经济新常态下我国金融监管体制改革方向研究

陆岷峰 葛和平

？眼摘 要？演党的十九大报告提出，“坚决打好防范化解重大风险”的攻坚战，在经济新常态建设中强调“金融监管”的重要性。我国应当特别重视在新发展环境下金融监管体系的跃进式建设，要在金融经济发展中严守不发生系统性金融风险的底线。此外，在以互联网金融迅速参与并影响金融发展格局的大背景下，着力打造“多维度，全方位”的综合性、协同性金融监管体系也是新时期中国特色社会主义金融监管体制建设的必然要求，对于推动我国新常态下金融监管体制改革与促进金融生态发展具有重要意义。

？眼关键词？演金融监管；体制改革；综合监管；系统性

[中图分类号]F832.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）09-0076-06

一、引 言

在经济新常态着力建设的新时期下，经济发展中也逐渐的显露出一些经济发展问题，经济发展矛盾也渐趋敏锐，经济金融建设改革的方向也不断指向金融监管体制。金融制度作为国家稳定发展的基础性制度，在政府发布的十九大报告中，国家特别提出：服务实体经济防控金融风险深化金融改革。金融发展的本源要重回服务实体经济发展，要继续推进“脱虚向实”；同时，为促进金融更好地服务于实体经济发展，金融发展结构的优化，加强金融监管及防范金融发展风险同样具有系统性建设的作用。从我国当前金融发展的现状来看，“金融分业经营及监管体制”的固有存在与新常态经济发展的新环境的矛盾凸显，这个固有存在越来越不适应新市场的发展。在加强我国金融监管体制制度性建设的同时，更要探讨和研究金融监管权责任的分配及优化，以处理好金融监管中存在的交叉及缺失的不同问题。

文章将全球化金融深化发展的大趋势与中国金融发展，特别地金融监管的现状进行综合分析，立足于我国金融监管的现实格局，提出全国性的综合化监管改革视角，对“央主地补，二元监管”的体系进行反思，进一步剖析当前中央与地方金融监管权利的发展现状及发展路径。同时，在全球化金融合作趋势下，应对国际金融合作发展风险，增强国际性金融机构的全球竞争力，具有较强的参考与实务价值。

二、文献综述

（一）关于国外金融监管的经验分析

1. 国外金融监管历程

国外金融监管的历程大致可以分为四个阶段，首先是20世纪30年代之前的金融自由化阶段，基于古典经济学和新古典主义经济学理论，经济自由主义占主导地位，政府的调控只是起到推动市场的共同作用，金融监管的主要目的是提供稳定可控的货币供给。金融自由化理论以突破“金融压抑”为主，强调放松政府对金融的过度管控，解除金融经营限制，推进市场竞争，提高金融资源配置效率。以塞佛为代表的新自由主义者甚至提出，金融市场存在内在自稳定机制，可自行实现社会最优，应将监管水平降到最低直至甚至取消监管。

之后，自由化监管受到1929至1933年世界经济萧条的影响，以美国为代表的金融监管从自由走向全面监管的分水岭。至此，世界各国意识到系统性金融风险的危害性，由此相继设立各种金融监管机构，凯恩斯宏观干预思想的主导地位全面确立。出于金融安全的强调，以“市场失灵论”和“金融体系脆弱性理论”为基础，将金融监管目标定位为“保护公共利益、维护金融体系安全”。并相继改变单纯的法律约束，通过多手段管控，加强对利率、外汇、分业和结构的管制，并最终走向全面监管。

20世纪70年代到90年代，现行的金融监管是过度和压制的，必然影响金融市场和效率发挥。西方普遍放松严格的金融管制政策和手段，摒弃直接的行政干预，金融业务开始扩大，逐步的跨区域金融业务成为一种发展趋势。在此阶段，金融监管追求“效率优先”，重新推崇金融自由，注重国际合作，积极促进了金融的发展和经济繁荣。随着1982年拉美国际债务危机、80年代美国长达10年的储蓄贷款危机以及日本80年代末泡沫经济的大崩溃，特别是1997年亚洲金融危机，效率优先型金融监管制度受到严峻挑战。同时，伴随则布雷顿森林体系覆灭催生出的浮动汇率制，西方十国集团就不得己通过《巴塞尔协议》进行联合监管，为银行监管提供法律支持，试图为跨区域金融监管建设提供基本框架。

