县域乡村振兴规划编制的理论基础与实践*

杜国明，于佳兴，刘 美

（东北农业大学资源与环境学院，哈尔滨 150030）

一、引 言

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，2017年的中央农村工作会议及2018年中共中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》详细部署乡村振兴战略，明确乡村振兴战略总要求、指导思想、目标任务、基本原则、实现途径和保障措施，提出“乡村振兴、规划先行”。如何开展并实施乡村振兴战略成为各级政府及学界面临的迫切任务。

乡村振兴及规划问题历来为学者关注，近期更成为管理部门和学术界关注热点，分别探讨乡村振兴战略的历史背景、理论基础、基本原则、实现途径、规划编制等问题。张军（2018）认为，随着中国经济社会发展进入新时代，社会主要矛盾变化，乡村发展的宏观与微观环境发生变化，乡村发展的重要性和价值得到提升，为乡村振兴创造条件。刘彦随等（2017；2018）认为，城乡融合与乡村振兴对象是乡村地域多体系统，包括城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体，乡村振兴重在推进城乡融合系统优化重构，加快建设城乡基础网、乡村发展区、村镇空间场、乡村振兴极等构成的多级目标体系，在乡村振兴过程中政府须同步倡导城市化和村镇化。熊小林（2018）认为必须坚守巩固和完善农村基本经营制度及保障粮食安全的重大基本原则。四川乡村振兴战略研究智库认为，乡村振兴应以村庄整治、建设生态宜居村庄为突破口，以推进城乡融合为发展根本途径，以激活要素作为乡村振兴的关键，以壮大乡村集体经济作为重要抓手（郭晓鸣等，2018）。华中师范大学在编制辽宁省新民市《乡村振兴规划纲要》时，以村屯发展为落脚点，以共建共享为突破口，以新型农业经营主体、新型农民社会组织、新型农村社会治理体系为抓手，旨在通过分类指导、分级负责，实现人力资源、社会资源在乡村有效聚合，形成多元化、制度化、可持续的乡村振兴有效实现路径（余孝东，2018）。但以往研究对于如何开展乡村振兴规划缺失系统思考。

“县”作为行政区划，始于春秋时期，秦始皇统一中国后开始推行郡县制。县域是我国两千余年来最基本的地方政府行政管理单元。当前，县级行政区无论是由地级行政区代为管辖，或由省、直辖市、自治区直辖，均是我国行政权力相对完整、社会经济体系相对完善的地域单元，是各种规划、计划编制与实施的重要主体，也必然是乡村振兴规划编制与实施不可或缺的重要行政单元。因此，本文以县域为单位，探讨乡村振兴规划的理论基础、定位、及规划编制的要点等，旨在为县域乡村振兴规划的编制提供参考。

图1 乡村振兴理论框架

二、县域乡村振兴规划编制的理论基础

科学的乡村振兴规划必须有科学理论支撑。乡村振兴是在我国城镇化、工业化、信息化快速推进背景下，以农村、农民、农业为核心主体的乡村人地关系地域系统的经济、生态、文化、政治、民生等属性，在行政引导下不断优化发展的过程。基于学术界关于乡村振兴的理论研究，提出规划编制的理论框架（见图1）。城乡结构及城乡关系是当前乡村振兴战略实施中的首要问题，需关注的核心理论问题是新型城镇化与乡村振兴过程中，县域城镇子系统与乡村子系统相互影响、相互作用的机制，即城乡关系理论。就乡村子系统而言，依然是由自然子系统与人文子系统共同构成的人地关系地域系统。该系统中，自然子系统不断发生以全球气候、生物多样性等为核心的演化与变化，由此对以社会经济发展为核心目标的人文子系统产生深刻影响。而人文子系统在按特定社会经济规律发展演化过程中，不断开发、利用并保护自然资源和生态环境，产生一定资源与环境效应。这些问题可集中于人地关系地域系统理论的范畴。当前乡村振兴不但要寄希望于乡村地域发展的内生动力，更要充分发挥以城带乡、以工促农的外力帮扶和带动作用，针对乡村发展中的薄弱环节采取强有力措施，优化乡村地域系统内部结构，使得乡村社会经济发展功能显著提升。无论是县域乡村振兴功能分区、区域分类还是调控措施，均需转型发展与乡村重构的理论指导。乡村振兴具有经济、生态、文化、政治、民生等多目标性，全面、系统地管理与控制乡村振兴发展过程中各项内容，需要系统控制理论的指导。

