从实现国家治理现代化高度推进公共经济绩效管理

齐守印 胡德仁

？眼摘 要？演不断提高公共经济绩效是责任政府、效能政府建设的核心问题，也是发达国家20多年来新公共管理运动的主要内容。文章在简要回顾公共经济绩效管理历史发展、分析其现实背景、阐述其内涵与功能基础上，重点就其体系框架构建、现存问题和如何从实现国家治理现代化高度推进公共经济绩效管理等问题进行了探索。

[关键词]国家治理；现代化；公共经济；绩效管理

[中图分类号]F062.6；D035 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）09-0001-10

一个对人民负责的政府必须保障其公共经济管理具有很高的资源配置和资源使用效率，即一方面要保障必要品种、数量和质量的公共物品供给，另一方面又要尽可能减少资源占用与耗费。在承载公共利益的公共物品提供计划及相应的公共资金配置预算确定之后，能否以最节省的公共资金耗费实现预定效果，既是衡量责任政府建设效果的主要尺度，也是公共经济暨国家治理现代化需要解决的核心问题。正因为如此，国内外已经就此问题进行了长期的实践探索和理论研究，20世纪后期则成为以“再造政府”为主线的新公共管理运动的一项主要内容。这些理论与实践探索虽然积累了很多思想成果和实践经验，但创新发展正未有穷期。

一、公共经济绩效管理的历史发展与现实背景

无论中国还是国外，对公共经济活动实施绩效管理并不是刚刚引起重视并开始进行的，而是有着漫长历史发展过程的社会实践。但它成为一股风靡世界的政府管理改革潮流，则有其特定的现实背景。

（一）公共经济绩效管理的历史发展

可以说，自从公共经济活动出现以来，就存在公共经济绩效问题，从而随之产生了对其进行管理的客观需要和实际行动。

在中国，有古代文献资料表明，早在舜担任中华原始氏族联盟最高领袖的时期，就有了对公务人员进行考课并依据考课结果予以任免赏罚的制度。《尚书·舜典》云：“三载考绩，三考，黜陟幽明。”其疏曰：“以三年考校其功之成否也。”这种考课，既包括对公务人员德行操守的考察，也包括对其所承担职事目标是否实现即工作绩效的核实评判。正因为存在这种绩效考评及相应的赏罚制度，大禹的父亲鲧才因为奉命治水不力而被杀，然后任命大禹接替其父继续领导治理水患。大禹由于改变了治水方略，变堵为疏，并且以三过家门而不入的忘我精神通过拼命硬干获得成功，从而成为舜的接班人。其后，经过逐步发展演变，到周公姬旦辅佐武王执政的周王朝初期通过制定《周礼》形成了对官吏履职绩效实施考核的比较系统的成文制度，而到汉元帝时则进一步制定和颁布了专门的官吏考课法，唐宋明清时期此类法制已经相当完备，直至清末才连同封建制度一起进入历史博物馆。①[1]尽管这些公务人员考绩制度与现代公共经济绩效管理有着很大差别，但其间也有许多相通之处，因而不宜以历史虚无主义态度将其一概抹煞。

国外也是如此。例如美国，追求公共经济效率的努力至少已经进行了一个多世纪。据美国著名公共行政学家尼古拉斯·亨利在其代表作《公共行政与公共事务》一书所载，美国早在19世纪末20世纪初所谓进步时代就强调提高政府效率，认为好的政府必须是注重效率的政府，从1940年开始着眼于控制公共经济成本而编制项目/绩效预算，1965年进一步深化为规划/项目/绩效预算，从1970年起则从整个公共机构层面推行效率与效力管理，从1972年起对公共财务预算实行目标管理，1977年起进而实行零基预算。②另据包国宪、王学军在一篇文章中介绍，自从1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展公共部门绩效考评以来，政府绩效评估与管理就一直伴随着美国公共部门的改革历程。[2]

（二）公共经济绩效管理的现实背景

20世纪80年代以来，以美英为代表的西方发达国家为应对由政府规模膨胀、行政效率低下引起的公共信任危机，相继开展新公共管理和政府再造运动，掀起旨在提升公共经济总体能力的绩效管理改革浪潮，在公共经济管理中广泛推行由绩效目标、绩效预算、绩效审计、绩效问责构成的全程绩效管理。

据中国行政管理学会课题组（2006）对这一阶段国外政府绩效管理的发展过程所做评述，英国政府的绩效评价始于1979年的“雷纳评审”，而美国自1978年的卡特政府以来，政府部门绩效管理问题一直被历任总统所重视，1993年克林顿上台执政以后更是将行政改革聚焦到绩效管理。在其推动下，1993年美国联邦国会通过了《政府绩效与结果法案》，2010年经过重新修正和国会批准后一直是美国联邦政府指导部门绩效测量和绩效报告编制工作的纲领性文献。德国、奥地利、瑞士、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、澳大利亚、加拿大等国也都先后从公共经济部门绩效评价开始，进而发展为实行全程绩效管理。这股浪潮也很快波及到亚洲。日本、韩国等国家从20世紀90年代末期以来先后引入“行政评价”“制度评价”等，标志着公共经济绩效管理改革的开始[3]。发展到目前，公共经济绩效评价与绩效管理己经成为政府现代化建设或现代国家治理的一项重要元素。

