土地制度改革近十年研究进展*——基于CiteSpace的可视化分析

牛 通，谭俊杰，谢涤湘

（1.国土资源部城市土地资源监测与仿真重点实验室，广东 深圳 518034；2.中山大学地理科学与规划学院，广州 510275；3.广东工业大学建筑与城市规划学院，广州 510090）

一、引 言

土地制度是国家的基础性制度。改革开放后实施的土地制度改革为我国经济社会快速发展作出重要贡献。随着经济高速发展转入中高速发展新常态，我国以城市化带动经济增长的发展模式开始转向城乡互动和区域协调发展，原有土地制度缺陷日益显现。十九大报告提出“乡村振兴战略”，实施土地制度改革成为推动乡村振兴的重要驱动力。因此，面对新的形势和新的历史环境，深化土地制度改革，告别以土地财政谋发展的模式，找到适合中国国情的土地制度改革路径，关系我国经济社会的健康持续发展。

国内学者对土地制度改革已有较多研究，主要包括产权制度改革（钱忠好，2007；刘荣材，2007；印堃华等，2001），宅基地退出机制（张秀智等，2009；欧阳安蛟等，2009），征地制度改革（李平等，2004；黄小虎，2002），集体建设用地入市流转（吴月芽，2005；王小映，2014）等方面。但多数研究采用传统统计学和描述性分析方法，缺乏对土地制度改革最新研究热点与趋势的可视化分析。

基于此，本文运用Citespace软件，以“土地制度改革”为检索主题，对中国知网数据库中核心期刊和CSSCI来源期刊2008～2017年间文献作可视化分析，总结国内近十年土地制度改革研究热点及前沿，系统分析高频引用文章及其主要研究内容，准确把握我国土地制度改革研究现状及未来趋势，以期为完善我国土地制度改革提供理论依据。

二、研究方法及数据来源

（一）研究方法

选用信息可视化分析软件CiteSpace对相关文献的科学图谱作可视化分析。该软件是陈超美教授及其团队基于美国国家科学院提出的科学知识图谱，及可视化技术创建的一种多元、分时、动态的信息可视化技术。CiteSpace可通过挖掘所选文献的共引数据，较清晰考查某一知识领域发展情况，厘清该领域知识网络结构，探测未来发展趋势和方向，并通过可视化方式将其呈现，为科学前沿的知识计量和知识管理提供有效手段。

（二）数据来源

数据来源于中国知网数据库（CNKI）中核心期刊和CSSCI来源期刊，以“土地制度改革”为检索主题，搜索2008～2017年间所有文献，共计674篇。将所选文章以“Refworks”类型导出并保存为纯文本格式，导入CiteSpace软件作相应分析处理。

三、 统计与分析

（一）文献时间分布

文献时间分布情况可反映该领域研究热度变化。筛选文献按时间分布状况见图1。从时间分布看，2008～2013年发表量保持在40～60篇，2014年增长较大，达110篇，之后每年保持在70～100篇的发表量。由此可见，近几年在社会经济转型背景下，“土地制度改革”领域的研究逐渐引起关注。

图1 文献数量总体趋势

（二）高频引用文章

根据引文分析原理，文章引用频次越高说明该领域学者认可度越高，被引频率高的文章学术价值也可能较高。通过分析高频引用文章，有助于快速、准确把握此领域研究热点及趋势。从高频引用文章（见表1）看，前十位文章均有80次以上引用频次，其中前两位达200次以上，分别探讨农村土地法律及农业供给侧改革，其他高频引用文章主要是土地制度改革的综述、农村集体土地的实证分析以及重要政策会议的解读。可见，农村集体土地改革及重要会议政策解读是近年土地制度改革的研究重点。

表1 高频引用文献

（三）研究热点

关键词（Keyword）是对文章内容的概括和精炼，主要用于表达文献主题内容，无论是从传递信息角度，还是储存信息角度考虑，主题词或关键词的标引便于文献储存和检索。因此，聚合分析关键词可知近年研究热点和趋势。本文利用检索到的674篇文章的标题、摘要、关键词等题录信息数据，确定近年土地制度改革的研究热点。将上述数据源输入CiteSpace软件中，时间分割为一年，网络节点为主题词（Term）和关键词（Keyword），为凸显关键信息，选择每个时间段中词频最高的5%组成关键词引用年轮（年轮颜色代表相应时间，年轮厚度代表关键词该年份出现频次），得到由关键词和名词短语生成的聚类视图（见图2），导出整理为研究热点信息。

