多元共治贫困：基于江苏省泗阳县的个案研究*

谢玉梅，臧 丹

（江南大学商学院，江苏 无锡 214122）

脱贫是一个动态的演化过程，随着我国经济发展、扶贫政策的实施和扶贫资金的大规模投入，部分中西部地区已摆脱绝对贫困，完成脱贫任务，进入贫困缓冲期，但部分脱贫地区出现相对贫困和脱贫再返贫交织的现象。2020年我国将实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽这一战略目标，但并不意味着贫困问题的消除和贫困治理的终结，贫困人口持续减少的“表象”背后是相对贫困的恶化（陈宗胜等，2013），2020年后扶贫时代的相对贫困现象依然值得关注。2013年以来，我国在已摆脱绝对贫困的东部六省相应设立六个国家级扶贫改革试验区，先行先试，探索缩小发展差距、实现共同富裕的新模式，为国家扶贫战略转型提供借鉴与示范。实践表明，六个扶贫改革试验区在治理贫困问题的创新实践上具有一致性（左停等，2017），聚焦于多维贫困，通过政府、市场和社会多元主体等多条路径展开，取得阶段性进展。厘清多元共治贫困的模式，可在一定程度上为2020年后扶贫时代稳定脱贫及相对贫困治理提供借鉴。

一、多元共治贫困理论框架

从千年发展目标（MDGs）到2030年可持续发展议程（SDGs），消除贫困和可持续发展一直是联合国关注的重点议题（Asadullah等，2018），倡导多元主体参与贫困治理是政策制定者和学者不谋而合的观点，但多元主体参与贫困治理仍存在挑战。

由于政府掌握和支配着国家公共资源，在减贫中政府一般发挥主导和决定性作用（陈新等，2014），但低效率常导致较低的投入产出比。一方面，我国传统贫困治理中，政府农村贫困政策干预并未对减贫形成持久的影响，冲击响应快速衰减（叶初升等，2011）；另一方面财政扶贫资金在投放、使用和管理过程中，由于委托代理问题常导致资金使用效率较低、挪用占用情况严重、瞄准精度失衡（温涛等，2016）。此外，政府贫困兜底最根本的障碍因素不在于社会效率，而是预算充足率。在新常态下，我国经济增速放缓导致各级财政收入增长下降，势必影响民生投入，必须辅以其他力量的介入（Fiszbein等，2014；国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组等，2016）。伴随农村制度变迁、公民社会发展以及公共产品需求变化，减贫更强调赋权和参与，国际援助项目、民间组织和慈善力量在官方影响和民间阻绝双重路径融合下，逐渐成长为促进贫困地区扶贫开发和自我发展能力增强的中坚力量，在贫困人口话语权提升、妇女地位和赋权方面发挥积极作用（Kotsadam等，2016；Ganle等，2015）。社会公众因行动的灵活性也逐渐参与到扶贫工作中（帅传敏等，2016；黄承伟等，2015；毕娅等，2016）。社会组织和社会公众参与扶贫工作的最大挑战是力量分散且缺少基层土壤，迫切需要地方政府搭建一套稳定可靠的扶贫班子（韩俊魁，2016；倪羌莉等，2016）。减贫需要“有为的政府”“有心的社会”，更需要“有效的市场”，市场参与扶贫的普遍实践是产业引导减贫、金融促进发展，但是产业在贫困瞄准和收入带动方面存在精英俘获现象，市场机制的固有缺陷会引发诸如污染、土地使用竞争、资源争夺以及家庭劳动力再分配等环境和社会问题，随时间推移，由于社会保障不足，依靠扶贫开发的贫困户贫困风险会增加（Nillesen等，2014；Thiede等，2018）。我国1986年开始推行的大规模开发式扶贫主要以市场为导向开发贫困地区资源，但成效受制于政策区域靶向精准、农村市场完善程度、贫困群体瞄准精度等，农村市场发育缓慢导致市场机制减贫渠道不畅（邓维杰，2013）。