20世纪90年代，全球金融呈现混业经营盛行、金融信息化和全球化加速，世界范围内的金融市场联系更加密切，金融风险扩散速度和广度也前所未有。金融自由化在继斯密“看不见的手”的自由市场中又一次迎来发展高峰，金融监管体系在发达国家得到了长期有效的运用和发展并保持相对稳定。随着世界经济金融的全球化和一体化，很多西方国家的金融体系也出现很多监管问题，尤其是90年代以来的一系列金融危机，从1997年亚洲金融危机到2001年的南美洲金融危机，金融事件频繁，金融危机不断，经济严重倒退，这些都要求对金融市场进行更加系统有效的监管。人们在反思完全的放松监管问题的同时，试图通过努力走出监管困境，主动转变金融监管的方式方法，以维护金融体系的安全和稳定为首要，并注重效率，强调适度监管建立新的金融监管体制。

此阶段，事件多发、接连不断的金融危机以及由此导致的经济滞后甚至倒退，迫使要对金融市场进行系统有效监管。理论和实践要求主动转变监管方式方法，强调维护金融体系安全和稳定，效率与监管并重成为明确的主流认识。特别是2007年快速蔓延至全球的次贷危机使得建立稳健的金融监管体制更为必要，世界各国金融监管逐步转向金融安全和效率，也随之带来了基于信息经济学的监管理论、激励理论以及功能性监管等新的金融监管理论。这些监管理论利用信息理论与激励理论原理，并向功能观理念发展，更加符合金融全球世界一体化发展的趋势和需求。同时人们也在反思完全的放松监管产生的系列问题，实践中追求安全和效率，尝试建立新的金融监管体制机制，避免政府过度干预又保证实现有效的金融市场监督，这更加符合金融全球世界一体化发展的趋势和需求。

2. 西方主要国家金融监管模式

金融监管模式的选择必须考量不同国家和地区现实的国情和经济金融发展水平。目前，根据监管机构组织构架和权力安排，全球范圍的金融监管模式主要有三种类型：一是以美国为代表的分业监管模式，二是以英国为代表的统一型金融监管模式，世界多数国家采用；三是不完全集中统一的监管体制，以澳大利亚和巴西为代表。如果从金融市场是否完善及监管体制变迁的角度考虑，又可以分为发达国家市场主导制度，如英美及后发国家的政府主导模式，以及政府规制模式，如日本和中国的市场跟进监管模式等两种分法，前者是先有市场后有监管，是自发性金融市场发展的推动，后者是先有政府规制后有市场。现综合二种划分标准，选取部分西方国家典型的监管模式进行分析。具体监管模式见表1。

（二） 中国金融发展分析

我国目前施行“一行三会”的分业监管，虽然适应了金融的分业经营，但是随着混业经营的体方案快速发展，面临着严峻的挑战。金融业务己出现经营交叉、呈现多元化特点，同时影子银行体系日益庞大，互联网金融发展迅速，金融环境纷繁复杂，金融开放度日益增强，很多国际性金融集团分支逐步进入我国。面对金融市场的国际化，我国的金融监管也在主动调整和适应，并加強监管机构的合作，积极应对变化莫测的金融市场。同时在对银行合规监管的基础上，进行着合规监管向合规监管与风险监管相结合的重大转变，强调风险防范和化解，注重审慎和持续监管，提升金融监管效率，深化金融体制改革，努力奠定现代金融体系发展基础。尤其是2001年中国的入世，由于金融业逐步对外开放承诺的刚性约束，我国掀起新一轮金融体制改革。金融机构股份制改革提速、证券市场进一步完善、人民币业务全面对外开放、人民币国际化进程启动并加快推进，地方金融发展迅速。2003年，央行实施监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的职能的分离，和中央金融工委相关职能整合，成立中国银监会，至此，我国金融分业监管体系正式形成。此外，上海市金融服务办公室的成立，揭开了地方政府协调管理地方金融的序幕。全国第四次金融工作会议强调金融要服务实体经济，提出深化农村金融改革，建立有利于小微企业发展的融资机制，强化地方政府金融监管意识和责任。随之，地方省市快速推动一系列金融创新，设立温州金融综合改革试验区，试点开展浙江丽水农村金融改革，珠三角金融改革创新综合试验区总体方案获国务院批准，自贸区设立扩围，广东、天津、福建自贸试验区成立，云南广西沿边金融综合改革实验区获批，诸多地方金融创新发展的探索实践，有效推进我国金融监管体制改革，地方金融创新发展及其监管进入快车道。

