基层政府决策会议公开及其实现路径研究

金东日 辛志强

摘 要：基层政府决策会议公开是我国政务公开的重要组成部分。就基层政府常务会议而言，目前其公开水平还比较低，主要表现在制度权威度、透明度和公众参与度的不足。在基层政府决策会议公开路径构建上，我国需要强化制度权威性，还要逐渐拓宽信息公开的范围，更要建设公众参与基层政府决策会议的有效途径，也应利用信息技术建立决策会议公开的社交媒体平台。

关键词：基层政府；政务公开；决策会议公开

中图分类号：D035-39 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）03-0057-06

一、导言

我国基层政府已开始探索决策会议公开，但还处于起步阶段。2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，这是中国政务公开进程中的里程碑。不过，该条例并没有对政府决策公开进行明确的规定，而信息公开基本上属于“决策后”公开。2016年2月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，其中，将决策公开作为“五公开”（具体包括决策、执行、管理、服务、结果公开）之一对各级政府提出要求，并提出到2020年实现政务公开覆盖权力运行全流程的目标[1]。政府的重大决策，都是通过政府会议做出的，所以政府决策公开意味着政府决策会议要在阳光下运行。虽然我国基层政府决策会议有着一定程度和形式的公开，但其仍处于“事后”公开，且其公开程度较低。在实践中，我国基层政府决策会议公开水平如何？怎样构建决策会议公开的路径？对这些问题的思考对于我国政务公开建设有着重要的意义。

在与本课题相关的学术研究方面，国内一些学者对政务公开进行了研究①，但从整体上看，国内对政府决策会议公开的研究还比较欠缺。我们知道，决策公开是政务公开的重要组成部分，也是推动行政民主化的主要途径。该课题虽然属于实践性很强的领域，但其植根于民主行政理论，而民主行政理论又与治理理论密切相关②，再加上通讯技术的迅猛发展和当今世界国际交流越来越频繁的现实情况等，要求学界做出及时的研究成果以回应实践需求。

二、基层政府决策会议公开概述

我国还没有形成统一完善的基层政府决策会议公开制度规范，公开主要体现在基层政府运作实践中，因此，对于决策会议公开的考察，应以具体政府实践为对象进行研究。

（一）案例选取与研究方法

我国是单一制政体国家，各地的基层政府决策会议公开情况大同小异，因此本文以T市J区政府为例。T市是北方沿海城市，经济社会发展属全国前列，J区是国务院批准的沿海开放区之一。对T市J区政府决策会议公开的考察具有一定的代表性。

本文主要采取实地调研的案例研究方法。2016年，作者之一在J区政府办公室进行了为期两个月的实习调研，其间参与了若干次政府决策会议，查阅了政府会议制度文件，访谈了多位区政府办公室官员。

（二）我国基层政府决策会议及其公开

我国基层政府决策会议公开并非“空中楼阁”，其有着深厚的理论基础，主要包括人民民主理论和马克思主义政党理论以及统一战线理论，其体现在民主集中制及政治协商制度。具体到决策会议及公开，首先，会议决策都要集体讨论决定；其次，会议决策要征求公众、利益相关方和专家的意见和建议；最后，决策行为不断规范化，并向政务公开的方向发展。

中国到目前还没有法律来规范基层政府决策会议公开，其公开以各种形式的政府规范性文件和内部规定③为运行的规则基础。J区政府实行区人民政府全体会议、区人民政府常务会议、区长办公会议、区政府党组会议和专题工作会议制度。中国现行的《地方政府组织法》（下注全称的简称）规定，“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定”④。这里所指的区政府重要决策会议，是区人民政府全體会议⑤和区人民政府常务会议⑥。这两类区政府会议在一定程度上都是可以公开的，本文主要探讨区政府常务会议公开。

三、评价尺度及其视角下的公开水平

基层政府决策会议公开，并非公开与不公开的问题，而是公开水平的不同。公开水平有着一定的尺度标准，通过设定这样的尺度对决策会议进行评价，是认识我国基层政府决策会议公开现状的合理方法。

（一）评价尺度

本文的评价尺度是根据决策会议公开的基本原则和精神来考虑，拟选取制度权威度、透明度和公众参与度三个方面。

制度权威度是衡量基层政府决策会议公开的重要指标，权威度越高，制度才越具有效力，其有效执行才越能得到保障。其主要包括制度层次，即决策会议公开制度在国家制度体系里的法律位阶；体系化程度，是决策会议公开制度涵盖会议公开各个方面的程度以及这些方面之间逻辑关联性；制度救济，指基层政府违反决策会议公开制度的惩罚或考核措施。