适应政府现代化建设潮流，我国从21世纪之初开始探索政府绩效管理改革工作，开启了公共经济绩效管理改革的大幕。河北省财政部门从2004年起着手进行财政预算绩效评价逐步扩展到全程预算绩效管理，2010年河北省人民政府第138号文件《关于深化推进预算绩效管理的意见》正式全面推行。同期，广东省另辟蹊径，以依据绩效目标公开竞争结果分配发展性公共资金为主要内容开展了绩效预算改革实验。深圳等地则从2004年起开始政府层面的公共经济绩效管理改革探索。2011年6月10日，经国务院同意，国家监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。根据这一《意见》，试点工作分两个层而进行：第一层面是发展和改革委、环境保护部和财政部等六个国务院部门开展专项绩效管理试点；第二层面是选择北京市、吉林省、福建省、四川省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区以及杭州市、深圳市开展地方政府绩效管理试点，重点围绕建立健全领导体制和工作机制、完善绩效考评指标体系、创新绩效评价手段、强化绩效评价结果运用等内容进行实践探索。同年6月28日，政府绩效管理工作部际联席会议在北京召开政府绩效管理试点工作动员会，正式拉开了中国政府层面绩效管理试点工作的帷幕。

二、公共经济绩效管理的内涵与功能

准确把握公共经济绩效管理的内涵与功能，是搞好相关理论研究和具体实践操作的重要前提。

（一）公共经济绩效管理的内涵

对于公共经济绩效管理的内涵，在我国学术界存在着范围广狭有别的两种不同理解。按照广义理解，公共经济绩效管理包括从公共经济目标的价值选择到通过具体管理加以实现的全过程。例如，尤建新、王波基于公共价值对地方政府绩效评估模式开展研究，将公共价值定义为公众在政府公共服务中获得的全部收益与公众付出的一种主观权衡，并提出了公共价值的实现步骤，即识别公共价值→制定交付公共价值的战略→将战略转为内部操作流程和规范→实施公共价值交付战略→评估公共价值交付绩效，并认为整个过程都应当纳入政府绩效评估范围。[4]再如，包国宪、王学军基于对新公共管理背景下政府绩效管理过程的反思，以价值管理和科学管理理论为基础，提出了一个以公共价值为基础的政府绩效治理模型，认为以公共价值为基础的政府绩效治理是在政府绩效价值建构的基础上，构建政府绩效管理体系，对公共行政过程进行管理，从而使得政府绩效最大化的过程。[2]这样理解政府绩效管理或治理的内涵，无疑是全面和正确的。这是因为，一方面，就整个公共经济绩效管理而言，不能不包含承载公共价值、体现公共利益、反映公共需求偏好的公共经济目标选择过程，缺少这一目标，整个公共经济绩效管理就失去了过程控制和事后评估的依据；另一方面，收集公民大众公共需求偏好信息，据此编制公共物品提供计划和公共财务预算，按照法定程序提交立法机关审议批准等，在广义上也都属于公共经济管理的内容。但是，如果将这些内容视为狭义公共经济绩效管理的前提，只从作为公共经济政策和计划执行机构的行政机关角度，将公共经济政策和计划的执行作为起点来考察，那么，对公共经济绩效管理的内涵做狭义的规定，而将“政府绩效价值建构”过程另做专门研究，也不会对公共经济本质与功能的实现构成妨害。限于本文主题与篇幅，这里仅就狭义政府执行环节的公共经济绩效管理进行讨论。

从狭义上理解，所谓公共经济绩效管理，就是对公共部门组织实现承载公共利益的既定公共经济政策目标和执行公共物品提供计划、公共财务预算活动所进行的绩效目标与标准制定、绩效目标执行控制、绩效考核评价、绩效结果应用的持续循环过程；实质在于公共经济终极主体对受托代理主体、受托代理主体对所属公共机构以及公共机构领导层对所属公务人员履行公共经济责任绩效的层级式纵向监管体系，是一种以结果为导向的公共经济管理模式；根本目的是激发各级公共机构和公务人員履行公共经济责任的积极性和创造性，促进整个公共经济机构及其雇员认真负责地履行公共经济责任、千方百计地实现公共经济目标、心无旁骛地谋求公共利益、精打细算地用好公共资源，从而持续提升整个公共经济体的绩效。

在这种涵义下，公共经济绩效管理分为三个层次：一是立法机关对执行机关的公共经济绩效进行的监督性管理，执行机关需要在每个计划和预算年度或中期规划结束以后向立法机关报告公共经济管理绩效结果，提交立法机关审议评判；二是作为执行机关的各级政府和司法机关对所属各公共部门的公共经济管理绩效进行监督性管理，各执行部门需要在每个计划和预算年度或中期规划结束以后向同级政府和司法机关报告公共经济管理绩效结果，接受同级政府和司法机关的评估评判以及相应的精神与物质赏罚；三是公共部门及其所属公共组织内部上级对下级、组织对员工完成职事情况实施绩效管理，据以兑现以绩效结果为依据的精神与物质赏罚，与员工职位变迁和工薪增减相挂钩。

需要明确的是，在类似中国这种以人民代表大会为最高权力机关、以“一府”“一委”“两院” ③为执行机关的政体之下，属于上述第一层次公共经济绩效管理范围的不仅包括作为行政机关的狭义政府，而且包括作为人民代表大会常设机构的人大常委会、作为对所有公共机构和公务人员实施监督的监察委、作为审判机关的法院和作为执法监督机关的检察院，它们都要向同级人民代表大会报告职责范围内的公共经济绩效责任完成情况。我国目前各级人代会的审议议程基本上体现了这种要求，只是在报告和审议的内容方面应当进一步突出绩效。属于上述第三层次公共经济绩效管理范围的公共组织和公务人员，不仅包括政权机构中的执行性公共部门，而且应当包括执政党组织在内所有从事公共事务、使用公共资源的机构。

（二）公共经济绩效管理的功能

功能由系统的内涵和实质所决定，既是系统构建的必要性所在，又是相关机制和体系设计的依据。根据上面界定的内涵和实质，公共经济绩效管理至少具有以下四种基本功能：

1.实现公共经济宗旨和目标的保障措施

公共经济满足民间经济主体公共需求、实现公民大众的公共利益的根本宗旨和每个或长或短规划期间的具体公共经济政策目标，都要依靠公共经济绩效管理来加以保障；离开绩效管理，所谓公共经济宗旨和目标都是水中月、镜中花和空中楼阁。