总而言之，由于相对贫困治理过程对教育、健康、环境等社会发展能力和农户可行能力提出更高要求，政府应成为减贫的主导力量，但并非对贫困问题大包大揽，市场应成为减贫的主要手段，但并非解决所有问题的灵丹妙药，社会力量理应成为扶贫参与力量，但各扶贫主体孤军作战不能很好地应对相对贫困下农户内生动力提升和可持续稳定脱贫问题。贫困多元共治并不是简单的多元治理，而是以精准脱贫为目的，扶贫对象、政府部门和社会组织等相互联系、相互作用、相互监督的完整系统（杜国明等，2017）。

其有三个层次的含义：一是多元扶贫目标的融合。随着我国绝对贫困的消除，相对贫困背景下呈现的不平衡不充分问题将仍十分突出。在从脱贫高速发展向脱贫质量转化过程中，贫困地区和贫困户能力提升、教育医疗等社会公平发展将成为贫困治理的主体。二是多元扶贫主体的参与。多元扶贫目标要求多元主体通力合作，政府要从“工具性—价值性”视角引导不同社会力量参与，促使社会企业、社会组织在经济利益的驱使下增强其行动的可持续性，在社会文化因素“价值内化”过程中参与贫困治理、履行社会责任。三是“三位一体”模式的协同推进。贫困治理的首要问题是如何构建有效机制充分发挥不同主体在各自边界内的优势与作用。在贫困治理中，政府通过专项扶贫资金引导农户收入增长和村集体经济发展，通过行业扶贫将教育、医疗等嵌入贫困地区，通过社会扶贫为社会组织和社会公众畅通参与扶贫的渠道，试图构建一个多元主体相对独立且良性互动的网络结构（见图1），在此结构中多种扶贫路径通过耦合机制促进扶贫目标实现。

尽管学术界关于不同主体参与贫困治理的局限性已有大量研究成果，但缺乏如何通过多元共治利用好政府、市场和社会三种资源，促进专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫协同合作的深入研究。在实践中，江苏泗阳创新政府、市场和社会共治贫困模式，使三种力量相互促进，实现村集体和村民收入同步增长。泗阳在扶贫开发与社会保障并重的制度设计下，一方面通过“联村共建”发展村集体经济。“联村共建”活动是由县级乡镇领导牵头，县直部门和优秀企业与经济薄弱村结对帮助开展基础设施建设、产业发展和民生项目推进，促进经济薄弱村的显性收入增长和内生动力提升；另一方面通过认真落实结对帮扶工作和“家门口”就业工程带动农户自我觉醒和收入增长。结对帮扶是指县直机关工作人员、扶贫志愿者与低收入农户结对，帮助其选准适合自己的“家门口”就业项目，实现脱贫致富。本研究的主要目标是分析泗阳国家扶贫改革试验区多元共治贫困关系和关键问题，厘清不同主体在贫困治理中的职能和协同关系及复杂现象背后的理论含义，为2020年后扶贫时代相对贫困治理提供启示。

二、多元共治贫困实践

（一）多元共治贫困制度设计

江苏省围绕“减少相对贫困、缩小收入差距、促进共同富裕”的目标定位和“标准再提高、重点再聚焦、内涵再丰富、底线再织牢”的工作要求，从财政投入、社会保障、协同发展和基层组织建设等方面开展多元共治体系设计，构建稳定脱贫机制。泗阳县调研发现，其制度设计主要包括四个方面。

1.发挥财政专项扶贫资金的杠杆作用

泗阳县扶贫资金来源主要包括省级经济薄弱村发展引导资金、片区关键工程项目资金和省级财政奖补资金等。针对省定经济薄弱村，省、市、县三级财政投入100万发展引导资金，用于村产业发展和整村提升。例如，2016年省级财政对泗阳成子湖片区关键工程投入10.2亿元，2017年再次对成子湖旅游度假区投入26亿元，通过PPP方式引导社会资金进入；针对低收入户，省财政分四年每人补贴1 600元，为放大资金的收入带动功能，政府以财政资金提前垫付，充分发挥扶贫资金的聚集功能以增加低收入农户收入。专项扶贫资金在吸收社会资本、促进农村科技发展、引导村级和农户增收等方面充分发挥作用。