透明度是指，决策会议信息向公众开放和公众可获取的程度。透明度是决策会议公开程度的重要尺度，只有保证了决策会议的透明度，才能实现权力在阳光下运行。其主要包括信息公开范围、信息的可获取性、信息精准度、信息时效性。

基层政府决策会议公开，不仅仅是政府将会议信息向公众发布，或许更为重要的是，公众可以参与决策会议过程，并且通过决策会议，可以把自己的想法和意见呈现在基层政府决策中。因为基层政府决策会议只有实现公众信息向决策主体的有效流动，公共决策的民主化才能得到有效保障。公众参与度主要包括公众旁听和公众发表意见两个方面。

（二）制度权威度

1.制度层次

中国基层政府常务会议公开到目前还没有正式法律层面的制度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，是属于行政规章；J区政府有关常务会议公开的制度，主要有行政规章《T市人民政府关于进一步规范“三重一大”决策工作的意见》（以下简称“三重一大”制度）以及其区政府关于“三重一大”制度的实施办法和一些内部规定如区政府办公室工作制度等。这些制度都够不上法律，其制度层次相对比较低。

2.体系化

T市及其J区政府的“三重一大”制度和实施细则本身目的是依法行政，规范决策行为，而并非针对常务会议公开，只是这一制度中包含了若干有关常务会议公开的条文，如将公众参与和专家论证作为必要的决策程序。其内部规定中也没有专门针对会议公开的文件，如常务会议信息在政府网站的发布，是区政府办公室日常工作制度的一部分。所以，J区政府会议公开规定分散在不同的政府制度中，没有形成体系化的常务会议公开制度。

3.制度救济

J区政府的“三重一大”制度规定了政府干部违反决策制度会受到追责，但这些规定并没有涉及常务会议公开的内容。在2016年的《T市J区年度绩效考核办法》中，在“行政能力建设”一项中有关于政务公开的内容，但也没有提及常务会议公开。可见，J区政府并没有实质性的常务会议公开制度救济。

（三）透明度

1.信息公开范围

J区政府常务会议信息在会议结束后公开，公开信息一般是新闻体例，主要包括政府常务会议的时间、主要内容、参加人员、传达和审议的事项和区政府领导发表的意见，拟定公开信息要经过区政府办公室主任审定后公开。区政府常务会议中有一些不能公开的事项，其中包括：一是人事任免事项。人事任免，常務会议讨论决定后，提交区党委和区人大常委会讨论确定后，通过电视或公告形式公开征求意见，一般是七天。二是未最终确定、需要继续提交会议审议的事项；三是敏感事项，敏感事项是公开后影响工作开展或者不适宜广而告之的事项，如征地拆迁，信访维稳和土地出让金返还事项等。作者之一曾得到政府办公室主任帮助联系访谈区信访办主任，其间请求信访办主任提供一些区信访工作的实际数据，信访办主任在请示领导后拒绝了，答复是：“不方便”。在J区政府网站的“政务公开信息”的“政府会议”里，2016年的常务会议公开信息显示最后一次常务会议是第17次会议，但没有第1、4、7、8和13次常务会议的任何信息，公众无从得知这些会议都做了什么。第17次会议的时间是10月28日，所以，11月和12月是否有常务会议也无从得知。可见，J区政府常务会议的公开范围则相对比较狭窄，没有会议过程、资料和会议纪要⑦的公开。可以说，J区政府常务会议公开是其部分会议的“决策后”公开。

2.信息的可获取性

J区政府公众获取常务会议信息的方式有：一是政府网站。区政府办公室在会议结束后，会遵照一定的格式和惯例，草拟将要发布的会议信息，办公室主任批准后发布在网站上，有时会议信息能否以及如何发布还要经区政府领导批示；二是当地新闻媒体。区政府办公室会通知当地电视台列席会议，进行报道。电视台录制视频后，编辑制作成新闻在电视节目中播报。可见，公众对于会议信息的获取都是间接的，公众不能直接获取一手会议信息，经过政府和新闻媒体“加工”后的会议信息，其透明度也就大打折扣了。