2.公共经济责任机制、控制机制和激励机制的主要载体

公共经济责任实质上是保障公共经济绩效的责任，公共经济中的风险控制实质上是防范目标落空和资源浪费暨公共经济失效的风险，公共经济中实施激励的核心目的是达成预期的绩效目标。因此，离开公共经济绩效，所谓责任机制将无由所宗，所谓控制机制将失去依据和标的，所谓激励机制也将成为无的放矢，它们都会成为毫无意义的花拳绣腿。

3.公共经济各分支机构和所有公务人员履行职责的行为导向

公共经济管理的绩效目标及其评价指标在与职位激励、薪酬激励和精神激励紧密相关的情况下，将作为最灵敏的风向标和最管用的指挥棒，无声地导引公共经济各分支机构及其所有公务人员履职行为的努力方向。如果公共经济管理的绩效目标及其评价指标结构科学合理，公共经济的各分支机构及其所有公务人员将会自觉地将履职行为对标到公共经济的核心价值和政策计划目标上，兢兢业业、认真负责并且勇于开拓创新；相反，如果公共经济绩效管理目标及其评价指标体系存在明显缺陷，或者公共经济绩效管理目标及其评价指标完成结果与职位激励、薪酬激励和精神激励相脱节，那么，势必直接引起公共经济各分支机构及其所有公务人员产生偏离公共经济核心价值和政策计划目标的政绩观，进而导致它们的履职行为发生各种方向、方式和程度的扭曲。

4.不断完善公共经济治理体系、提升国家治理能力的自我监测和修正机制

通过每个计划期末进行的绩效评估，既可以总结提高公共经济绩效的成功经验，也可以发现公共经济治理体系中存在的各种不足，如果能够将成功经验推而广之并针对存在缺陷加以改进完善，那么，公共经济治理体系就会逐年趋于优化，公共经济暨国家治理能力也会不断得到提升。

由此可见，公共经济绩效管理的积极功能是多方面的。这些功能能否充分发挥出来，关键在于公共经济绩效管理体系设计得是否科学、周密与精巧。

三、公共经济绩效管理体系框架

从静态角度分析，公共经济绩效管理由多种要素构成。其要素结构是否健全以及其中每个要素设计得是否科学合理，都在很大程度上决定着公共经济绩效管理各项功能的发挥。这些因素的动态过程表现为公共经济绩效管理的主要环节。这些基本要素和动态过程共同构成公共经济绩效管理的体系框架。

（一）绩效目标及其评价指标体系的设定

公共经济绩效是公共资源投入与产出结果之比，绩效值由作为分子的资源投入和作为分母的产出结果共同决定。因此，资源投入和产出结果分别构成公共经济管理绩效目标的两大核心内容。围绕这两大核心内容设定的绩效目标和评价指标，不仅是公共经济管理中实施过程控制的基本依据，而且是事后评估考核管理主体履行责任绩效的主要标尺。既然如此，科学合理地设计各层次绩效目标和评价指标体系就成为整个公共经济绩效管理运行的基础环节。

绩效目标需要与整个公共经济目标紧密衔接，其执行结果应当能够有效回应作为公共经济终极主体的公民大众的公共价值诉求，发达国家将其归纳为“5E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）、公正性（Equitably）和环保性（Environmental protection）。对综合承担公共经济受托责任的各级政府而言，其绩效目标体系在涵盖内容方面应当具有战略性和全局性，能够全面体现公民大众的眼前利益与长远利益、整体利益与各集团利益，统筹兼顾经济、社会和人与自然关系的协调发展，并且针对不同时期的突出矛盾对不同方面的绩效目标赋予适当的权重，以引导政府树立和坚持全面、协调、可持续发展的政绩观，端正公共经济政策指导思想和履职施政行为；在体系结构方面应当具有清晰合理的层次性，对不同层级的政府既要设定必要的共性绩效目标，也要设定与其责任和权力范围相适应的个性绩效目标，而且这些个性绩效目标对处于不同发展阶段和不同功能区的地方政府应当有所差别。至于各公共部门的绩效目标体系，也需要由共性目标和个性目标构成，其中的个性目标要根据不同部门所承担的具体职责有针对性地设置；对于公共机构内部公务人员的工作绩效目标体系的设置，应该做出统一的原则性规定，具体内容由各公共机构因情制宜地具体确定。在此基础上，绩效目标体系的设定还应当满足以下要求：作为执行机构的人民代议机关常设机构、狭义政府和法检两院的绩效目标之和，必须能够完整覆盖经过立法程序决策确定的计划期内公共机构整体公共经济目标，从而承载起计划期内公共经济管理的全部公共价值；人民代议机关常设机构、狭义政府和法检两院所承担的绩效目标必须全部分解落实到其所属下级机构及其所有公务人员，从而实现纵向各环节之间公共经济绩效责任目标的无缝衔接。

评价指标是衡量绩效目标实现程度的标准，其中一项绩效目标可能需要由不同侧面的多项评价指标来表达和衡量。为了有效保障绩效目标的实现，对于评价指标的具体设计，必须做到既要在质的规定性上与绩效目标保持同质性联系，又要在量的规定性上通过相关指标的合成能够足以覆盖所对应的绩效目标值。因此就要求，对绩效评价指标既要有准确清晰的定性描述，又要尽可能量化；对实在难以通过具体数值量化的产出结果指标，也要对其实现程度做出尽可能详细而准确的特征性刻画，以便用于执行过程控制和事后考核评估。在评价指标性状维度上，则应当既体现自身与自身相比逐年提高的纵向进步性，又能够体现横向比较上的先进性。离开这种进步性和先进性，绩效管理对提高公共经济管理效能的促进作用将无从发挥出来。