2.采取激励机制引导社会力量参与

江苏省推行“五方挂钩”和“五个一”到村工作机制，省级机关部门、省属各类企业、高校科研院所、苏南发达县市与苏北经济薄弱县区挂钩帮扶，每个经济薄弱村有一个帮扶队员驻村、一个科技特派员指导、一个工商企业帮扶、一个富村结对和一个产业带动。实践中泗阳县采取捐赠税前扣除、税收减免、金融支持、财政贴息、扶持资金倾斜、带动就业补贴等激励政策，鼓励各地金融企业将个人贷款最高额度从10万元调整为不低于30万元，鼓励能够带动就业增收和产业发展的社会企业和农村精英参与扶贫工作；积极孵化、培育、扶持并开展联合行动吸收社会爱心人士和地方公益性社会组织参与扶贫。如孵化社区矫正（安置帮扶）协会参与特殊人群志愿帮扶工作、联合中国青年社会组织开展“伙伴计划”帮扶留守失依的贫困儿童、联合“林中凤凰”和“春晖”等爱心协会发起“群”众扶贫助学活动。

3.构建社会保障体系补民生短板

2013年以来，泗阳县在分析建档立卡贫困户致贫原因基础上，建立“一卡四名录”工作，从兜底保障、教育扶贫、医疗帮扶、社会救助四方面分别解决因残致贫、因学致贫、因病致贫和因灾致贫等制度性贫困，建立公共服务保障体系预防返贫。调研显示，2016年底，泗阳县因病、因灾致贫的支出型贫困农户分别占低收入农户总数的50%和20%左右。根据贫困现状，泗阳县对部分或者完全丧失劳动能力的五保户和低保户实行民政救助，给予最低生活保障；对因学致贫的低收入农户，从适龄幼儿到高职、本科分学段给予不同金额的生活补贴、伙食补助和学费补助，确保低收入农户子女公平享有优质教育资源，避免贫困代际传递；实行合作医疗、大病保险和民政医疗救助“三险联动”的一站式健康扶贫行动，确保合作医疗覆盖率100%，对因病致贫的农户采取免挂号费、诊疗费、专家会诊费“三免”措施，免费开展新生儿疾病筛查和妇女“两癌”筛查；提高因灾致贫贫困户的救助标准和救助次数，在村、镇设立“残疾人养老之家”，为贫困户提供职业技能培训等关爱行动。

4.第一书记驻村帮扶

调研县向省定经济薄弱村派驻村第一书记，结合第一书记个人资源和后方单位资源联村共建，加强村两委基层组织建设，提升村级治理水平。泗阳县实行并实现一类经济薄弱村第一书记全覆盖。第一书记在组织层面的资源输送作用不仅体现在物质层面的资源调配，还包括党建层面的政策资源输送，实现村级组织与上级组织的有效对接。以第一书记为中介强化扶贫计划的制定、落实扶贫政策、引导扶贫工作开展，减少传统扶贫资源科层化传递的层次，形成特定的机制和制度，有效规避“精英俘获”现象，提高扶贫政策资源的实施效率。

（二）多元共治贫困实现路径

1.整村推进，改善发展环境

村基层组织是政府和群众的桥梁，经济薄弱村的“整村提升”为社会扶贫提供可持续发展环境。试验区主要从三方面着手：一是利用财政专项扶贫资金和帮扶单位资金改造村庄道路、桥梁、外部环境等基础设施建设。二是在农户自愿基础上加速土地流转，以“村为单位、统一规划、整合资源、分工负责、分步推进”为原则合理流转土地。如卢集村、范家湖等村两委将村公共土地资源、荒废的农业用地等重新整合、盘活，在重新规划、改良基础上，一部分流转给大户或企业发展高效农业，一部分用于村部整体规划建设，通过“联村共建”引入社会企业和社会资金发展产业。土地流转收入和基础设施租赁费计入集体资产，增加村集体收入。三是加强村部“一社一群一中心”建设，提升基层服务水平。调研村基本完成包括议事堂、幼儿园、超市等在内的综合服务体建设，完善社会文化、政治文明建设所需的硬件设施。此外，村基层干部在驻村书记和乡镇扶贫专干的指导下进一步实行村务公开、推进村务民主、提供劳动技能培训，为农户社会参与和能力提升创造条件。

