基于价格视角的我国玉米临时收储政策效果研究

纪 媛，张蕙杰

(1中国农业科学院农业信息研究所,北京 100081；2中国农业科学院国际合作局,北京 100081)

1 相关文献综述

自20世纪80年代发轫的农村经济体制改革以及作为农村经济改革重要内容的粮食流通体制改革以来，我国始终把建立适合市场经济需要的粮食价格体系作为政策取向。2004年我国粮食市场化格局初步形成后，国家先后出台小麦、稻谷最低收购价格政策和大豆、玉米等品种的临时收储政策，是运用价格杠杆调节粮食产销的有益探索，也是国内粮食市场价格支持政策体系的重要组成部分。玉米作为我国主要的饲料原料和工业加工的重要原料，目前已经发展为我国播种面积和产量最大的粮食作物。2007年底出台的玉米临时收储政策是国家强化对玉米宏观调控的主要工具，其实质是政策性定价。

在东北三省和内蒙古自治区，玉米临时收储政策实现方式是由政府在综合考虑玉米生产的成本收益、市场供求及市场价格的基础上确定玉米临时收储价格。当市场价格高于玉米临时收储价格时，进行市场交易；当玉米市场价格低于玉米临储价格时，政府委托中储粮总公司及分公司、中粮公司、中国华粮物流集团公司及各省省级地方收储公司按照收储价格及收购数量，对流通中的玉米进行收购，待市场中的玉米供应量吃紧、价格上涨后，对收储的玉米采取公开竞价拍卖的方式进行顺价销售。从实际操作看，玉米临时收储政策实施后，考虑到玉米生产成本攀升及合理种植收益，政府曾四次提高收储价格(表1)，玉米临时收储价格由2008年平均1.5元(人民币，下同)kg上涨至2014年平均2.24元kg，上涨幅度约为50%。2015年，国家先后出台了《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》《关于2015年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》，确定了2015年玉米收储挂牌价为2元kg(国家三等质量标准)，相比2014年平均降幅超过了10%，成为自2007年底国家推出玉米临储收购价格以来首度下调，释放了改革完善玉米收储制度的信号。2016年，国家在内蒙古自治区和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将实施8年的玉米临时收储制度正式调整为“市场化收购+补贴”的新机制。那么，玉米临时收储政策实施对玉米市场价格究竟产生了怎样的影响？政策调整后农民会做出怎样的反应？生产者补贴方案应如何细化并落地？这些都是亟待解决的问题。

表1 玉米临储政策收购价格

数据来源：中国玉米信息网

20世纪90年代以前，价格支持政策是发达国家常用的稳定粮食市场的有效手段。大部分研究认为，价格支持政策有利于稳定农产品市场，减少价格波动[1-4]，但同时对于市场的干预和扭曲作用也十分明显。近年来，美欧日韩等主要发达国家对农业的扶持由价格支持转向直接补贴，减少使用具有严重扭曲市场作用的政策措施[5-7]。国内学术界对粮食价格支持政策体系的研究主要集中在实施效果上，关于玉米临时收储政策，一方面认为该政策的实施在稳定国内粮食市场、保障了农民收益、刺激农民种粮积极性方面起到了重要作用[8-10]，另一方面认为该政策的实施抑制了市场自我调节作用的发挥，也扰乱了国内玉米市场价格形成体系，价格倒挂、库存高起、进口激增等问题凸显了政策改革的必要性[11-16]。玉米临时收储政策改革后，有学者对政策改革初期效果进行了分析，认为将玉米临时收储政策调整为“市场化收购+补贴”机制后，农民种植收益明显减少，多数农民对是否继续种植玉米持观望态度[17]。总体来看，目前国内对玉米临时收储政策的研究大多集中理论层面，围绕玉米临时收储政策对玉米价格的总体及阶段性影响的研究较少，定量研究有所欠缺，这也限制了“市场化收购+生产者补贴”政策方案的细化与落地。

为此，本研究运用2004—2015年内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、河南、河北、山东、山西8个玉米主产区的相关社会经济数据，通过倾向匹配得分法将政策实施区与非实施区样本数据进行匹配，剔除样本选择偏倚和混杂偏倚后，借助双重差分估计法，将政策实施区与非实施区玉米价格进行对比，估计玉米临时收储政策对玉米价格变动的影响程度及随时间变化情况，并利用分位数回归分析法进行稳健性检验，最终量化该政策对玉米市场价格波动的整体及阶段性影响，进而讨论优化玉米市场宏观调控政策的具体措施并展望未来政策走向，力求为日后小麦、水稻最低收购价格政策的调整提供借鉴。