绩效目标及其评价指标与责任主体的利害紧密相关，是激励和支配公共经济各层次责任主体职务行为的指挥棒。因此，绩效目标及其评价指标体系的构建是科学含量极高的设计工程，必须组织熟悉相关理论与实务的专家来指导完成，并经由另外一批水平相当的专家进行评估论证，以确保其科学性和可行性，避免由于绩效目标和评价指标体系存在偏颇和漏洞导致相关责任主体公共经济行为扭曲。

（二）绩效目标经由绩效预算和产出计划分解落实

投入与产出两个系列的绩效目标经过认真设计确定之后，就要依据职责分工细化分解落实到各公共部门、机构和公务人员付诸实施。其中，资源投入方面的绩效目标要通过编制公共财务绩效预算按照规划、项目、活动的顺序分别以类、款、项三级科目具体分解落实，而产出结果目标则要通过年度公共物品及中间产品提供计划或中期规划加以相应的细化分解落实。通过公共财务预算和公共物品（含中间产品）计划分解落实的每一项绩效管理目标，都要同时标注与其相应的评价指标，以便执行中实施追踪控制和执行完毕后进行效果评估。

（三）执行过程中的动态追踪控制

绩效目标经细化分解落实到各层次公共经济管理主体，并不意味着一定能够如期实现，執行中的行为偏差和情况变化都是可能导致绩效目标不同程度落空的风险因素。为了防范这些风险，就要在执行过程中实行动态的追踪控制。这种追踪控制通过自上而下的监控和自下而上的反馈报告来实现：一方面，各级人民代议机关的常设机构对作为执行主体的行政和司法机关、行政和司法机关对所属下级机构、下级机构对所属公务人员要实行自上而下的过程监督；另一方面，各层次管理责任主体要自下而上地定期反馈报告绩效目标执行情况。这种过程控制，在现实中不仅表现为公共经济管理主体每月、每季自下而上呈交工作执行报告和自上而下的督促检查，而且表现为上级管理主体依据自身主导的督查活动和审阅听取下级管理主体反馈报告所发现的绩效目标执行中的各种问题，及时做出调度性部署或提出适当修正绩效目标、完善手段、纠正偏差的措施。

（四）绩效目标执行结果的评估与审计

绩效目标执行结果的评估与审计，既是对计划期内各层次公共经济管理主体绩效责任目标进行核实、验收和确认的过程，也是各层次公共经济管理主体对完成绩效责任目标结果的总结分析过程，同时还是运用评估结果和兑现奖罚激励的基础。

绩效目标完成结果的评估，通常包括公共经济执行主体（如我国的“一府”“一委”“两院”）进行内部自评和外部评估机构进行评价两部分，而以外部评估结果定论。计划期末，各层次管理主体对所承担的绩效目标完成过程与结果要进行全面总结和系统分析，形成总结分析报告。在此基础上，公共经济执行主体所属综合主管部门（如政府的计划或财政部门）组织力量或委托第三方机构对一般公共部门绩效目标完成情况进行再评估，做出包括成就、问题与建议在内的综合评价报告提交政府。由法律或权力机关特别授权的外部评估审计机构借助于相关信息进行查证核实，对照“5E”目标及其评价指标，对评估对象计划期绩效目标完成状况做出客观真实的审计评价，针对取得的经验和存在的问题提出中肯的建议，提交权力机关审议后向社会公众公布，并作为绩效评估结果运用和兑现奖罚激励的基本依据。

对公共部门绩效责任采取内部与外部相结合的混合型评估模式，主要是为了同时发挥内部评估和外部评估的各自优势。公共部门和单位组织实施的内部绩效评价包括对机构绩效目标的评估和机构对公务人员个人工作绩效的评价两个层次，前者有利于公共机构和组织通过自我总结分析绩效管理经验、查找不足，以不断提高自身的绩效管理水平，后者则是公共机构和组织内部发挥对员工绩效导向激励功能所必不可少的途径。

对于公共部门绩效目标完成结果的外部评估，既可以实行单一主体模式，也可以采取双主体模式，还应当辅以新闻媒体、民间组织和公民大众参与机制。所谓单一主体模式，就是仅由公共审计部门作为对责任主体所承担绩效目标实施外部评估的主体。所谓双主体模式，就是同时由公共审计部门和政府综合财务部门作为对责任主体所承担绩效目标实施外部评估的主体。这两种模式各有其长，也各有其短。实行单一主体模式的长处是节省评估成本，但也有两个缺点，一是由于缺乏相互印证而难以保证评估结论的客观真实，二是审计部门通过绩效审计给出的绩效评价报告一般只反映摆在明处的绩效结果和存在问题。与此相反，采用双主体模式的好处有二：一是有利于借助不同主体分别评估所做结论的对比，较好地保证评价结论的客观性和真实性；二是财务综合主管部门对其他一般公共部门绩效目标完成情况所进行的再评价，既评价显绩，也评价潜绩，既揭示显而易见的问题，也揭示较深层次的绩效管理问题，从而不仅有利于促使公共经济部门以所有的显绩和潜绩对公众负责，而且有利于从管理会计角度协助同级政府加强对所属公共部门的绩效监督和从整体上不断改进绩效管理、战略管理，其短处则是不可避免地大大增加评估成本。在目前各国公共经济绩效管理实践中，除德国采用审计机关单一主体的外部评估模式外，美国、英国、澳大利亚等其他发达国家多采取双元甚至多元的外部评估模式。④但这些国家对社会公布的都是公共审计部门给出的绩效评价报告。美国政府问责办公室（原国家审计总署）代表国会对政府及其各部门进行绩效审计，并且负责汇总各部门的绩效评估结果，对外公布有关部门实施绩效评估的报告。英国由审计办公室负责对中央政府各部门进行年度绩效评价，由审计委员会负责对地方政府进行年度绩效评价。澳大利亚由审计机关根据国会授权对各部门进行绩效考评。英澳两国均以绩效审计报告作为对外发布绩效评估结果的基本载体。[5]