此阶段我国的分业经营、分业监管金融体系正式建立并不断调整发展。地方金融改革创新试点，也拉开了新一轮金融体制从纵向层面放权让利改革的序幕。我国将全面推动金融市场化改革，金融创新发展成为必然趋势，并有力推动着我国向金融强国目标迈进。但总体看，我国金融监管体制改革主要集中在横向层面，纵向层面的简政放权及让利推进力度不足，集中的金融监管现状没有根本改观，地方发展金融的动力缺失，监管力度不够，金融服务助推地方经济的效果不良，亟须发展地方金融监管权。

（三） 国内金融监管问题分析

国内学者大多通过比较国内外金融监管差别进行分析。王瑾凡（2016）通过剖析国内外金融监管的发展新动向，指出了我国金融监管体制存在着忽视系统性风险、忽视金融服务消费者保护、缺乏金融监管法规以及缺乏金融创新等方面的不足[1]。杜明鸣（2017）认为，在经济全球化的背景下，全球金融合作不断加强，国内金融市场更时刻面临着国际金融市场的影响与冲击，从全球金融发展趋势与自我金融发展的竞争力提升来看，混业经营及混业监管是我国未来金融市场发展的新选择[2]。陈道富（2016）在分析地方金融监管权的问题时提出，鉴于我国社会主义初级阶段的金融发展的实际，应该构建其“中央为主，地方为补”的具有统一性的监管体系，以促进监管体系的整体有效性[3]；葛志强（2016）则在监管体系的研究中强调确立起一个以中央和地方为代表的二元分权的金融监管体制[4]。秦晓（2016）在监管体制构架上建议构建“央行+行为管理局”以及“一行双峰”的监管体系[5]。郭六生（2017）主要从优化地方金融监管权，完善地方金融监管权的角度对地方金融监管权的现状进行分析，具体地分析了监管权在地方金融监管中存在着“失衡”及“错配”等问题[6]。胡经生（2017）在研究金融监管问题时，将分析主体定位在地方金融监管问题上，综合地从战略选择、法治环境、底线管理与创新发展四个方面对地方金融发展过程中的创新不合理、非法集资案件频发等问题进行分析，强调了地方金融管制权力优化配置，严禁地方“泛金融化”现象及加快加强地方金融监管相关立法的重要性[7]。

关于互联网金融监管问题，在混业经营的大背景发展下，我国传统的“一行三会”的金融监管模式难以适应新常态下互联网金融监管的发展，需要尽快推动新的监管模式的发展[8]。刘志洋（2016）在分析互联网金融监管的监管模式时指出，对于互联网金融的监管要与当前的整体金融发展的背景相融合，从宏观管理与微观的层面相结合，整体的金融监管模式要符合包容性、审慎性和预判性[9]。

长期的金融分业监管实践，显现出金融监管主体、监管范围、监管模式及监管目标都面临金融创新需求和金融一体化发展的挑战，需要适应市场增强监而从金融监管理论考量，无论是管制俘获说还是管制寻租说，国家金融监管垄断的弊端，监管的弊端和不足既可能削弱监管的全面性，都强调又可能限制金融创新，更会限制金融市场的培育和形成。实际上金融监管在本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规则行为，政府通过特定的机构对金融交易行为进行监管和管理。我国金融监管的改革，目前仍然还是大一统金融体制的延伸，中央高度集中垄断运用行政手段配置资源的僵化现状没有根本改变，市场化程度滞后，大一统金融监管体系呈现出诸多不足和弊端，严重制约民营金融发展和经济的可持续发展，现有体制己成为深化改革的重要障碍。

三、我国当前金融监管的现状分析

金融监管对于金融市场的健康良好发展与金融生态系统的建设具有重要的保障性意义。从金融发展的系统影响因素来看，国内金融体制改革成为金融发展工作的重点，国际上全球性金融合作纵深推进，金融监管体制的任务也不断多样化，其监管的特点也随着发展环境的变化不断变化。

（一）当前金融发展的新态势

1.金融创新驱动发展

随着十九大与中央经济工作会议的圆满召开，也逐步指明了我国未来金融经济发展的方向。其中在报告中明确指出当前我国的主要矛盾发生变化，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展的现实发展矛盾为金融创新发展开拓了更加广阔，更高层次的空间与维度。此外，随着改革的深入推进，经济改革也成为重要的领域，其中金融的高质量，高效益的改革发展离不开金融的创新驱动发展，特别是在经济新常态建设，与现代化经济体系的建设离不开金融创新战略支撑。但金融的创新发展更是整个包含金融业态，金融工具，金融产品等整个体系的创新，要求对整个金融保障系统做到同步更新与发展。