（一）城乡关系理论

城乡关系是城市与农村间相互影响、相互制约、相互作用的互动关系，反映城市与农村经济状况、文化状况、生态状况、基础设施状况、阶级状况在一定社会条件下的关联与差异。城乡关系是最基本的经济社会关系（刘彦随，2018），是影响国家社会健康发展的重要因素。城乡关系伴随社会发展进程不断演化。一般而言，城乡关系演变包括以下四个阶段（谢彦明等，2018；刘维奇等，2013）：（1）相互独立、城乡分离阶段。城市和乡村均以传统朴素的农业及手工业为主导产业，城乡发展水平均处于低水平阶段，经济文化发展水平无明显差别，区域空间组织结构呈均质分布，城乡均处于相对独立的封闭式发展状态。（2）城乡二元结构阶段。城市大力发展工业，农村中生产、资本要素快速向城市转移，城市经济在农村提供资源要素基础上快速发展，乡村开始衰落，形成二元结构（谢志强等，2011；刘新，2009；吴丰华，2013）。（3）“城市-城镇-乡村”三元结构阶段（谢彦明等，2018）。中心城市生产、资本要素逐渐向城市边缘的郊区、城镇扩散，带动城镇内部基础设施及经济增长。要素在空间上的回流与转移，为周边农村发展提供动力。区域空间结构由“城市—乡村”“中心—边缘”格局逐渐演变为“城市—城镇—农村”“中心—边缘—外围”。（4）城乡融合阶段。进入后工业化时期，各类生产要素从城市中心逐渐转移到周边城镇，再由城镇发展到边缘地区农村中，区域要素在空间上均衡分布、自由流动，城乡在文化、产业、交通、人口福利等建设上实现全面融合。

（二）人地关系地域系统理论

人地关系地域系统是指人与地在特定地域中所形成的相互制约、相互依存的关系系统（吴传钧，2008）。人地关系地域系统由自然子系统和人文子系统两大部分组成。自然子系统各组成要素或各子系统遵循自然规律发展变化。人文子系统及内部各子系统主要遵循人文规律发展变化，但仍受自然规律制约。在这个巨系统中，自然地理环境是基础，人类社会是中枢，人类社会和地理环境两个子系统间的物质循环和能量转化结合，形成人地系统发展变化的机制。因人类某些不合理活动，使人类社会和地理环境之间、地理环境各构成要素之间、人类活动各组成部分之间，出现不平衡发展和不调和趋势。要协调人地关系，首先要谋求人和地两个系统各组成要素间在结构和功能联系上保持相对平衡，这是维持世界相对平衡的基础；保证地理环境对人类活动的可容忍度，使人与地可持续共存。协调的目的不仅在于使人地关系的各组成要素形成有比例的组合，关键在于要达到理想组合，即优化状态。为实现系统优化，需制定弹性优化目标和多种优化方案，采用组合优化模型，从众多可供选择方案中选出最优调控方案。县域人地关系地域系统的优化调控过程是一个长期的战略过程，需从时间过程、空间结构、组织管理、整体协同和系统控制等各方面加以优化和有效调控。