（五）绩效评估结果的运用

绩效评价和评估对于公共经济管理而言只是手段而不是目的，其直接目的在于运用评估结果实现公共经济的绩效目标并促进公共经济管理不断优化。绩效评估结果主要运用于三个方面：一是实现公共经济终极主体对受托代理主体实施民主监督的政治价值，体现公共经济主人对受托代理助推履行契约行为的控制与约束。这主要体现在每一层级公共经济管理最高层面人大常委会、政府和法检两院依法向人民代表大会报告它们各自承担的公共经济综合管理绩效目标、计划和财务预算专项管理绩效目标完成情况以及政府综合财务运行情况。二是运用绩效评估报告所总结的经验和所发现的不足，从战略、政策和管理层面不断改进公共经济管理，调减绩效较差部门或项目的预算资金配额，以利提高公共经济资源的配置效率。三是运用外部评估和内部评价结果，对各层级公共机构和公务人员个人实施奖罚。

由此可见，绩效评估和评价结果的运用在整个公共经济绩效管理链条中具有极为重要的作用；离开了结果运用，整个公共经济绩效管理就会前功尽弃、徒具形式。

（六）与绩效评估结果紧密挂钩的赏罚机制及其兑现

如果说绩效评估和评价结果的运用对于公共经济绩效管理极为重要，那么，赏罚与评估和评价结果密切挂钩及其认真兑现，则是整个公共经济绩效管理能否有效持续的关键因素。假如薪酬增减、职务变迁和精神奖赏都与公共机构和公务员个人履职绩效好坏不存在正相关关系，对绩效突出的并无奖赏，对绩效较差甚至造成严重损失或制造虚假政绩的也不问责，那么，整个公共经济绩效管理就会因失去动力机制而陷于表面化或者实质上中断。

正因为如此，发达国家非常重视功绩制公务员薪酬和职位激励机制的构建。英国早在19世纪中叶就通过持续的文官制度改革建立起注重表現和才能的文官考核制度，根据逐人逐项考核结果决定公务员奖励与晋升。美国于1887年正式建立文官考核制度，公务员的任用、加薪和晋级均以工作考核结果为依据，论功行赏，称为功绩制。在20世纪八九十年代起率先在欧美兴起的新公共管理运动中，英国和美国也都极为重视激励和问责机制与绩效评估结果的紧密挂钩。绩效评价结果的运用主要有两个方向：一是面向公务员个人，依据评价结果确定和发放绩效工资或绩效奖金；二是将评价结果与部门预算结合，依据部门和项目的绩效评价结果配置预算资源。其中，美国在1984年建立的那套绩效管理和认可系统，要求每个联邦政府机构都必须将最终评价结果划分为五个等级，并将绩效评价等级与公务员奖金挂钩，发展到后期才进一步体现在依据绩效情况配置预算资金方面。

公共经济绩效管理上述六项要素共同构成一个完整的体系框架（见图1）。

四、公共经济绩效管理中存在的问题

发达国家普遍推行公共经济绩效管理20多年來，对促进公共经济效率与效果的提升起到了明显作用，但至今仍存在很多不尽人意之处，距理想目标还相差很远。

在我国，2011年6月国家监察部印发《关于开展政府绩效管理工作试点工作的意见》之后，2012年3月又牵头召开第二次政府绩效管理工作部际联席会议。会议认为，2011年政府绩效管理工作稳步有序推进，中央和地方14个单位认真开展政府绩效管理试点，积累了一定经验，取得了初步成效，加上自行试点单位，当时已有24个省区市和20多个国务院部门不同程度地探索开展了政府绩效管理工作，实现了良好开局。会议明确，下一步要在建立健全绩效管理制度、指标体系、考评方法和运用考评结果等方面继续深入探索；鼓励和支持各地区各部门探索开展对重大公共政策、政府重大投入项目、财政资金以及重大专项工作的绩效管理；在认真总结实践经验和深入调研论证的基础上，研究提出推行政府绩效管理的指导性意见，明确政府绩效考评指标体系的基本框架。2013年3月新一届中央政府成立以后，由于国内外形势、国家治理思路和中心工作任务的变化，虽然中央未对统一组织的政府绩效管理改革做出直接部署，但有关政府绩效管理的内容在中央级重要文献中不时出现。例如，2013年11月中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就有“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重”和“严格绩效管理，突出责任落实”的要求；2014年8月全国人大常委会通过的新《预算法》中有四条强调了预算的绩效管理。⑤2015年12月，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中要求“各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。” 与此同时，各地方和有关部门的相关自行探索和理论研究也没有停止。尽管如此，我国政府绩效管理工作由于起步较晚且时续时断，总体水平与发达国家相比还相差甚远，存在问题还很多。如实地正视目前存在的各种问题，是加快步伐、迎头赶上的思想认识前提。

（一）公共经济绩效管理体系的顶层设计尚未完成

从第二次政府绩效管理工作部际联席会议所做工作部署的内容可以看出，我国公共经济绩效管理体系尚未完成基于系统、科学和现代化的顶层设计，处于自发探索和局部试点过程的公共经济绩效管理各要素、各环节中都存在着设计不精细、不完善等诸多缺陷。