图2 主要研究热点图谱

由表2可知，研究热点主要集中在土地制度改革（122次）、农村土地（87次）、新型城镇化（42次）、土地流转（26次）等。可见，近十年我国土地制度改革研究中，内容涉及较广，但主要以“农村土地”为核心，包括宅基地制度、征地制度、土地流转、土地权属、土地政策探索等。

表2 主要研究热点统计（前40位高频词）

（四）研究趋势

对关键词作时间序列分析，可得关键词随时间变化情况，进而确定近几年研究趋势。在CiteSpace中选定时区（Time Zone）图对关键词按时区显示，得到关键词时间序列分析图谱（见图3）。图中圆形节点（黑色字体标注）代表关键词，节点面积代表关键词频次变化率，节点越大关键词频次变化率越高。图中连线表示关键词间达一定强度共词关系。由时区图可知不同时期土地制度改革研究热点高频词发展轨迹。

分析结合系统导出的频次变化率较高的主题词信息，通过主题词时间序列图谱，将高频主题词按时间分布统计得到关键词时间分布表（见表3），进而分析每年研究重点。2008～2012年，主要是土地制度改革的相关研究，层面较宏观，体现在一是制度改革研究，如产权改革、农地制度、管理制度等，二是重要会议及法律文件解读，如十七届三中全会、《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》等；2013～2017年，主要是三农问题及国家政策背景解读等相关研究，研究趋向微观精细化，体现在一是“三农”问题研究，如农民收入、农民权益、农村集体经济组织等关键词，二是国家政策精神解读，如新型城镇化、供给侧改革、“一带一路”等。通过分析近年研究重点发现，随着经济社会转型土地制度改革研究也发生一定程度转向，从早期主要关注宏观层面的制度改革，转为主要关注微观层面的农村农业发展、农民收入、农民权益等“三农”问题，研究内容越来越注重以人为本、精准实施。

图3 研究前沿时间序列分析图谱

表3 高频主题词按时间分布

（五）主要成果

如下为近十年土地制度改革研究领域的五个热点问题。

1.“三农”问题

“三农”问题是中国经济发展面临的深层次问题。近年研究认为解决“三农”问题根本途径之一是深化农村土地制度改革（陈锡文，2014c）。现行农村家庭经营制度仅是权宜之计；需重新设计土地制度，给予家庭经营体制更大发展空间，有助于解决“三农”问题（王洪清等，2013）。孔祥智（2016）和陈锡文（2014c）为解决“三农”问题提出如下三个土地制度改革方向，一是通过农村集体经营性建设用地改革，使得农村集体建设用地与国有土地具有同等权利进入建设用地市场；二是通过农村土地承包经营权权属落实，使农户土地承包经营权可抵押、担保、入股；三是农村宅基地制度改革，试点推行农民住房财产权抵押、担保、转让。孔祥智认为通过上述土地制度改革，可形成适应市场经济要求的农业经营主体，以解决“三农”问题。部分学者提出，“三农”问题的解决需要土地制度和社会保障制度改革的同步推行（简新华，2013）。

2.新型城镇化

与传统城市化比较，新型城镇化强调内在质量的全面提升，即推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。其中，土地问题是实现新型城镇化必需面对的核心问题，学界不断摸索土地制度改革与新型城镇化之间关系。研究发现历史上农地制度变迁与城镇化呈明显阶段性特征（赵崔莉等，2011），农地制度与城镇化水平具有相互作用关系（李杰等，2013）。有学者认为土地制度改革是实现新型城镇化重要前提（蔡洪滨等，2013），与户籍制度改革的同步推进是实现新型城镇化和“四化同步”的重要环节（李伟等，2014；杨鹏等，2013；许经勇，2013）。

在明晰土地制度改革与新型城镇化关系基础上，学者从土地制度改革方向及土地制度改革与其他改革联动两方面，探讨如何实现新型城镇化。在土地制度改革方面，有学者在宏观上从法制建设、产权制度、土地流转、征用补偿、农地管理等多方面提出土地制度改革方向（朱信永等，2013）。微观上，冯青琛等（2014）论述允许农村集体经营性建设用地入市的改革，将有利于推动新型城镇化。此外，与其他改革联动上，学者认为户籍制度改革可与土地制度改革相互促进，共同推动新型城镇化。首先，有研究发现城中村与城边村土地制度改革，可促进户籍制度改革，保障进城农民工的公共服务供给，从而可成为新型城镇化突破点（陶然等，2015）。其次，在户籍制度上，将农村“集体成员”户籍定义动态化、流动化，可解决城镇化过程中农村衰落、农民工有偿退出承包地的双重困境，是同步推进土地制度与户籍制度改革的新思路（郭熙保，2014）。