3.信息精准度

J区政府的常务会议，其时间和地点并无明确规定，主要以区政府领导的日程安排和意愿来确定某次会议的具体时间，地点一般会选在政府会议楼内。常务会议的公开信息内容一般比较简单，如区政府网站上2016年第17次常务会议的信息只有四句话，共128个字：“2016年10月28日，区长XXX主持召开第17次区政府常务会议。会议传达学习全市前三季度经济运行分析座谈会精神，对我区四季度经济工作进行了部署。会议听取区发改委关于全区前三季度经济运行分析有关情况的汇报。会议听取区环保局关于J区第三季度空气质量状况分析情况的汇报。”可见，J区政府的信息公开太过于模糊。另外，敏感事项概念和界限不明确等，都说明公开信息的精准度比较低。

4.信息时效性

J区政府内部工作制度规定，常务会议结束后，应尽快将会议信息发布在政府网站上。但并没有明确的时限规定。更为重要的是，区政府没有常务会议议题和议程的“预公开”，当公众知晓会议信息时，一切都“木已成舟”，公众不能及时的提前了解会议信息，就难以就自己关心的议题向决策官员表达自己的声音供决策权衡考虑。可以说，J区政府常务会议信息公开缺乏时效性。

（四）公众参与度

1.公众旁听

J区政府到目前为止，还不允许公众旁听列席区政府常务会议。这意味着，政府常务会议没有直接的公众参与，公众没有机会直接去了解政府的决策过程，也无法去体会官员权衡利弊的决策逻辑，这样，公众既难以监督政府决策，也容易质疑其决策的合理性。

2.公众发表意见

J区政府常务会议的公众参与是在会议之外进行的，公众不能进入会议现场旁听和表达意见，而是区政府采取调查、走访、公示、座谈和听证等方式听取公众的意见，进而在常务会议上进行考虑和适当的采纳。这种间接的公众意见表达途径的公众参与度较低。首先，这种间接的公众意见表达，其公开透明度较低；其次，政府落实也难以保障，如作者之一曾联系区政府办公室秘书科科长请求提供一些听证会的案例，他说目前政府实践上有很多不规范的地方，并没有合适的实例。最后，这种间接的公众参与形式，公众参与的积极性不高。也不能保证那些参与的公众具有代表性，难以保障真正利益相关者和对区公共事业发展有益的公众意见能够得到表达并予以考虑。

四、公开实现路径思考

决策公开是我国政务公开的重点之一[2]，如果决策公开程度不高，我国政务公开建设就难有良好的成效。从上面对J区政府常务会议公开的评价中，可以看出，我国基层政府决策公开尚处于较低水平。我国基层政府决策公开的实现，应该围绕公共决策的合理化、合法化和民主化这一原则来扩大决策会议公开，决策公开应是渐进式的，是从粗糙到完善的过程。评价决策会议公开的尺度，也是我国提升决策公开水平的路径选择。

首先，制度权威性是基层政府决策会议公开的保障。即使是中国的《中华人民共和国政府信息公开条例》，也只是行政法规，位阶低，受制于其他法律[3]。不过，提高基层政府决策会议制度的权威性，并不一定要专门制定一部法律。现阶段，我国在决策会议公开还处在探索阶段，制定法律的条件还不成熟。但是，权威性的制度是基层政府决策会议公开必要和有力的支持。一是可以探索单独建立基层政府常务会议公开的行政规章，使会议公开有统一规范的规则可循，尤其是要清晰地划定规则适用的边界，如区分须公开的民生和重大决策与不须公开的一般行政事务性决策[4]；二是会议公开规章要体系化，要涵盖会议公开的各个方面，如，决策会议的定义和范围、适用规章的主体和官员类别、会议的类型以及不同类型会议公开的不同要求、公众的权利、哪些会议可不公开进行，等等。三是明确规定制度救济的途径，如基层政府领导干部违反政府常务会议公开制度，故意剥夺公众的知情权和参与权，将会受到的追责措施。并且，可以尝试将常务会议公开与政府绩效考核机制挂钩，将会议公开作为一项指标纳入绩效考核体系。这样，能对基层政府公开其常务会议形成有效的约束力。