1.绩效目标设置存在的问题

从全国来看，结构合理、层次清晰的公共经济绩效目标体系虽然从理论层面已经有所研究，但可付诸实施的总体方案尚未形成，从中央到地方各层级政府自上而下的绩效目标体系均未见公开发布。试点地方政府的绩效目标体系基本上是本级党委和政府自己制定、自己执行、自我总结评价，甚至还没有付诸同级人民代表大会审议批准，因而也就没有据以考评、问责与奖赏激励的动力与压力。各级政府对所属部门的绩效目标体系设定同样具有强烈的分散试验色彩，缺乏统一指导与规范，因而绩效目标体系的科学性、约束力参差不齐。

具体而言，由于缺少科学理论方法指导和全国性的统一规范，各地方公共经济绩效目标设置具有很强的随意性，内容上与各部门承担的行政职责相脱节问题较为普遍，而形式上往往过于抽象、可量化性较低。

（1）缺乏合理性和可行性论证。在不少地方，绩效目标及目标值属于政府领导“拍脑袋”式主观决策的产物，缺乏充分的合理性论证，或者将目标值设置得过高、实现难度太大，或者将目标值设置得过低，不用努力基本上也能实现。一些地方将“政府的高绩效”与“经济的高增长”划等号，而忽视社会发展、公平正义和环境保护等非经济目标。更有甚者，有的地方干脆将产出乃至公共资金投入当作绩效。不少地方政府的工作报告只讲干了什么而讳言取得哪些实际效果，比如只讲开展了多少次多大规模的招商引资活动、签订了多少协议或意向书，却不谈招商引资的实际到位数字。[2]如此缺乏科学性的绩效目标，既难以起到指导、约束和激励促进作用，不易考核评价，甚至还会对下级政府和所属部门的政绩观产生误导。

（2）缺乏对各类项目个性化绩效指标的研制和积累。覆盖教育、卫生、科技等众多领域，涉及基本建设、政策补贴、政府采购等多种类别的公共项目，其产出和结果需要通过个性化的绩效指标来体现。然而，目前多数个性化绩效指标的设计还远远达不到科学合理的要求。

（3）缺乏能够进行纵向与横向比较的绩效衡量标准。当前绩效目标的衡量标准大多来源于计划标准，多数没有建立在历史标准、行业标准及经验数据基础上，难以进行纵向和横向比较。

（4）存在重定性指标、轻定量指标的结构性缺陷。由于定量指标须以定量数据为基础，而绩效标准数据信息的采集工作又需耗费较大成本，因此定量指标的历史积累不足。许多公共经济部门通常将工作重点放在如何争取到更多的预算资金上，对绩效目标偏重于较为笼统的定性描述，无法细化和量化。

（5）偏重产出数量和时间进度，而忽视质量目标。不少部门的绩效目标只是对照工作计划将直接的产出指标和时间进度进行罗列，缺少对效果和影响力因素指标的关注，质量和效果指标较为单薄。

（6）忽视目标间的系统性和协调性。公共经济绩效目标属于多目标系统，其中的主要指标与次要指标之间应当具有协调性。例如，基础教育发展的产出指标中，班级、师资、教室与学生数量等相关目标值之间应当是协调的。然而，在目前有关部门的相关产出指标之间却缺乏必要的协调性。

2.绩效评价方面存在的问题

（1）没有统一而科学的政策规范。公共经济绩效评价多是迫于上级政府或综合财务部门的要求，而且主要是由地方自发、半自发地进行改革创新试验，国家层面还没有出台统一的政策、法规和制度，致使评价工作缺乏明确的标准、规范的程序和科学的指标体系，且多为“运动式”“突击式”的评价，连续性不足，经验交流和推广不够，严重制约了绩效评价的广度、深度和力度。

（2）评价指标体系设置不合理。我国目前公共经济绩效评价指标体系至少存在三个问题：一是缺乏整体统一性，评价指标体系质量参差不齐。二是导向存在偏差，一些政治、经济任务性指标往往忽视公共服务的实际效果和资金使用的效率，以致对各部门工作形成错误的导向。三是缺乏客观性，许多绩效评价指标的设定或简单照搬其他地区的指标体系，或盲目追求数字赶超，与本地区、本部门的现实情况严重脱节。这种评价指标体系，严重制约着绩效评估和绩效审计。

（3）绩效评价主体选择犹疑迷茫。在我国，以党委、人大、政府、企业、公众、学者和第三方专业评价机构等为主体的政府绩效评价均有实践。经验表明，政府作为评价主体受权力本位的影响较大，公民作为评价主体受群体的价值偏好影响较大，企业作为评价主体受市场价值取向的影响较大，第三方作为评价主体受“顾客至上”价值取向影响较大。[6]以评价主体的两极——政府与公众为例，政府对自身的运作机制最为了解，但由于组织结构、人员关系及政绩考虑等原因，利用信息的非对称性高估自身行政效果的情况屡有发生；公众参与是一些学者提倡的评价主体选择方向，但对特殊的公共服务以及政府内部的管理效率等，绝大多数公民没有亲身体验的机会，能够准确把握公共服务实质内涵的公民屈指可数，尤其是在缺乏参照系的情况下，确认自己如何满意对公民来说都是一大难题，致使他们的满意度测评难以摆脱随意性、实际作用有限。[7]可见，孤立地采用公众视角也是不可取的。

（4）绩效评价的价值取向存在偏差。绩效评价本应引导公共经济部门以满足人民大众的公共需要为导向，以提高公共服务的公众满意度为依归。然而，由于当前公共经济部门绩效评价的主体多为上级部门，于是基本形成了注重用“经济指标”评价公共经济部门绩效的惯性，而忽视提供多元化的公共服务、完善市场规则等，从而导致公共服务的缺失。[8]