3.宅基地制度

宅基地所有权属于集体，使用权却属于房屋所有权人，因此宅基地制度牵涉广泛。宅基地制度改革，牵涉如何在保障集体用地性质不变前提下，合理高效赋予农民更多财产权利。近年，学术界探索宅基地制度改革必要性与特殊性。必要性上，喻文莉等（2009）研究认为赋予宅基地流转性，探索宅基地有偿使用是社会可持续发展的客观诉求。特殊性上，改革需要谨慎衡量宅基地特殊的权利安排、取得方式与社会目标三者关系（刘守英，2015）。

宅基地制度研究较为关注“农民住宅所有权”问题，部分学者认为宅基地使用权与房屋所有权均属于“农民住房财产权”。若宅基地流转过于保守，既不利于农民权利保护，也不利于土地有效利用（刘锐，2014）。因此，宅基地使用权与房屋所有权应改为可一并抵押、流转（蔡继明，2015）。另有学者认为“农民住宅所有权”仅包括房屋所有权，不包括宅基地使用权，宅基地使用权与房屋所有权不可一并抵押、流转。刘守英（2014）从受益者角度分析，若赋予宅基地抵押、担保和转让权，实施最大受益者将是集体组织，而农户宅基地使用权则受到侵犯。陈锡文（2014a）从法律层面分析，认为宅基地不等于农民住房财产权，农民对宅基地只有占有和使用权，建在宅基地上的住房才是农民私有财产，土地则属于农民集体所有，因此不可与房屋所有权一并流转。此外，已有学者提出构建宅基地有偿退出机制，更合理有效配置土地资源（蔡继明，2015）。也有学者认为宅基地制度改革不可操之过急。当前宅基地制度改革方向过于关注激发宅基地在工业社会的交换价值，而忽视宅基地在前工业社会的使用价值保护。这种一刀切的改革，忽视全国大多数还属于前工业社会的宅基地使用价值（贺雪峰，2015）。因此，宅基地制度改革须坚持按“守住底线、试点先行”原则，谋定而后动，坚决禁止非本地农民在本地购地买房的行为（陈锡文，2014b）。

4.土地产权

当前土地产权制度在法律上滞后于农村改革实践，理论上有限产权制度过于模糊，因此必须改革（郭晓鸣，2011）。农村土地产权制度改革牵涉广泛，其中较重要议题是如何保障土地集体所有权的同时，赋予农民更多财产权利以充分保障农民土地用益物权（朱明芬等，2015）。学界从宏观视角及具体操作两方面讨论该问题。宏观视角上，首先关注的是法律问题。陈小君(2014a)认为新一轮土地制度改革需先立法，明确集体建设用地使用权是设定在集体所有土地上的权利类型，属用益物权。此外，王小映（2009）探索在建设用地使用权法律制度、市场监管体系、取得和供应制度、土地价税费体系若干方面如何建立城乡一体、平等保护、同等待遇的土地产权制度。具体操作上，学者从权益保障及开放更多权益两个角度论述财产权利的赋予。权益保障方面，王景新（2008）认为土地产权的模式和制度应多元化，实现并保障农民土地财产权。具体而言，一方面，土地承包经营权的出让，须设定期限，才能真正坚持土地集体所有权；另一方面，需要保护农民对集体资产的股份占有、股份收益、有偿退出、抵押担保及股份继承五项权益，从而赋予农民更多财产权利（韩松，2014）。亦有学者从开放更多权益的视角论述，如赋予土地财产权商品特性，使其在市场上流转和交易（顾钰民，2014）；允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场，以此赋予农民更多财产权利（陶然等，2010）。

另一备受关注的议题是土地所有权、承包权、经营权的三权分置。学者从作用与时代意义等视角探讨三权分置。三权分置的作用，首先在于集体土地各种权利的不同组合可提高集体农地流转、抵押的灵活性，可赋予农民更多权利（张千帆，2012）；其次，有助于在法律中表明各种权利关系（楼建波，2016）。而其时代意义在于保障进城农民权利（张守夫等，2017）。学界也有不同观点，如陈小君（2014b）并不认同《决定》中提出的三权并行分置，认为过多设置权力会造成体系混乱和权利内容间龃龉，实质是人为将法律关系复杂化。同时认为没有必要刻意分离出所谓的“经营权”。