2.推进“家门口”就业工程

在实践中，泗阳试验区利用财政专项资金在村部建设标准厂房或改建废旧校舍，通过“联村共建”和驻村第一书记及后方单位资源等招商引资，探索实施可持续的产业扶贫。引入企业后，就业岗位要求向低收入农户倾斜。从调研情况看，卢集村、范家湖村、高渡村、郝桥村等就业扶贫效果较明显。如郝桥村捷锋帽业带动60人且主要是留守妇女就业，其中15名为低收入农户，基本实现当年就业当年脱贫（见表1）。以缝纫纺织、手工编织等劳动密集型为主的计件制适合留守妇女和留守老人就业需求，为留守人员农忙、照看家中学龄儿童提供便利，为文化程度不高的女性提供就业机会，在增加个人收入的同时提升社区活动参与度。此外，就业扶贫方式还提供技能培训、定期开展集体活动，激发低收入农户脱贫的内生动力。

表1 “三来一加”项目情况

“家门口就业”的另外一种方式是鼓励低收入农户和低保户以土地方式入股，加入农业合作社。具体做法是，由村集体成立土地股份合作社，农户将土地以市场价流转给合作社，合作社将小农户不连片、不规则的土地重新整合，以外租给企业或内租给大户的形式转租，发展高效农业，农业企业或种植大户再以返聘形式吸收农户就业。如泗阳县高渡村整合1 200余亩土地资源，引入社会资本设立“田园风光”果树专业合作社。合作社发展资金由多方构成，包括扶贫资金40万元、省扶贫工作队50万元、县扶贫引导资金50万元、合作社负责人出资1 000万元。“田园风光”将整合后的土地种植石榴、黑梨、冬枣等高效作物，雇佣本村农户负责田间运作，并尝试将土地分给低收入农户套作，套作收益归农户所有。在利益分配中，低收入农户将获得“土地租金+劳务+分红+套作收益”多种渠道的收入，村集体每年获得5万元社会服务费、入股农户与合作社利润按3∶7分红。田园风光运作中的器械、资金、信息等生产要素由村集体或企业提供，品质认证、种植风险和市场营销由农业合作社承担（见表2）。

表2 土地合作社发展高效农业情况

3.通过教育、创业、结对等手段提升内生动力

注重“扶智”与“扶志”结合提升内生动力脱贫是十九大提出的新要求。2015年以来，泗阳县制定教育扶贫政策，扶贫对象包括低收入和低保户家庭学生，针对幼儿园、小学、初中、高中到大学不同阶段的学生，给予财政资金直接扶持，阻断代际贫困；对建档立卡的有增收能力的低收入农户给予贴息贷款扶持，并通过改善农村地区的基础实施，向低收入农户提供农业、非农技术培训，将其纳入农业产业价值链，通过电商、农业合作社和种养殖大户解决农产品销售问题，提高低收入农户增收性贷款偿还能力。此外，开展“三进三帮”结对帮扶工作，安排县直机关单位工作人员与低收入农户结对子、不定期走访等详细记录农户的心理动态和脱贫成效，了解低收入农户就业增收需求，扭转农户长期以来形成的“等、靠、要”思想，引导低收入农户从精神上脱贫。例如，2017年江苏金之彩集团、江苏荣浩集团以及泗阳顺和木业等社会企业和“林中凤凰”“春晖”等爱心协会积极参与扶贫活动，通过线上线下共募集资金359.87万元，解决了258名建档立卡户大学生的入学问题。社会爱心人士、社会优秀企业以及社会公益组织的助学捐赠在帮助贫困家庭子女获得公平教育机会的同时向社会传递了正能量。