2 模型构建、变量描述与样本匹配

2.1 模型选择与研究设计

2007年底，玉米临时收储政策出台。为了比较玉米临时收储政策实施前后各玉米主产省玉米价格的差异，剔除其他共时性因素的干扰，明确该政策对玉米价格的作用，实证分析中通常采用双重差分的方法。该方法的基本逻辑为：在政策执行区间未执行玉米临时收储政策的省份，其价格变化反映了除该政策以外的其他共时性因素的影响；当从玉米临时收储政策实施区实施该政策前后的玉米价格差异中减去同时期非政策实施区域玉米价格的变化，便可剔除掉其他因素对玉米价格的影响，得到玉米临时收储政策对玉米价格影响的净效果。

应用双重差分法，从玉米价格视角研究玉米临时收储政策效果，构建回归方程：

Pit=∂+β×CRPit+λ×Xit+μi+vt+εit

(1)

式(1)中，下标i表示玉米主产省份，t代表年份。pit为省份i在第t期的玉米价格增长率。CRPit表示省份i在第t年是否实施玉米临时收储政策，如果省份i在第t年实施该政策，则CRPit=1；否则为0。Xit是一组可观测的随时间变动的影响玉米价格的控制变量。μi和vt分别代表省份固定效应和年份固定效应。εit为扰动项。系数β表示玉米临时收储政策对玉米价格影响的估计值，也是本研究关注的核心参数。

但应用双重差分法的前提条件为，假设玉米临时收储政策实施区与非政策实施区之间具有长期趋势，即在未加政策干预的情况下，政策实施区与未实施区玉米价格变动趋势大致相同。然而现实中，长期趋势相同的假设不一定成立，由此成为应用双重差分进行政策效果评估时的面临的最严峻的内生性威胁。

为此，考虑到玉米临时收储政策作为外生事件，随机试验成为理想的解决内生性威胁的手段。借鉴随机实验的思想，先对政策实施区与非实施区样本数据进行倾向得分匹配，尽可能剔除混杂偏差和选择性偏差，平衡不完全和不准备匹配带来的问题，借此保证政策实施地区和非政策实施地区之间的同质性和长期趋势一致性假定的成立，再使用匹配后的样本进行双重差分，提升模型的客观性与稳健性。

2.2 变量选取

供求关系决定价格。玉米生产的投入-产出比决定了农民的生产积极性，也对农民的种植面积提供指导，从而对玉米产量及市场供给产生影响。市场供给的增加又会进一步引起价格波动。为此，将从投入与产出角度入手确定变量。从投入角度看，一方面是玉米生产过程中投入的要素成本，包括种子、化肥、农药、物质费用、劳动力成本等，农用机械、水利基础设施等固定资产也是制约农业发展的重要因素。从产出角度看，玉米产量的多少直接与种植面积相关。为此，考虑到数据的可获得性，控制变量选取了每667m2玉米生产成本、单位面积产量、种植面积和农业固定资产投资4个变量。考虑到政策实行的区域性以及玉米生产的区域性，立足于北方的黑、吉、辽、蒙、冀、晋、鲁、豫8个玉米主产省区，将玉米临储政策实施区的黑、吉、辽、内蒙古作为处理组，上述其余4个地区为对照组。

2.3 数据来源

各变量的统计性描述见表2。各省每50 kg玉米出售价格(元)、各省份每667m2玉米生产成本(包括物质费用和单位人工成本)、各省玉米每667m2平均产量(kg)、各省玉米种植面积(1 000 hm2)、各地区农业固定资产投资(亿元人民币)，均来自2005—2016年《全国农产品成本收益资料汇编》及《中国农村统计年鉴》。为消除通货膨胀，采用全国农业生产价格指数进行调整；为克服时间序列中的异方差问题，将所有变量取对数运算。

表2 各变量统计性描述

2.4 倾向得分匹配及平衡性检验

为保证处理组和控制组在没有政策干预情况下具有相同的长期趋势[18-19]，在回归之前，对样本进行倾向得分匹配。匹配方法采用核匹配，默认使用二次核函数，带宽为0.06，从而增强样本之间的同质性与匹配效率。最终，实现匹配的样本量为92个，占总样本的比例为85.2%(表3)。

表3 匹配后样本主要变量描述性统计量

同时，为考察数据匹配效率，对匹配结果进行了平衡性检验。检验结果显示，匹配后大多数变量的标准化偏差小于10%(表4)。每个变量在匹配后的P值均大于0.1，因此可以认为匹配后的处理组和控制组在各个匹配维度上的统计特征不存在显著差异，由此可认为倾向得分匹配通过了平衡性检验。