（三）转型发展与乡村重构理论

转型是指事物的结构形态、运转模型和人们观念的根本性转变过程。发展是事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化，是指一种连续不断的变化过程。中国转型发展以经济体制改革为先导展开，与社会结构转型同步并行，经济体制改革推动社会结构转型，社会结构转型又深刻影响经济体制改革（王永平，2014）。乡村转型发展依托于中国转型发展，是农村传统产业、就业方式、消费结构以及社会结构综合变化的结果（杨忍等，2015）。乡村重构与乡村转型发展内涵相似又有区别，乡村重构是乡村转型发展的过程，乡村转型发展是乡村重构的结果（龙花楼等，2018）。乡村重构是面向城乡融合体、乡村综合体、村镇有机体、居业协同体的构建（刘彦随，2018），为适应快速发展的工业化、城镇化下乡村内部要素和外部调控变化，各行为主体通过优化配置和有效管理乡村的各类要素，在诱发机制、支撑机制、约束/促进机制、引导机制、引擎机制共同作用下（杨忍等，2015），重构乡村空间—经济—社会的三生空间，以实现乡村地域多体系统内部层次分明、结构优化、功能提升以及内外联动、结构协调、功能互补，共同促进社会经济发展，实现资源可持续利用的过程。

（四）系统控制理论

系统控制理论是在接受系统论和控制论思想和方法基础上发展起来的预防和控制问题的理论（陈一飞等，2011；郑业鲁等，2010）。系统论认为现实世界实际由各种系统组成，一个问题的产生不是一个孤立的现象，而是系统内某部分出现问题，相互作用的结果。控制论认为，在输出某个信号时，为得到积极、正面回应，应时刻检查输出的正确性和有益性，排除不利输出，选取有利输出，使系统始终保持安全稳定的状态。系统控制理论的形成激励科学界从不同学科和观点出发，对各种自然系统、社会系统和工程系统开展理论和应用研究。促进社会、经济、人口、生态等原属于社会科学的发展，也促成经济控制论、人口控制论等新学科的诞生（倪杰，2010；侯凤莲，1999）。系统控制的重要形式是分级控制，又称等级控制或分层控制，是指将系统控制中心分解成多层次、分等级的控制体系，一般呈宝塔型，同系统管理层次相呼应。分级控制的特点是综合集中控制和分散控制的优点，控制指令由上至下越来越详细，反馈信息由下向上越来越精练，各层次监控机构有隶属关系，职责分明，分工明确（见图2）。

县域乡村振兴多目标的顺利实现有赖于系统调控。乡村振兴控制体系构建根据系统控制和分层控制的原理由多个系统组成。同级系统间相互关联，相互作用，不同系统间严格监管，层次分明，使各部门职责明晰，廉洁自律，共同推进乡村振兴的顺利实现。

图2 乡村振兴控制体系框架

三、县域乡村振兴规划编制的要点

（一）县域乡村振兴规划的定位

编制乡村振兴规划是县级行政单元落实乡村振兴战略的重要手段，是推动农业农村优先发展、实现农业农村现代化的重要举措。县域乡村振兴规划是以县域为控制范围，根据国家、省、市乡村振兴发展的要求和当地自然、经济、社会、文化、政治条件，从县域发展的全局性、长远性利益以及促进城乡融合出发，对全县乡村政治、经济、文化、社会和生态文明建设在空间上和时间所做的战略性布局和统筹性安排。乡村振兴规划是新时代统领县域“三农”工作的宏伟蓝图，是县域特别是农业县域规划期内战略性、宏观性、总体性的规划，对全县其他各项规划均具有一定约束和指导作用。

（二）开展县域乡村振兴背景分析

深刻认识县域乡村振兴背景条件是制定乡村振兴的方针、目标、途径和调控措施的基础。县域乡村振兴背景分析是通过专项调查或专题研究形式，综合分析县域自然和社会经济背景条件，明确县域乡村发展中面临的问题、优势、劣势，分析县域乡村振兴的重大问题，明确乡村振兴工作重点与方向（见图3）。专题研究主要内容包括：