（三）多元共治贫困成效

在大扶贫格局政策推进中，试验区多元扶贫主体发挥各自优势，取得显著成效。以泗阳县为例，一是就业带动村集体增收和低收入农户脱贫。2017年，在县直机关帮扶单位的带领下，58个经济薄弱村建立154个帮扶项目，其中“五方挂钩”后方单位共投入2 000万元资金用于发展村集体产业项目和资产类项目，带动村集体收入增长。泗阳县在25个省级试点村共投资3 540万元（其中省级财政投资1 472万元）用于建立标准化厂房、高效农业、光伏等项目，其中14个村达到18万元集体收入标准，成功脱贫。在专项扶贫资金的引导下，新型经营主体共投入3 803.58万元实施1.01万个帮扶项目，项目到户比例达到100%，其中共新建“家门口”就业项目59个，带动2 450名低收入农户就近就业，2017年有1 115户共3 939人实现脱贫。二是促进村落发展。在土地流转的基础上，以“修路”和“改田”两种方式整治提升乡村环境，58个经济薄弱村已有38个建成“一村一品一店”示范村，生态环境的改善和特色网店的成立促进了村级发展的可持续发展。三是提升低收入农户社会保障水平。泗阳向在校建档立卡低收入家庭学生共发放3 200余万元教育资助资金；通过“医疗扶贫绿色通道”累计义诊群众3.59万人，设立扶贫床位350张，累计结报及减免诊疗费用105.81万元；通过大病补充保险对692个贫困户共赔付114.69万元；实现19个乡镇“残疾人之家”全覆盖；建成“残疾人之家”11个，为400余名残疾人提供日间照料和辅助就业。

综上，泗阳扶贫改革试验区通过多元共治的贫困治理方式，以政府、基层组织、社会企业以及社会公众等多元主体在市场机制下的协同合作，促进低收入农户和经济薄弱村内生动力提升和收入增长。在从绝对贫困向相对贫困转变的过程中，参与贫困治理的多元主体根据扶贫战略转型调整各自的职能，建立扶贫开发和社会保障并重的制度框架。在政策推进过程中由村基层组织、社会企业和社会公众等多元主体分别负责整村推进、“家门口”就业工程和社会帮扶促进“联村共建”和“结对帮扶”政策的落实，在低收入农户和经济薄弱村收入增长和能力增进方面形成合力。最终通过“家门口”就业工程促进经济增长、通过整村提升实现基层治理水平提升、通过生态环境改善实现美丽乡村建设，在外部力量的介入下，农户参与能力、可行能力增强（见图2）。

图2 泗阳县多元共治贫困制度设计和实现路径

三、多元共治贫困的实践价值

泗阳多元共治贫困在机制设计、过程推进、目标靶向三个方面对我国2020年后扶贫开发战略转型具有重要的借鉴和启示。

（一）以嵌入理念贯穿机制设计，将多元主体集中于农村扶贫场域

在制度设计中，泗阳试验区通过文化嵌入和认知嵌入促进扶贫与扶志、扶智结合，以第一书记的政治嵌入提升经济薄弱村的治理水平，以多元主体间的关系互动将农户嵌入社会网络，提升农户内生动力、帮助农户就业增收。一是以文化嵌入激励贫困户摆脱“等、靠、要”思想。多元共治贫困能够有效整合异质性不同参与主体，通过多元主体落实“扶志”目标。在具体操作中，结对帮扶人员利用闲暇时间不定期走访和慰问给贫困户家庭提供精神救助，提高经济薄弱村和低收入农户脱贫致富自信心。二是以认知嵌入落实“扶智”，提升农户致富能力。贫困户的认知与其知识、技能和经验等密切相关，泗阳试验区通过企业、社会组织的就业培训、村基层组织及后方帮扶单位组织的技能培训，提升农户的认知和人力资本。三是以政治嵌入促进干部下沉和扶贫政策落实。泗阳县实行经济薄弱村第一书记全覆盖，通过第一书记驻村指导，改变贫困村组织涣散的工作状态，促进扶贫政策落实。

（二）多元主体多方协同，推进扶贫脱贫工作

多元共治贫困过程强调主体的多元化、身份的平等性和行动的协同性，即“多元协同”。泗阳试验区的贫困治理动员包括政府、机关单位、村基层组织、企业、社会组织、社会公众、农户等多元主体的参与，逐步形成各负其责、上下联动、合力攻坚的扶贫责任体系。此外，为使异质性多元主体在“消除贫困”中行动一致，协同合作，在扶贫实践中不断探索集体行动的合作性和权威的分散性。

