费高，个人的收入就变得越高，利润也就会越高。对于民办高校来说，是一个机遇，也是一个挑战。这既增加了民办高校办学的积极性，促进了教育质量的提升，同时也减轻了非营利性的民办高校的负担，对于国家国民素质的提升和教育水平的改变都有重大意义。

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