3.绩效审计存在的问题

（1）审计主体缺乏独立性。国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，实行双重领导体制。在这种体制下，审计机关的经费、人事受制于其他政府部门，难以对公共支出的经济性、效率性和效果性进行严格监督。特别是当绩效审计影响到地方或部门局部利益时，同级政府极易对承担绩效审计任务的相关人员施加干预，从而影响绩效审计的独立性和有效性。[9]

（2）审计人员素质不能适应绩效审计要求。目前中国的审计队伍主要由“财会型”人才构成，大多数审计人员从学校直接进入审计机关，普遍缺少实践经验，综合分析判断能力不强，风险意识薄弱，对于绩效审计的目标和方法并不清楚，适合有效开展绩效审计的复合型人才十分匮乏，难以满足绩效审计工作的要求，从而制约绩效审计的质量和效率。

4.绩效预算管理存在的问题

（1）绩效预算管理体系尚未明晰。受制于改革特点和历史进程的局限，当前绩效预算管理改革只是搭建了一个粗略的框架体系，部分内容和细节尚未明晰，很多基础性工作需要补充完善。[10]

（2）绩效预算管理机制有待健全。当前，绩效预算管理改革在绩效预算执行监控、绩效评价和评价结果应用等方面都缺乏实质性进展，绩效目标指标体系的针对性和可操作性也有待提升。

5.绩效考评结果运用存在的问题

目前，由于绩效管理体系中上述缺陷和法制约束力的缺失，绩效考评结果的运用率很低。绩效考评报告中针对存在问题提出的改进管理意见和建议可采纳也可不采纳，对无故未达绩效目标的公共支出项目减少下年度公共资金配置也很难落实。绩效考评结果信息既不向同级人大报告，也不公之于众，最多只将排名前几位和后几位的单位做一内部通报，甚至对哪些单位排在后几位的情况也作为秘密讳莫如深。至于根据绩效考评结果实施奖赏和问责，同样由于相关制度不健全而难以实施。从试点实践来看，即使做得较好的也多是依据绩效评价结果向不同部门和个人发放不同等级的奖金，且各等级间奖金数额差别不大，难以充分发挥激励作用。

此外，基于“自上而下”垂直管理的路径依赖，我国公共經济绩效管理尚未摆脱“唯上”的行政传统，导致公共经济绩效管理难以回应社会公众和民间经济组织的诉求。不仅社会公众和第三方机构参与公共经济绩效过程监督和绩效评价的渠道有限，基本上被排斥于问责主体之外，甚至各级人大监督都不到位。如此情况，既难以充分体现人民大众在公共经济中当家作主的主体地位，也成为一些地方政府在公共经济活动中搞劳民伤财的“政绩工程”和政绩造假等背离宗旨行为屡禁不止的重要根源之一。

（二）公共经济绩效管理体系还未法制化

我国政府绩效管理，在初期表现为一些地方和部门的自发探索行为，2011年起虽然由国家监察部牵头开展国家层面的试点，却并未就公共经济绩效管理体系提出内容较为完善、结构相对健全的顶层设计方案，而是由各试点单位自行分散探索。在这样的背景下，不仅将其整体法制化的条件尚不成熟，而且就其中重点要素立法也有待试点经验的积累。这虽然是任何一项重大公共经济管理工程都会遇到的难题，然而，在缺乏法定的统一模式和实施规范的条件下，推行涉及众多层次、众多部门、多达数千万公职人员的公共经济绩效管理，不仅难度极大、效果难彰，而且极易“穿上各种各样的彩色外衣被无情地嫁接在形形色色的运动上，其命运必然是昙花一现，追求的还是短期利益”。[2]

上述问题的存在，严重制约着我国政府绩效管理应有功能的发挥和实施效果的显现。究其深层原因，既有试点阶段相关治理体系科学性、规范性、权威性不足之故，也是传统治理模式的延续效应所致。中国现代政府体系是在革命胜利后依据革命根据地的经验建立起来的，各级政府在处理公共事务过程中习惯于采用过去革命时期带有“政治运动”性质的成功经验、有效做法，重声势而轻效果、重成果而不惜代价、重行政动员而轻赏罚激励。尽管这种做法的初衷非常好，即出于为人民服务的目的而动，而且一般情况下对改善民生也有短期效果，但它造成了政府管理中对政治性工具的过度自信，忽视了科学管理工具的采用。[11]

五、将公共经济绩效管理作为推进国家治理现代化的主要抓手

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体站在新的历史起点上，审时度势，励精图治，围绕“四个全面”展开治国理政方略，并且将总体目标定位于通过推进国家治理体系和治理能力现代化建设实现中华民族的伟大复兴，通过真抓实干取得了举世瞩目的成就。将推进国家治理体系和治理能力现代化建设作为实现中华民族伟大复兴的主要依托，体现了战略思考的远见卓识，而推进国家治理体系和治理能力现代化建设作为一项系统工程又需要统筹兼顾、多措并举才能见效。我们认为，其主要抓手就应当是加快推进政府绩效管理改革。

（一）将推进政府绩效管理作为国家治理现代化建设的治本之策

国家治理现代化主要包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个维度，而这两个维度都需要以公共经济绩效管理为基本载体来实现。这是因为，政府的合法性不仅在于它是由人民通过民主程序选举产生的，而且更在于它是廉洁政府、责任政府和效能政府，而政府的廉洁、负责和效能既系于国家治理体系，也系于国家治理能力；既要通过全面深化改革构建现代先进的体制机制，又要依托以绩效为导向的公共经济管理；既要坚持狠抓反腐倡廉不放松，又要激励广大公务人员勤敬高效地履职尽责。而推进公共经济绩效管理，在内涵上既囊括了责任政府和效能政府的要求，又包含了国家治理体系和治理能力现代化的基本要素；既需要现代先进的公共经济管理体制机制，又是一种覆盖国家治理全局的综合性公共经济管理模式；既要加强公务人员队伍勤政为民的职业道德和公共精神建设，又可促进他们不断提高现代公共经济管理能力。由此可见，推进公共经济暨政府绩效管理对于国家治理现代化建设而言乃是一举数得的治本之策，可以兼收一石数鸟之功。因此，亟须将推进公共经济绩效管理作为加快国家治理现代化建设的主要选项加以高度重视，摆上重要日程，在前些年试点经验和相关理论探索的基础上，提高顶层设计和组织推动的层次，抓紧组织有生力量尽快做好全面推行的各项准备工作。