1.自然与人文背景条件分析

分析全县地质、地貌、矿藏、气候、水文、土壤、植被、灾害等自然条件和行政区划、人口、产业、城镇化、村镇建设、基础设施等人文条件，明确乡村振兴的有利条件与制约因素。

2.乡村发展水平分析

构建涵盖社会、政治、经济、生态、文化等多因素的乡村发展或乡村振兴评价指标体系，在全面调查和数据收集基础上，以行政村为单元开展乡村振兴水平评价，明晰全部乡村发展的整体水平和各因素、各指标差异，明确各乡村振兴的短板、潜力与优势。

3.政策背景与体制机制分析

从宏观政策、城乡关系、乡村发展领导机制、要素投入机制、组织管理机制、生态环境保育机制等方面全面系统梳理县域乡村发展中的宏观政策背景及不同要素、不同层级、不同领域体制机制与乡村振兴发展间的适应度、保障度、协调度，探索体制机制优化方向。

图3 乡村振兴规划专题研究框架

（三）确定县域乡村振兴目标与指标

乡村振兴规划编制，应紧密结合党和国家发展指导思想，围绕国家及省、市乡村振兴战略重大部署，着眼解决县域乡村发展中面临的重大问题，提出规划期间乡村振兴调控目标。目标确定的依据主要包括：上级乡村振兴规划的要求，县域国民经济与社会发展规划，县域资源环境状况，经济社会文化发展水平等。基于国家乡村振兴总体要求，县域乡村振兴规划目标必须包括经济、生态、文化、政治、民生等多方面指标。

（四）划分乡村振兴区域体系

1.县域乡村振兴功能分区

县域之内，土地利用类型多样，既有城市化区域，也有乡村区域，既有各种类型自然保护区，也有历史文化富集的名胜古迹。这些区域在乡村振兴发展过程中，互相联系、互相影响，发挥各不相同的主导功能。为更好发挥不同类型区域在乡村振兴中的作用，实现区域协调、可持续发展，有必要对县域内全部空间地域划分乡村振兴功能区，从而统筹国土空间开发格局，优化乡村生产生活生态空间，构建城乡协调联动、人地和谐发展的态势。一般而言，县域空间可划分为牵引区、本体区、保障区、协同区等。牵引区功能定位是发挥以城带乡、以工促农的牵引功能，作为乡村区域发展的金融、物流、文化、农业技术、教育、农产品销售与加工的中心。本体区当前是农村，可预见的未来依然是农村的广大地域，作为乡村振兴主阵地，不断提高乡村性和乡村发展可持续性。保障区发挥乡村区域发展的生态环境保障和文化保障功能。协同区是位于县域内但不归县里管辖的特殊区域，如大型农场、林场等。协同区要与县域乡村协同发展、相互促进。

2.乡村振兴村域分类

行政村是县域社会经济发展过程中具有组织性、独立性、特殊性的基层地域单元。不同的行政村，因其资源禀赋、社会条件、发展历史、区位状况等差异，具有不同的发展基础、水平和趋势，因此乡村振兴方式不同。可综合上述要素，采用聚类分析方法，以村域为单元划分村域类型。对于经济发展相对落后、第一产业产值占比较高的县，村域类型一般可划分为山地林业经济文化区、平原农业经济文化区、丘陵多元经济文化区、沿岸渔业经济文化区、草原牧业经济文化区等。划分村域类型的核心目的是构建县域范围内乡村振兴的典型区域模式，增强乡村振兴政策的差异性和适用性。

3.乡村振兴村庄分型

村庄是乡村社会经济发展的组织核心。村庄建设与发展不仅影响村民对幸福生活的满足程度，也影响周边一定区域内的开发与保护，影响政府财政投资与社会资本投入的可行程度与强度。在当前农业生产要素高度非农化、农业生产主体快速老弱化、村庄建设用地大量空费化背景下，村庄面临转型建城、特色发展、撤销归并等不同发展路径。只有在深入调查、了解村庄发展现状、判断村庄发展趋势基础上，把控和优化县域城乡体系、村屯体系，厘定村庄发展类型，才能确保县域内乡村振兴充分、协调、高效、可持续。一般而言，村庄发展可划分为集聚提升型、城郊融合型、特色保护型、搬迁撤并型等。