5.农地流转

当前，农村土地缺乏合法流转渠道阻碍农村经济发展、农业生产集约化和农民增收。通过积极的土地流转，有助于解决农村人地矛盾及耕地抛荒问题，保持农村土地承包关系的长期稳定；有助于推进土地要素的资本化与市场化，提高农民土地产权的强度（罗必良，2008）；有助于新型农业经营主体的形成，从而促进新型“智慧农业”，实现现代农业产业化、现代化（李国英，2015）。有学者详细分析农地流转制度存在的问题，认为农地流转探索困境在于立法滞后、法律存在漏洞及相关法律脱节，导致农地流转各主体无法可依，违法施行（朱明芬等，2015）；同时造成合理的农地流转机制匮乏，难以形成土地规模收益（高宏伟等，2013）。此外，农地流转制度改革不当亦可带来社会风险，如城乡矛盾转入城市、公平性丧失、农村老龄化加剧、城乡社保带来经济风险（夏南凯等，2009），农地流转的非粮、非农利用等（朱道林等，2014）。因此，有必要完善农地流转法律制度，从法律上保障土地流转，确保农地流转的合理走向。

有学者运用实证方法，分析总结土地流转试新模式。冯桂（2014）分析重庆现行地票制度，认为当前农地流转制度改革必须坚持农村土地集体所有制，有利于农民财产权利的增强，有利于打破城乡二元现状，有利于农民进城定居。汤谨铭（2013）认为农户认知及决策行为影响农地流转制度改革的实施：由于认知水平不足，农户大多认为扩大农地规模并不能增加收入，因此不愿意实施规模化经营，导致重庆土地流转陷入僵局。

综上，学术界在两方面提出土地流转制度改革的具体细化方向。一是创新农地流转的经营制度（孔祥智，2013；王东，2011）、收益模式（朱信永，2013），以形成合理土地价格。二是建立科学农地分类管理制度，一方面便于未参加农地流转的农户直接调整结构，参与农地流转（朱信永，2013）；另一方面也有利于土地用途管制，限制农地流转的非粮、非农利用倾向（朱道林等，2014）。

四、结论及展望

（一）研究结论

综上所述，近十年我国对土地制度改革领域的研究，在“三农问题研究”“新型城镇化研究”“宅基地制度研究”“土地产权研究”“农地流转研究”五个方面均取得一定成果。其中关于“三农”问题研究，学者首先解读现行政策，然后在方法层面提出如何具体实施土地制度改革，以此加快解决“三农”问题。关于新型城镇化研究，学者总结新型城镇化与土地制度改革间相互作用，互为前提关系，并探索如何推动土地制度改革及推动土地制度与户籍制度改革的联动，以实现新型城镇化。关于宅基地制度研究，学者论述宅基地制度的特殊性，对政策中“农民住宅所有权”包含的内容展开探讨，并认为宅基地制度改革不可操之过急，要因地制宜。关于农地产权研究，学者一方面从宏观层面的法律视角，具体操作上的保障及开放更多权益视角两方面探讨如何保障土地集体所有权的同时，赋予农民更多财产权利，充分保障农民土地用益物权；另一方面论述土地产权“三权分离”的作用及其必要性。关于农地流转研究，学者分析农地流转制度存在的立法滞后、缺乏合理的土地流转机制等问题，探讨农地流转的益处及改革不当的风险；此外，学者还实证分析农地流转影响机制及流转新模式，并对新的农地流转改革提出具体的细化方向。

（二）研究展望

党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，为我国解决“三农”问题，促进乡村振兴，推进城乡协调发展提供制度性战略支撑，是破解城乡不平衡不充分发展难题的契机。农村最重要的生产要素是土地，农村土地制度改革是解决三农问题、提高农业生产力、促进乡村振兴的突破口。因此，在新形势下，必须立足国情农情，以深化农村土地制度改革为抓手，协调农民和土地的关系，盘活农村土地资源，这是未来乡村能否真正实现振兴的关键，也是未来中国土地制度改革研究需要关注的核心方向。未来土地制度改革的相关研究中，应关注实际案例研究，以探索可有效协调农民与土地关系、盘活农村土地资源的可推广土地制度改革模式。