表4 匹配效果及平衡性检验

3 玉米临时收储政策效应分析

3.1 玉米临时收储政策价格效应分析

从现有研究来看，大多数研究认为玉米临时收储政策有效抬升了玉米价格。为验证该结论的正确性，明确该政策对玉米价格的影响程度，本部分利用双重差分法对玉米临时收储政策对玉米价格的整体作用效果进行估计。双重差分结果显示，玉米价格每上涨1单位，政策对玉米价格提升的影响程度为11.7%(表5)。这表明玉米临时收储政策的施行使我国玉米市场价格稳步提升，国家宏观调控对玉米价格具有较强的抬升作用。

表5 双重差分估计结果与时间趋势

注：括号中的数值为t统计值，*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著

3.2 玉米临时收储政策效率分析

玉米临时收储政策对玉米价格抬升的持续正向作用大大刺激了农民的生产积极性，有效提升了玉米市场供应能力。为进一步考察玉米临时收储政策效果随时间的变化情况，将玉米临时收储政策实施后的不同年份用不同的虚拟变量在上文介绍的双重差分估计下进行分析。为剔除其他因素影响，控制政策实施年份与地区虚拟变量，在模型构建并加入了年份、政策实施期间各年份虚拟变量与处理变量的交互项did1-did8，从而得到玉米临时收储政策对玉米价格的净影响。结果表明：玉米临时收储政策实施期间，除政策实施第二年与第四年外，其余年份政策的执行对玉米价格抬升幅度在10%以上，具有显著的正向影响。

注：图中各年份是剔除政策效果不显著年份后的结果图1 玉米临时收储政策效果变化趋势Fig.1 Variation tendency of corn reserves policy effect

为直观反映玉米临时收储政策对玉米价格的提升作用随时间变化的过程，将交互项系数估计结果作图(图1)。总体看，政策实施期间，玉米临时收储政策对玉米价格的影响程度总体呈上升趋势，由16.6%上升至23.5%，增长幅度为6.9%。利用双重差分法分离出玉米临时收储政策净效果后，按照峰-峰法，玉米临时收储政策执行期间，该政策对玉米价格的作用强度呈现明显的阶段性特征。该政策对玉米价格的影响程度可以分为三个时期，即政策执行初期(2008—2010年)、政策执行中期(2010—2013年)、政策执行末期(2013—2015年)，该政策在上述三个时期对玉米价格的作用强度均呈现高位、下降随后增长的变动特征。

2008年玉米临时收储政策开始实施，政府以高于前期市场价格的临储价格收购部分玉米，从而保证农民收入，解决农民卖粮难问题。分析结果显示，2008年玉米临时收储政策的实施对玉米价格的影响程度达到16.6%，即在其他影响价格因素不变的条件下，政策的实施使价格上涨16.6%。2008年国家大幅度临时收储玉米导致玉米市场出现短期的供不应求，使2009年玉米市场价格持续上升，农民收益有所保障，因而政府调控力度减弱，政策对玉米价格的抬升作用出现下降，由2008年的16.6%下降至6.64%，政策对玉米价格的影响程度下降9.96%。但随着玉米大幅度增产，国内玉米市场供给压力加大。同时受金融危机影响，玉米深加工需求减弱，更加剧了国内市场供大于求的局面。2009年玉米价格的抬升，又减弱了玉米加工企业的开工能力。2010年，面对玉米市场较为严重的供大于求的局面，政府以较高的临储价格开始敞开收购玉米，对玉米价格的抬升作用由2009年6.64%上涨至19.1%，增长了12.46%。 政策执行中期，玉米收储政策虽在2012年对玉米价格的作用强度有所减弱，但是整体对玉米价格的影响较强。2010—2013年，玉米临时收储政策对玉米价格平均影响程度为17.8%，该阶段政策对玉米价格的影响程度高于政策执行初期水平。政策执行末期，受国外进口高粱、大麦、玉米酒糟等替代品的影响，政策效果于2014年出现下降，对玉米价格抬升的作用为10.8%，较2013年下降9.1%。进一步观察到2015年玉米临储政策对玉米价格的影响程度达到23.5%，较2014年增加12.7%。这表明随着政策的施行，国内外价差逐步扩大，政策对于玉米价格的抬升作用凸显。受国内外玉米价格倒挂的影响，国内玉米市场 “洋货入市、洋货入库”的不利局面加剧，加上农民对政府收储的高度依赖，进一步引发库存玉米高企、国家财政负担过重等连锁反应，严重威胁玉米市场安全。

4 结论与展望

4.1 研究结论

本研究运用2004—2015年我国8个玉米主产区中社会经济年度数据为样本，对样本记性倾向得分匹配处理后，利用双重差分法从价格视角对玉米临时收储政策效果进行研究，发现玉米临时收储政策的实施对单位玉米价格的变动具有较为显著的正向影响，且该政策的实施对玉米价格变动的作用强度呈现阶段性变化特征。主要结论如下：