（五）拟定乡村振兴建设方案

1.城乡体系与基础设施建设

城乡居民点是乡村振兴组织核心，基础设施是城乡发展过程中实现人流、物流、能量流、信息流的通道。城乡体系与基础设施网络是县域发展骨架，直接影响县域社会经济发展空间结构，并在一定程度上影响社会经济发展方式及资源配置效率。针对各县域实际，城乡体系与基础设施建设方案应在现有城乡体系结构、村庄空心化程度、基础设施配套水平以及社会经济演化趋势分析基础上，整治空心村、推进村庄社区化或村镇化建设，打造与社会经济发展相适应的城乡体系；科学布局交通、水利、信息、能源等基础设施，构建联通有序、保障有力的乡村基础设施网络体系。

2.乡村经济建设

全面推动乡村地区经济发展，既是乡村振兴内在要求，也是乡村振兴物质基础。县域乡村经济建设的关键是构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。乡村经济建设方案应着力布署：土地综合整治，加强农田水利、交通、防护林、电力等农业基础设施和农机站、晾晒场、冷库等农业附属建设，夯实生态农业、绿色农业、有机农业、现代农业发展的基础；农业机械化、智能化、信息化建设，提升农业综合生产能力；优化种植业、养殖业、林业、渔业布局，推进农产品品牌建设和质量提升；农产品加工业提升，依托物流和电商，发展共享经济产业、创意农业产业、特色文化产业等特色产业，促进农村三产融合发展；统筹小农户和新型经营主体发展，改造传统农业生产方式，推进生产专业化、社会化服务，建设现代农业、现代加工业和现代服务业；拓展农民就业创业增收空间，促进农民更高质量充分就业，确保农民收入持续增长。

3.乡村生态建设

加强乡村生态文明建设，是改善环境、实现绿色发展的内在要求，也是实现人与自然和谐共处、区域可持续发展的必然选择。各县应在充分评价当前县域生态质量、环境质量状况及存在问题基础上着力布署：涵盖耕地、林地、草原、水域、湿地等的生态治理，开展生物多样性保护工程；开展农业面源污染防治、水环境治理、重金属污染治理；人居环境改善，提升村容村貌，加强农村环境监管能力建设；发展生态产业、生态服务，开展村镇、精品线路等示范建设；生态产品购买、以工代赈等生态保护补偿机制。

4.乡村治理体系建设

乡村治理能力和治理体系现代化是实现乡村振兴的重要保障，也是体现乡村振兴水平的重要标志。乡村治理体系建设方案应着力布署：农村基层党组织建设，强化党组织领导核心地位；深化自治组织建设、农民社会组织培育等村民自治实践，推动资源、服务、管理等治理重心下移；提升村民德治水平，建立自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的道德约束机制；加强法治乡村建设。

5.乡村文化建设

县域乡村文化凝聚历史传承，展现现代发展水平。县域乡村文化建设方案应着力布署：推进包括诚信建设、公民道德建设在内的思想道德建设，有效弘扬民族精神和时代精神；传承发展优秀传统文化，保护农耕文化遗产，保护传统村落、农业遗迹等物质文化，以及戏曲曲艺、民间艺术等非物质文化；遏制陈规陋习、抵制封建迷信活动，积极开展精神文明创建活动；加强公共文化建设，健全文化服务体系，活跃农村文化市场。

6.民生保障体系建设

保障民生并实现生活富裕是以人民为核心发展理念的具体体现，是实现乡村振兴最根本要求。因此，坚持在县域特别是乡村发展中保障和改善农村民生，围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快补齐农村民生短板，不断增强农民群众的获得感和幸福感。县域民生保障体系建设方案应着力布署：优化发展农村教育事业，统筹义务教育、学前教育、高中阶段教育、职业教育和特殊教育发展；推进健康乡村建设，健全农村三级医疗卫生服务体系；健全医疗、基本养老保险等农村社会保障制度，完善住房保障、城乡社会救助、农村特殊人口关爱服务等社会保障体系；扩大城镇公共服务覆盖面，解决农业转移人口社会保障、医疗、住房以及随迁子女入学等问题；打好打赢脱贫攻坚战，实现贫困人口顺利实现多维度、可持续脱贫，贫困村基础设施与公共服务设施显著改善，县域经济结构不断优化，经济增长高于全国平均水平，实现精准脱贫向乡村振兴的过渡。

