浅析建国以来党政关系的历史演进

杨启迪　高磊

摘 要 党政關系始终是中国政治的主要问题和政治体制改革的核心问题，在中国有着七十多年的实践历程，留下了丰富的探索经验和深刻的教训。建国以来党政关系的发展大致经历了三个历史阶段：改革开放前党政关系的初步确立、改革开放以来党政关系的突破创新和当前全面深化改革背景下党政关系的规范化发展，其实质反应了中国政治发展和政治文明程度。面对当前纷繁复杂的国内外政治形势，为了澄清认识，理清思路，坚定不移地对党政关系做出规范和调整，重新审视建国以来党政关系的历史演进，总结历史得失，显得尤为重要。

关键词 建国以来 党政关系 历史演进

1改革开放前党对党政关系的初步认识

1.1一元化领导体制的提出与确立

党的一元化领导体制脱胎于革命战争年代，经过解放战争时期的完善，在建国之初被基本确立下来，之后进一步的发展、演变，直至“变质”。1942年9月，中共中央通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，为统一各抗日根据地党的领导，解决某些地区党政军民关系中存在的不协调现象，“根据地的建设与民主制度的实行，要求每个根据地的领导一元化”。党委为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，党的一元化领导原则由此提出。

解放战争时期，为建立全国统一的中央政权，克服分散的、地方主义的不利局面，中共中央采取了一系列措施，建立和强化权力集中的领导体制和执政体制。尤其是请示报告制度的建立，党的一元化领导体制得到进一步完善。

建国以后，各级政权处于初创阶段，肃清残余敌人，镇压反革命和抗美援朝的严峻环境，需要一个权力集中的指挥中心；国民经济恢复和民主改革的繁重任务，也需要强有力的组织与领导。随着社会主义改造的进行，计划经济体制的确立，加之中国政治文化传统和苏共执政模式的影响，党的一元化领导体制被习惯性的沿袭和继承下来。

1.2一元化领导体制下党政不分执政方式的形成

一元化领导的本意并非党政职能不分的一体化，而是必须坚持党对政权的领导和党对政权如何领导的问题。受历史的局限，形成于革命战争年代的一元化领导体制，本身就潜藏着党政不分、党政“一体化”的弊端。

20世纪50年代后期，在反右斗争的大背景下，党加强了对政权的控制。1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科教、文教各小组的通知》，指出：直隶于中央政治局和书记处的各小组，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。

1959年6月，毛泽东发出了中央要重新集权的指示，下放的权力，要适当收回，将权力收归党的系统，原属国务院及其所属职能部门和省、市、自治区人民政府的管理权力转向了同级党的领导机关。在中央一步步集权的过程中，党的一元化领导体制下，党政不分、以党代政的执政方式被完全确立。

2改革开放以来党对党政关系的突破创新

2.1邓小平“党政分开”思想的政治实践

党政关系改革的序幕是从剖析传统党政关系的严重弊端拉开的，邓小平在1980年8月中共中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，深刻分析了党的一元化领导体制产生的弊病，“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导终身制现象和形形色色的特权现象。”是进行党政关系改革的指导性文件。

党政关系改革，一方面加强制度建设，实现党从包揽国家和社会事务的一元化高度集中领导过渡到在宪法和法律的范围内活动，另一方面通过调整党的领导职能，科学划定党政职能，实现党政职能分开。以“党政分开”为目标的党政关系改革构想开始成形，改革开放以来党政关系的重构围绕“党政分开”展开，我国的党政关系由此进入一个新的历史阶段，开始了中国特色党政关系探索之路。

邓小平讲的“党政分开”思想，不是党政要绝对分开，放弃党的领导地位；而是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。“党政分开”是党反思自身执政失误和总结党的领导经验得出的基本结论，同时也是党探索如何实现“善于领导”的初步成果。由于历史的局限，“党政分开”没能彻底理顺党政关系，“党政分开”这种表述也欠科学化、规范化。随着20世纪80年代末党的执政环境发生改变，党政关系改革面临新的路径选择。

2.2加强党的全面领导与完善基本政治制度

20世纪80年代末90年代初，国内外形势发生了深刻而重大的变化，尤其是1989年我国的政治风波和苏东剧变，对以“党政分开”为中心的党政关系改革路径提出挑战，党的十三届四中全会对20世纪80年代的党政关系改革进行了必要反思和路径调整。