政府赋权于基层组织推进社会保障和民政兜底工作，为农户构建社会安全网，以驻村第一书记协同扶贫资金进行整村提升，加强基础设施建设为引进企业和吸引返乡创业人员奠定基础；以村两委协同农业经济合作组织开展土地流转，解放富余劳动力就业创业；以社会组织、企业协同村委通过劳动密集型的“三来一加”和高效农业项目提供就业岗位。

多元主体协同推进做到了“权威分散”。社会保障和扶贫开发是试验区精准扶贫工作的两个主要途径，二者相辅相成。以驻村第一书记和村两委为代表的村基层整合扶贫资金和村内资源，推进就业工程，为农户提供就业，社会公众利用资源和信息优势为农户提供情感支持，三者共同完善开发式扶贫的“造血”功能；政府以强大的财政提供更完善的农村社会保障体系为贫困和低收入农户“输血”，摆脱贫困恶性循环和代际转移。

（三）以可行能力为目标靶向，构建长效扶贫机制

部分地区村自治力量消弱和村集体资产薄弱，加之基层组织自身能力和社会资源等制约导致村集体与农户内生脱贫意愿不强。扶贫中驻村第一书记制度的创新，在一定程度上改善基层组织结构，优化基层组织的人力资源配置。市场机制在贫困治理中发挥润滑作用。如扶贫小额贷款、财政贴息贷款和普惠金融机制的建立能够满足贫困户和帮扶企业的金融需求，同时发挥扶贫资金的“造血”功能，促进增收机制的可持续性。此外，在农民自愿情况下通过市场化手段引入社会资本，促进合理的土地流转，通过小农户与现代农业衔接体制机制创新实现脱贫的可持续性。

贫困不仅是显性收入不足，更来自于收入差距和相对剥夺程度（罗楚亮，2012）。江苏省以强大的财政作为支撑，县级以上政府和基层组织共同搭建的社会安全网络为低收入农户提供防护性保障、政治自由、经济条件和社会机会，提高农户的可行能力；土地流转有利于小农户与现代农业衔接；就业培训和技术培训提升农户技能水平。以可行能力提升为目标靶向，试验区先行先试探索一条“社会安全网+发展就业”的特色“造血”道路，社会安全网能够防止低收入户脆弱性返贫，整村提升和发展就业能够确保低收入农户获得就业能力，在脱贫后仍有可持续增收的能力。

四、结论与讨论

本文通过案例剖析，分析泗阳县在扶贫战略转型背景下结合区域贫困特征实现多元共治贫困，为其他地区提供如下实践启示。一是由于我国的扶贫梯度渐进，未来贫困治理更关注相对贫困问题，在扶贫战略转型背景下，各地需要根据资源禀赋和贫困特征调整扶贫目标并转变扶贫主体职能。政府除制度设计外，应主要承担社会保障和扶贫引导的作用，动员社会力量在市场机制下作为主力参与贫困治理。二是多元共治可能是未来解决后扶贫时代相对贫困问题的有效路径，在贫困治理中需要充分考虑村集体自身发展能力提升、低收入农户可行能力提高的问题，利用市场机制和社会力量构建稳定脱贫成果、促进贫困治理可持续的长效机制。三是要关注扶贫开发推进过程农村“三留守”问题、“空心村”问题，机制设计中要注重扶贫开发制度与乡村振兴、生态保护、现代农业发展等制度的协调。

泗阳试验区脱贫攻坚中仍存在一些问题：一是支出型贫困导致的财政兜底可持续性问题。任何一个国家均面临社会保障预算充足率的困境，贫困户的教育保障、医疗保险、灾后兜底等将持续存在。二是产业发展的可持续性问题。目前“家门口”就业工程以劳动密集型企业为主，随着经济社会发展企业可能面临转型问题。加之企业偏低的工资难以吸引青壮劳动力回流，空心村问题短期内难以解决。三是乡村基层组织结构完善的可持续性问题。调研中发现“村两委”主要成员年龄偏大，年轻人持续外流。干部资源和农村人才严重缺失，第一书记驻村的短期性难以彻底改变基层组织现状，未来乡村振兴面临挑战。因此，应考虑如何利用金融、保险等商业手段建立稳定脱贫机制，实现精准脱贫与乡村振兴战略有机衔接。