（六）制定规划实施保障措施

乡村振兴工作千头万绪，贯穿县域、乡镇、村屯、农户多个层面，涉及经济、政治、文化、教育、城建、卫生、资源、生态等多个领域。要围绕县域乡村振兴规划目标和方案，制定符合国家法律法规和政策要求的规划实施保障措施。规划实施保障措施重点是重塑城乡关系，强化制度性供给，构建城乡融合发展和农业农村优先发展的体制机制。

1.健全乡村振兴工作机制

健全农村工作领导体制，确保干部优先配备，实现县、乡、村三级书记共抓乡村振兴。完善工作运行机制，把握乡村振兴战略实施要点，确保各项工作有序推进。加强“三农”工作队伍建设，健全人才管理机制。

2.构建城乡融合发展体制机制

推动城乡资本、技术、人才等要素双向流动是促进要素配置合理化、实现产业发展融合化的必要举措。因此，要构建一体化要素市场机制，构建城乡统一的就业与劳动力市场；建立城乡统一、主体平等、产权明晰、合理有序的建设用地市场；完善农产品收储制度和价格形成机制，优化农产品市场；完善户籍管理与土地管理机制，放开城镇落户限制，放开农民进城购买住房的房地产市场。

3.完善农村产权制度改革措施

农村产权制度是确保农村各类土地资源优化利用的基石。要制定县域耕地、林地、草地等承包经营制度、农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度改革和集体产权制度改革措施，完善产权体系、拓展产权权能，以实现各类资源的资产化、市场化。

4.强化乡村发展要素投入

强化人才、资金、技术、土地等要素投入，是实现乡村振兴的先决条件。健全投入保障制度，完善投融资制度、金融服务、保险体系，确保形成财政、金融、社会参与的多元化投入格局；拟定人才配备和培养措施；拟定技术引进、革新机制与能力建设措施；完善农村新增建设用地、设施用地的保障机制，开展农村居民点用地复垦潜力和土地整治新增耕地潜力评估，用好城乡建设用地增减挂钩节余指标易地调剂政策和耕地易地占补平衡政策。

5.制定考核评估与动态调整措施

建立乡村振兴战略实施监测评价指标体系，分级评价县、乡、村实施情况。将乡村振兴战略规划实施成效纳入乡镇党委、政府及有关部门的绩效考评内容，定期开展考核、检查。根据规划实施情况，及时推进或调整，形成规划编制、实施、监督、调整的反馈机制。

（七）编制县域乡村振兴规划成果

县域乡村振兴规划成果应包括规划文本、规划图件、规划说明、规划数据库及其他材料。除纸质形式成果外，规划成果应按基础地理数据库、地图编绘与制作的有关要求，形成相关电子数据。应对规划成果交互校验和检查，确保文字、图件、数据、表格的一致性。

四、结 语

根据相关法律法规及政策，业已存在县域及其下级规划包括土地利用总体规划、土地整治规划、村镇体系规划、旅游产业发展规划、粮食生产功能区和重要农产品保护区规划、田园综合体规划等多种类型，这些规划与乡村发展联系紧密。编制乡村振兴规划，既要充分借鉴和利用已有规划成果，避免与现有特别是法定规划间发生不必要的矛盾和冲突，导致后续执行难；又要充分体现乡村振兴规划的作用和定位，划定乡村振兴功能分区，划分乡村振兴地域类型，布署乡村振兴重点项目，制定乡村振兴保障措施，统领乡村工作。对于推进乡村振兴有必要调整原有规划、计划的，要科学论证，并向有关部门提出调整相应规划的方案。