围绕“党政分开”对“党的领导”表述不够全面的问题，1989年8月，江泽民在全国组织部长会议上的讲话中指出：“党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导。”加强党的全面领导成为20世纪90年代党政关系改革的主要目标之一。

基于对以“党政分开”为中心的党政关系改革路径的反思，党的十四大报告不再简单地提及“党政分开”，而是更加关注进一步完善基本政治制度，推进社会主义民主法制建设，深化行政管理体制改革与公务员制度建设，以及提高党的执政水平和领导水平，对党政关系改革形成了新的构想。

党的十五大报告提出“实行依法治国”、“建设社会主义法治国家”的治国方略。开始把党政关系纳入人民民主的制度化、法制化的大框架。这是党政关系规范化、法律化，由人治到法治的伟大变革的重要标志，表明党领导人民治理国家，实现国家长治久安，在理论和实践上都进入了一个新的发展阶段。

3全面深化改革背景下党政关系的规范化发展

随着党的十八大报告提出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分，必须继续积极稳妥推进”的思想，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的命题，为新时期处理党政关系提出了新的理论框架。

在推进国家治理体系现代化过程中，“保证党领导人民有效治理国家”是党政关系规范化发展的目的所在。2014年2月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上谈到，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”这是规范党政关系，适应国家现代化总进程的必然要求。

党政关系规范化发展以加强和完善党的领导为宗旨，坚持党的领导，关键是坚持党中央的集中统一领导。2016年10月，党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，规定，“党的各级组织、全体党员特别是高级干部都要向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。”增强核心意识，就是要加强党的领导，坚持党的领导不动摇。

处理好党政关系，基于党的领导的角度，关键是要在制度上实现“总揽全局、协调各方”；基于党的执政的角度，关键是要在制度上实现“依法治国”。党的十八届四中全会把依法执政确定为党治国理政的基本方式，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。

中国特色党政关系的基本形態，可概括为党委领导，政府负责，各司职能、统一高效的党政权责体系。这种认识是基于长期党政关系实践，探索出的执政规律，也是中国现实政治生态的反映。随着党的十九大报告提出要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，党政关系规范化进入一个新的发展征程。

4结论

党在新的历史时期，面临治国理政一系列新任务、新挑战，加之当前国际政治发展的新形势，要求我们在广泛借鉴中外政治实践经验的基础上，坚定不移地对党政关系做出规范和调整，澄清认识，理清思路，推进中国特色党政关系的规范化发展。

澄清一种认识，就是实事求是地看待建国以来传统的党政关系。一项制度的合理性与合法性，不仅需要规范的考察，而且需要经验的检验。党在历史发展的不同阶段，其承担的历史使命和功能在不断改变，相应的党和政府的关系范式也随之不断演化。对改革开放前后两个历史阶段的党政关系要正确的看待，不能因为反对高度集权的一元化领导体制，就盲目地要把党政绝对地、生硬地分开。不同的国家由于其历史背景、政治文化、民族习惯以及经济发展阶段的不同，其党政关系的具体范式也各具特色。不能因为建国以来党政关系发展出现曲折、反复、失误，就否定中国共产党的领导，进而选择西方党政关系发展道路。建设科学合理的党政关系，是一个逐步深化的过程，在推进国家治理体系现代化进程中，必须坚定中国特色党政关系发展道路，实现党政关系稳定、规范的发展。

理清一个思路，就是坚持党在中国特色党政关系发展中的领导地位。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党在国家中的领导核心地位决定了其在政治、经济、文化、军事等领域的社会主义事业中的领导权，没有党的领导，就谈不到党政关系规范化发展的问题。相应的，按正确的原则实现党政关系的规范化，不仅不会削弱党的领导，反而会加强和改进党的领导。建国以来党政关系历史演变的大潮全都是围绕加强和改善党的领导展开，加强和改善党的领导是党政关系规范化的前提，也是目的。

依法进行制度安排，推进党政关系的科学化、民主化与法制化发展。改革开放以来，党政关系的规范化一直是基本的趋势，事实上，规范化程度的不断提高也是中国重要的改革经验之一。推进国家治理体系和治理能力现代化，要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。在推进全面依法治国的过程中，坚持依法治国、依法执政、依法行政同时进行，深化行政司法体制改革，在法治轨道上推进党政关系规范化发展。