其次，公开信息的范围和质量是基层政府决策会议公开的关键。决策公开要做到公开决策议题、决策内容和决策讨论过程[5]。中国在构建基层政府决策会议公开制度过程中，应逐步扩大基层政府常务会议的信息公开范围，提高公开信息的质量，尤其是涉及民生的事项。一是可以对可公开的常务会议议题向社会进行预公开，预公开可根据会议类型或事项缓急程度制定不同的时限，如常规的会议事项提前三天公示；临时需要处理的事项提前一天公示；紧急事项可在会议后进行通报。预公开可采取多种形式，如议题提前发布在政府网站上，由当地电视台报道，以及张贴在政府大楼外等，供公众进行查阅。另外，会议信息公开要做到人性化，如考虑到残疾人士的特殊需要，可制作提供合适的信息格式。二是逐步公开基层政府常务会议中使用的涉及民生和重大决策议题的文件、资料以及会议纪要。对于这些议题的会议讨论文件，可提前以原始资料发布，供公众深入了解决策事项，以更好地予以监督和提供咨询建议。会议纪要是对会议过程重要内容的记录，因此，会议纪要的公开对于决策会议过程的公开具有重要的意义。三是公开信息应当具体而充实，如议程公开，应该明确说明会议的时间、地点和讨论议题的内容；公开的会议信息，应包含详细的会议决定。四是闭门会议应当在范围与界限方面予以明晰。保护隐私和公共安全是闭门会议的基本原则，需要闭门进行的常务会议应该明确，哪些事项类别的会议不能公开，不能公开的理由是什么，会议的议题是否可以预公开，会议的决定是否可以公开，这些都应该落实在决策会议公开制度中。

再次，公众参与基层政府决策会议过程是公共决策合法化和民主化的重要途径。公众亲身参与到决策会议现场，可以使公众更容易地理解和接受公共决策，也是培育公众现代公共价值和使公共决策合法化的有效途径，更可以提高政府的责任和回应[6]。公共决策民主化是决策会议公开应该显现的重要功能之一，公开的会议为公众提供了一个表达意见和诉求的最为直接的平台。在这个平台上，公众可以积极影响公共决策，促使决策合理化和民主化。基层政府常务会议的公众参与是在会议之外，其既不规范，也没有吸引力，公众的参与积极性不高。我们认为，可探索建立基层政府就决策议题举行听证会与利益相关者、公众代表和专家列席政府常务会议相结合的公众参与方式。在常务会议进行决策之前，举行听证会，在合理有序的前提下尽可能允许更多的公众参加并发表意见；在常务会议的决策中，邀请利益相关人、公众代表和专家列席并允许公众发表意见，听证会同常务会议一并要向社会公开。公众代表的选取方式和程序也要纳入决策会议公开制度，遵循公开、公平和合理的原则。有些地方政府已经开始尝试政府常务会议中的公众列席和发表意见，2016年12月19日，在安徽省人民政府常务会议上，9位来自社会各界的群众代表受邀列席会议，并在会议上就会议议题发表了意见[7]。

最后，社交媒体平台是基层政府决策会议公开的有效方式。网络信息技术，尤其是社交媒体的迅速普及，为基层政府与公众就决策会议信息互动交流提供了方便快捷的支持平台。基层政府决策公开中，如果可以利用社交媒体如微信微博等进行信息发布和公众参与，将会显著地提高信息的传播效果和公众的参与度，公众和社区也将承担更多的责任和拥有更多的话语权[8]。一是基层政府可创建常务会议公开微信微博账号并发布会议信息，公众可使用手机电脑关注订閱，使政府决策会议进入公众的日常生活；二是基层政府可以使用微信、微博平台对常务会议进行文字或视频直播，使公众可以方便及时地了解政府决策。如北京西城区，从2014年起就开始对政府常务会议全程微博向公众直播[9]；三是在微信、微博平台上实现政府与公众就地方事务的互动、交流和讨论。政府可在常务会议网络平台上设定讨论和意见区，征集公众意见和建议，公众可以进行讨论，政府予以解答或回复。

五、结语

从逻辑上讲，决策是政府运行的起点。从政府的存在价值和基层政府所面临的主要问题的角度上看，没有任何理由不能公开决策过程和相关信息。而且，决策过程的公开和公民参与有很多“实用价值”，如提高政府决策的质量，有利于社会接受政府决策并有效执行政策，吸引公民于公共领域并在这一过程中促进政府与社会的互动，还可以提升公民的公共道德和责任心（更不用说会议公开对决策者的影响），增强政府的合法性，等等。