第一，平均而言，玉米临时收储政策的实施对玉米价格托升效果显著，该政策的实施对玉米价格的影响程度达到11.7%。该政策对玉米价格的强有力的抬升作用直接刺激了农民的种粮积极性，玉米种植面积和产量均有所增加。2008—2015年，我国玉米播种面积由2.98亿hm2增长至3.81亿hm2，年均增长3.48%。同期，玉米产量由1.66亿t增长至2.25亿t，年均增长4.44%，提高了玉米市场供给能力。

第二，进一步在原模型基础上加入反映每一年度政策作用强度变化的交互项变量，并对系数进行估计后发现：玉米临时收储政策执行期间，该政策对玉米价格均产生正向抬升作用。按照政策实施时间的推进，按照峰-峰法对政策执行效果进行切割，发展在政策执行初期、中期、末期，该政策对玉米价格的正向抬升作用均呈现高位、下降随后上升的变动特征。在政策对价格的持续作用下，国内玉米价格远高于国外玉米价格，由此造成了国内外玉米价格倒挂的局面。从国内市场来看，国内外价差的不断扩大导致“洋货入市、国货入库”的局面逐步形成并加剧，并产生国内玉米超额库存、财政支出可持续性减弱等系列负面连锁反应，凸显了该政策改革的必要性。

4.2 政策展望

2016年国家在内蒙古和东北三省按照“市场定价、价补分离”的原则，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购+补贴”新机制。该政策有利于充分发挥市场的决定性作用，捋顺政府与市场的关系，重塑玉米市场价格形成机制。目前该政策确定的补贴方式属挂钩补贴范畴，以特定农产品的种植面积为依据核定补贴额。但农民在失去政策性定价及收储机制的保障后，受补贴方式及收购渠道不完善的约束，玉米种植户面临收益和无销路风险，大多数玉米种植户对是否种植玉米采取观望态度，威胁到玉米市场的安全。如何在保证市场化定价的条件下，确定合理补贴方式与补贴额度，保障农民收益，稳定玉米市场成为玉米临时政策改革后需要探索的问题。

基于上述研究结论以及当前我国玉米临时收储政策改革实际，对未来玉米市场宏观调控政策走向做出判断：

第一，细化玉米“市场化收购+补贴”方案。在黄箱政策补贴上限约束的条件下，未来制定生产者直接补贴方案可参考玉米临时收储政策对玉米价格的提升力度与临储价格和市场价格差，并进一步对比在一定销量下政策效果均值时玉米价格与市场价格的差异以及由此带来的农民的利益损失；或者采取收入直补或非特定农产品种植面积补贴等脱钩补贴的方式，有利于规避WTO黄箱政策“微量允许”约束；或通过分解财政补贴总额度，依据各地方实际多措并举，进一步提高补贴效率。

第二，引导形成多元主体入市收购格局。从政策设计角度看，玉米临时收储政策实施期间，中储粮等企业作为政策执行主体，其经营目标的两重性加剧了政府宏观调控的难度。为丰富市场收购主体，扩宽收购渠道，在市场化收购的机制中，考虑企业收购时可能存在资金上的困难，未来政府或采取提供便利的融资渠道和补贴等方式来引导多元主体入市收购。但同时，随着多元主体入市，收储任务的分散可能因监督成本过高引发一系列粮食安全问题，国家和各地政府应积极配合，把握好对粮食仓储过程的整体调控，完善玉米收储的监督机制，从而保障国家粮食安全。

第三，玉米产业结构优化升级。玉米作为粮食作物、饲料作物、经济作物兼而有之的三元作物，具有较强的产业优势。目前玉米下游的加工业的主体局限于淀粉、乙醇等初级产品，承受市场震荡能力较弱。市场化收购机制中，玉米价格的下降为生产加工业创造了较为宽松的利润空间，大量较为廉价的玉米原材料将会流向玉米深加工企业，从而激发玉米深加工企业的生产积极性，给予了加工企业一次转型升级的机遇。从政府产业政策看，可出台推动玉米产品的深度研发的倾斜政策，提高企业承受市场风险能力，拉伸玉米产业链，进而创造玉米市场新的需求点和农民增收的新动能。但在玉米产业快速发展、玉米库存加速消化的同时，需警惕未来5年可能出现的玉米加工企业产能过剩问题，应制定合理的调和玉米市场供求的配套方案及应对措施，用于防范或最大限度地消除快速发展玉米产业及去库存带来的负面影响，积极引导玉米产业健康发展。