2.金融业态的更新

从经济发展的指向性来看，过去一年的十九大报告中明确指出：金融的发展要回归到服务于实体经济发展的“本源”，要深刻把握“脱虚向实”的真正意旨与内涵。同时，金融服务与实体经济发展也是金融发展的一个长久的遵循，在相关政策的引导下，普惠金融，绿色金融，开放金融等新型金融的发展大大丰富了金融业态。此外，产业金融的大力改革发展积极拓展了金融产业链条，为实现金融发展的动能转换提供了新的思路。还有以互联网信息技术为支持下发展的互联网金融也在近些年来蓬勃发展，在拓展金融服务，促进传统金融业态升级等方面也发挥着不可忽视的作用，也推动着新旧金融服务体系的协同性发展，整体的金融市场发展活力强盛。

3.金融机构的发展

金融机构作为经济活动当中的重要参与者，其经营风险也是金融系统风险内的重要影响部分。当前，除去传统的银行等金融机构，在以各类金融牌照与互联网技术为基础上形成的新的互联网金融融机构、各类金融控股公司迅猛发展，为金融实体的发展提供了各种融资服务，积极支持实体经济转型发展。各类新型金融机构是金融体系的重要组成部分，同时也深刻影响着金融体系的运行安全。

总体看来，在整个金融发展体系内，金融的改革创新发展是一种必然的趋势，在政策引导下，金融创新的目的是为实体经济服务，而监管也是使金融在服务实体经济的发展方向中得到保证，两者相辅相成，良性互动。因此，只有在服务区里在不断的服务过程中就会经验丰富，所谓创新中有监管，监督中又有创新。

（二）当前监管模式分析

在我国的金融业发展过程中，长期实行的是“分业经营，分业监管”的体制，“分业经营，分业监管”的选择具有社会历史性，它是为适应我国当时的金融发展实际而审慎选择的，从金融发展的现实来看，“分业经营，分业监管”推动了当时社会历史条件下的我国金融的发展。但是，在新发展市场环境下，单一的“分业监管”模式已经越来越不适应现代金融体系的发展与变化。

在当前，新一轮的金融全球化的创新趋势下，分业监管的弊病逐渐显露，甚至成为阻碍金融创新，释放金融发展活力的因素：

1.监管的矛盾凸显

放眼与全球的金融发展，混业经营成为全球性金融发展选择，混业经营下的多业务发展需要综合，全面的监管体制保障发展的稳定与安全。而现有的“分业监管”的监管模式无法实现对“混业经营”这一趋势的良好适应，有效的监管难以实现，混业经营的模式发展与分业监管的监管模式矛盾凸显。

2.标准不统一

在当前的“分业监管”的模式下，主要是以“一行三会”为监管主体，在实际的金融监管过程中，不同的监管主体对于金融业务的监管实行不同的监管标准，在不统一的监管标准下会影响金融监管政策的协调，在此过程中，会形成监管政策的“灰色空缺”，形成一系列诸如：监管错位、监管缺失等政策问题。

3.潜在风险激增

由于在监管标准的不统一影响下，监管政策的问题也会影响金融发展安全。其中，最为严重的就是在多标准下的“监管套利”行为盛行，并成为影响金融安全的“毒瘤”，最终会造成金融风险的链条式反应。此外，“分业监管”模式下，不同的金融监管部门由于缺乏统一协调的合作机制，在处理各自的金融业务时会存在“庇护式监管”，导致监管风险的增加。

总之，从我国当前的金融监管的现状来看，主要体现在“监管矛盾”上：一方面，金融改革，金融创新不断，特别是近年来金融科技的发展使得“科技”与“金融”两部门的融合不断深化，在此影响下，新的金融业态、新的金融机构以及新的金融产品不断涌现，跨市场、跨区域、跨行业甚至跨境的金融风险传递效应更加明显，造成金融风险辨别能力弱化、金融风险整治更加艰巨；另一方面，“分业经营，分业监管”的长期发展模式下的监管弊病不断显露，监管主体与被监管主体的协调性差，难以形成全面有效的监管，不利于金融的安全稳定发展。

四、新形式下监管模式的方向分析

（一）金融监管的核心

金融的监管是为了保证金融的安全稳定发展，而金融的发展则是服务于实体经济的发展。在过去五年的金融发展过程中，金融发展的主题就是“金融创新”，在金融创新的引导下，金融创新过度发展，最明显的就是各类民营金融机构迅速发展，国内的金融市场发展繁荣，而我国整体的经济发展主方向就是增速下降，放緩经济发展速度。在此影响下，金融的发展逐渐向“虚”，金融发展的本质脱离服务实体经济发展的本质，而且过度的金融发展也使得金融系统的系统性风险加剧。