正如在前文的考察中所看到的那样，中国已经开始推动基层政府决策公开，但尚处于起步阶段，存在着诸多不足。如果深入思考这些不足的产生原因，那么我们会认识到历史的以及体制机制方面的根源。但是，基层政府决策会议公开毕竟是“微观”层面的，因此可以避开难度和“风险”较大的根源性问题，即推行基层政府决策会议公开具有较强的可行性。

但是，基层的政务公开问题不能只停留在“微观”层面上考虑，我们必须清醒地认识到，由于基层政府是公共事务及其管理的主要的直接承担者，而公共问题就其“发生地”而言大部分是基层性的，因此基层政府处在国家治理现代化的“前沿”上。也就是说，国家治理现代化要以政府治理现代化为先行，中国基层政府实现治理现代化在国家治理现代化上具有十分重要的意义。这是我们在思考基层政府决策会议公开等问题时须臾不可忘却的“基调”。

注释：

①与本文主体相关的研究主要如下：许耀桐（《决策公开是高端的政务公开》，《中国行政管理》， 2015年第7期）提出以实行决策公开来推进政务公开；周汉华（《打造升级版政务公开制度—论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，《行政法学研究》，2016年第3期）主张以修改《信息公开条例》来推进政务公开；姜明安（《论政务公开》，《湖南社会科学》，2016年第2期）研究了政务公开的概念，并提出目前我国政务公开的重点是决策公开、行政立法公开和行政执法公开；王敬波（《“互联网+”推动法治政府建设》，《国家行政学院学报》， 2016年第2期）从“互联网+”的视角研究了政务公开的实现途径。

②关于民主行政理论的来龙去脉，参见金东日、石绍成：《如何理解国家治理现代化——以民主行政理论为中心》，《中国行政管理》，2015年第11期。

③内部规定是政府不对外公开的一些工作和管理制度，如办公制度和议事制度等。

④《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）第六十三条，见http：//www.gov.cn/flfg/2005-06/21/content_8297.htm。

⑤区人民政府全体会议由区长、副区长和区人民人民政府组成部门的主任、局长组成，由区长召集和主持。会议的主要任务一般是审议政府工作报告、上一年度国民经济和社会发展执行情况和下一年度国民经济和社会发展执行情况草案的报告，以及上一年度财政预算执行情况和下一年度财政预算草案的报告（此三个报告要提交人大会议审议）。区人民政府全体会议一般一年召开一次。

⑥区人民政府常务会议由区长、副区长、区人民武装部一名主要负责人、区人民政府办公室主任组成，由区长召集和主持。会议的主要任务有：一是传达市委、市政府重要会议、文件精神及区委的重要决定和工作部署，研究提出具体贯彻意见；二是讨论通过由区政府制定发布的重大政府规定、行政规范性文件草案；三是“三重一大”事项的讨论和决议（J区政府为贯彻落实《T市人民政府关于进一步规范 “三重一大”决策工作的意见》，专门制定了实施办法，有效期为五年。规定凡属“三重一大”决策范围内的事项议题都要经过区政府常务会议研究，“三重一大”指的是重大决策事项、重大项目、重要干部任免事项和大额度资金的使用）。区人民政府常务会议一般每月召开一次。

⑦会议纪要，即会议记录，会议纪要由政府办公室记录整理，政府内部可以传阅，但不对公众公开。

参考文献：

[1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-02/17/content_5042791.htm.

[2] 姜明安. 论政务公开[J]. 湖南社會科学，2016（2）.

[3] 吕艳滨. 政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析[J]. 清华法学，2014（3）.

[4] 陈峰. 重大行政决策程序法律规制实践中的问题与对策[J]. 国家行政学院学报，2017（2）.

[5] 许耀桐. 决策公开是高端的政务公开[J]. 中国行政管理，2015（7）.

[6] Adams， Brian.Public meetings and the democratic process.[J].Public Administration Review，2004，64（1）.

[7]安徽：推进政务公开 推动科学决策[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/20/content_5150607.htm.

[8] Linders， Dennis.From e-government to we-government： Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media[J].Government Information Quarterly，2012，29（4）.

[9]北京市西城区创新推动政务公开方式[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/02/content_5199275.htm？gs_ws=weixin_636347702576164643.