（二）加快研究拟定全国统一的公共经济绩效管理方案

我国实行的是单一制政体，各地区和各部门公共经济管理虽然也需要有与本地本部门特殊情况相适应的个性差异，但主要方面必须具有统一性，以便中央对地方、上级对下级以及对同级各部门实施统一考评和横向比较，并据以实施奖罚激励。因此，作为顶层设计的公共经济绩效管理总体方案需要由中央统一制定，对其中的主要构成要素和标准做出统一规范，在此基础上由各地区、各部门根据自身特点在具体事项上因情制宜。

公共经济绩效管理的总体方案应当包括基本原则、组织架构、主要环节、绩效目标及其评价指标体系、评价结果运用、激励问责机制和民主参与等主要内容。在属于顶层设计的方案中，要通过相关规定，将第四节中已经提到乃至尚未提到的主要问题解决掉，从而使我国公共经济绩效管理步入整体上统一规范的轨道。

西方发达国家推行政府绩效管理20多年来的实践已有比较丰富的经验教训可资借鉴，国内外相关理论研究已经产生了很多可供参考的思想成果和政策建议，我国一些地方和部门前期所做的自主探索或正式试点也积累了不少有益经验。因此，现在组织力量抓紧研究拟定全国性公共经济绩效管理总体方案的时机和条件已经相当成熟。至于这一方案基本内容的要点，在前面第二、第三节中已经做了一定程度的展开分析，这里无需赘述。

（三）实现公共经济绩效管理的法治化

推进公共经济绩效管理是涉及上下左右千军万马的重大系统管理工程，若无具有强制性和约束力的法律法规作为准绳，是难以保障认真组织和顺畅实施的。虽然立法需要谨慎，但如果由于强调谨慎而妨碍事关治国理政重大实际步骤的推行，那么，这种谨慎就会变得有害而无益。任何一项法律即使考虑得再周全、准备得再充分，过一段时间再看，往往还会发现不周全之处，何况事物本身及外部环境时时处于变化之中，所以，经过一段时间根据情况变化适当修订已成法律法规是极为正常的。我们应当以这样的观点和态度来对待公共经济绩效管理立法问题，而不应因单纯强调谨慎而作茧自缚，只不过需要在立法过程中广泛听取各方面意见、特别是相关领域专家学者的意见，甚至可以邀请发达国家理论与实务界的专家参与咨询，努力使出台的法律文本尽可能完善而已。

加快相关立法只是实现公共经济绩效管理法治化的初始步伐和基本前提。在立法基础上，做到有法必依、执法必严、违法必究，与其说同样重要，不如说更为重要。我国现在许多法律法规由于缺乏约束力而徒具形式，原因在于这些法律法规本身不仅在实质内容方面存在瑕疵，而且缺少对有法不依、执法不严、违法不究的明确罚则。有鉴于此，规范公共经济绩效管理的法律法规要真正管用，不仅需要明确执法主体及其法律责任，而且必须相应地明确当法律监督部门不依法追究执法主体不作为的法律责任时应当如何处理。

有理由相信，只要中央高度重视，将公共经济绩效管理作为推进国家治理现代化的主要抓手，尽快研究拟定全国性的总体方案并且将其纳入法治化轨道认真实施，我国的公共经济绩效管理完全可以做到后来居上，并且结出丰硕的果实。

[参考文献]

① 后生在其《中国古代官吏考核制度探源》一文中对此进行了研究和阐述。据该文所述，《周礼》中对官吏考课制度包括三个层次：一是周王亲自对诸侯百官职事履行情况进行考察；二是主管百官职事的机构--天官组织实施考课并据以确定赏罚升降，见于《天官·大宰》《天官·宰夫》《春官·天府》《夏官·司士》相关职事表述；三是各部门对所属官吏的考课，如《天官·医师》载有对医师工作绩效的考核方法。考课内容包括官德（含廉洁）和治功（“以功诏禄，以能诏事”）两个方面。《周礼》中所设六官及其下属，官职总数三百有余，各有职事。考课结果直接运用于对官吏职位升降和俸禄增减之赏罚，《夏官·司勋》之职就是专门负责因功赏地之法的。

② 尼古拉斯亨利著《公共行政與公共事务》（第10版，中国人民大学出版社2011年版）一书第二篇（公共管理）第三章（腐败的后果：公共生产力）中回顾了公共部门绩效管理的历史。

③ “一府”即各级人民政府，“一委”即2018年以来各级新成立的监察委，“两院”即法院和检察院。

④ 覃易寒认为，政府外部评估，“包括：（1）权力机关或审计机关的评估；（2）社会公众的评估；（3）大众传媒的评估；（4）民间组织的评估。”——见《审计研究》2010年第4期，第30页。

⑤ 其中，第12条将“讲求绩效”规定为预算编制五大原则之一，第32条第1款将“有关支出绩效评价结果”作为各级预算编制的三大参考因素之一，第49条将“提高预算绩效”作为各级人民代表大会专门委员会或常委会向本级人民代表大会主席团提出关于预算草案和预算执行情况审查结果报告的意见建议内容之一，第79条将“重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”作为县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案重点审查内容之一。