在十九大报告中特别强调，中国金融体系的稳定发展就要防止系统内的金融危机，要严格守住不发生系统性风险的底线。此外，在去年的全国金融工作会议上提出了金融发展的三大任务：金融服务于实体经济的发展，防控金融风险，深化金融改革。特别是对于金融的发展，要重新回归于服务实体的本源。同时这也是金融监管的核心，要把资金科学的引导入服务于实体产业发展的道路，要积极配合当前实体经济供给侧改革的现实需求，推动产业结构的优化升级。

（二）新形式下监管模式构建

在十九大的报告中提出了“双支柱”的调控体系，是当前金融监管调控的重要方向。

“双支柱”的调控框架综合运用了“货币政策”与“宏观审慎”调控的监管协调体系，整个金融系统的稳定既需要货币政策的稳健维持，更要注意到金融发展的系统性风险其主要的来源是金融顺周期性与跨市场的风险传染，而“宏观审慎”调控将在防治这个问题上发挥重要作用，有利于对各金融机构的金融业务往来进行多维度的引导（见图1）。

新一轮的金融监管更加强调监管的有序性与协同性，“分业监管”的监管模式没有办法更没有可能在混业经营的大趋势下全盘地、迅速地推翻。这不符合将金融发展的实际，更不符合金融发展的规律，金融体系内的综合性、协调性监管需要渐进地从“分业监管”过度到“协同性监管”，在这个过程中，第一阶段银监会、证监会及保监会分别在各自的业务内的重点领域及风险薄弱环节进行整治，为“协同性监管”奠定好过渡基础，是一个过渡阶段，未来我国金融监管将向综合监管演变（见图2）。

五、促进有效金融监管的若干政策建议

（一）各主体把握监管核心，严格坚持金融发展本源

2017年，作为金融改革的监管元年，十九大与全国金融工作会议为未来金融发展的各项工作指明了方向，为新一轮金融发展工作提供了全新的思路。

1.积极落实金融工作的三大任务，坚持金融发展正确方向

金融的发展最终要回归到服务实体经济发展的本源，这是任何主体都必须坚持的原则，要明白和反省自身发展的使命，要积极的落实好金融工作会议上的金融服务于实体经济的发展，防控金融风险，深化金融改革的三项重要任务，以此为发展方向。

2.以各项金融政策为发展纲领，加强主体内金融发展顶层建设

在十九大与全国金融工作会议上颁布了在同业业务、大资管业务与理财业务方面的不同政策与法规，监管主体在监管标准制定上要结合金融政策，制定符合金融发展的科学标准，要在发展的顶层建设上引领好发展的正确意旨。

（二）转变监管体系，更加注监管的统一协调

要深刻把握“混业经营”的金融发展趋势，要从“分业经营，分业监管”的现状渐进地过渡到相适应的综合性监管。比较分析“分业监管”的利弊，积极转变监管体系，使监管作用更加注重功能建设，在统一协作下减少并消除“监管真空”，防止并严禁多监管标准下的“监管套利”，防范系统性金融风险，保证金融发展安全稳定。

（三）注重监管模式转变初期的监管建设，保证改革初期监管的有效性

金融監管改革是金融发展的必然趋势，但是金融监管改革并不是一蹴而就的，改革具有自身发展的规律，要把握好新态势下“第一阶段分业强监管，第二阶段协同强监管”的监管改革步骤，要特别地注意改革初期的改革建设，既要建设好金融监管改革的外部环境，又要关切好金融机构的内部控制，构架好内部监管组织机构，要发挥好金融机构在金融监管改革当中的自律性作用。

（四）创新金融监管手段，提高监管的效率与质量

金融科技的创新为金融发展提供强大动力的同时，也为金融监管提供了全新的手段。在金融监管改革中要借助金融科技，大力引入科技手段，实现风险监管的数据化、自动化、从而大大提高监管的效率与质量。

六、研究结论

当前时期是金融经济改革的重要节点，在保障金融发展安全，推动金融监管改革的过程中，要综合考虑监管与发展。“混业经营”已经是当前国际国内金融发展的重要共识，金融领域内的融合发展不断加速，需要相适应的监管体制进行保障。坚持底线思维，守住不发生系统性金融风险是金融监管的根本遵循，有利于保障金融发展体系整体的健康性，推动我国金融机构与市场的发展结构优化。新时期的金融监管体制改革还需要立足于当前的金融发展现状，要特别的利用好金融科技，发挥好金融科技在风险监测、监控、识别等方面的长效作用。此外，加强统筹协调，统筹好中央与地方的监管权配置，做好宏观审慎管理，建立全面的功能监管系统，不断强化综合监管。

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