“互联网+监督”：廉政治理精准化的实践路径

章兴鸣 陈佳利

[摘 要]

“互联网+监督”是以新一代信息技术为支撑，通过纪检监察业务在线化、数据化，将纪检监察业务延伸到线上，网络监督引入线下，形成线上线下主体互动和业务贯通。“互联网+监督”实现实体监督与互联网监督的融合，党内监督和群众监督相统一。线上线下模式是“互联网+监督”的具体应用，即通过纪检监察信息化平台与网络新媒体监督平台有机整合，实现形式对接、内容贯通、主体互动。“互联网+监督”线上线下模式关键要树立互联网思维，构建统一的信息平台，完善协调机制和制度，保证监督对象的信息透明和监督手段的切实管用。

[关键词]

“互联网+监督”；廉政治理；精准化

中图分类号：D262.2 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05006406

建立符合中国国情的权威高效的廉政治理体系是党的执政能力和国家治理体系现代化的一项重大课题。党的十九大强调要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，为廉政治理的制度与体制机制创新指明了方向。党的十九大以来，党中央提出要“充分运用互联网技术和信息化手段，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台，畅通党员群众反映情况、开展监督的渠道”[1]，同时，国家监察体制改革的全面展开为廉政治理体系和治理能力现代化提供了体制和机制的保证，为廉政治理的技术手段提供了新的契机。因此，研究现代信息技术在党风廉政建设和反腐败斗争中的应用，对于最大程度释放国家监察体制改革的势能，提升廉政治理现代化水平具有重要意义。

一、廉政治理的“互联网+”思维

“互联网+”是现代信息技术与传统业务深度融合的治理模式。随着移动互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术的快速发展，“互联网+”已成为各行各业管理创新的重要形态。“互联网+”更是一种治理思维的变革，它拓展了国家治理的领域，对公共治理变革产生广泛深刻的影响，为提升廉政治理现代化水平提供了新的思路。

（一）实体监督与互联网监督的融合

“互联网+监督”是以新一代信息技术为支撑，通过纪检监察业务在线化、数据化，将纪检监察业务延伸到线上，网络监督引入线下，形成线上线下主体互动和业务贯通。

第一，在纪检监察业务中引入“互联网+”思维是运用现代信息技术实现监督信息透明与手段有效性的时代要求。廉政治理是一个体制机制、制度、技术等各层面相互作用的系统。从权力监督的一般规律出发，有效的监督体系应具备四项基本条件：监督主体权力配置合理，监督机制协调高效，监督对象信息公开透明，监督手段切实管用。当前党和国家的纪检体制改革着力于克服监督主体分散，整合监督力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，为解决监督主体的权力配置和监督机制的协调统一提供了根本保障，而实现廉政治理现代化的另外两项基本条件，即监督对象的信息公开透明和监督手段的切实管用方面，离不开治理策略和技术手段的支持。基于此，“互联网+监督”就是针对监督信息透明与手段有效性的策略。

第二，“互联网+监督”具有全面性与精准性，能有效提升权力监督效率和廉政治理现代化水平。“互联网+”具有全面性与精准性的特征与优势，其全面性体现为线上线下“无处不在、无时不在”地收集业务对象的信息，能极大提升信息获得的即时性和便捷性，实现对业务对象信息的全面把握。“互联网+”的精准性将网络信息技术嵌入业务运行流程，实现对业务对象进行精准识别、精准分类、精准响应、精准施策。在党风廉政建设和反腐败斗争中引入互联网思维，能极大地提升监督的全面性与精准性。一方面，“互联网+监督”是全过程、全方位的监督。在内部监督中，“互联网+监督”利用信息化平台加强事前、事中、事后监督，把监督贯穿于权力运行的全过程，充分发挥党内监督、管党治党的威力。在外部监督中，“互联网+监督”利用网络新媒体拓宽监督渠道，将体制外的社会监督纳入体制内监督轨道，为网络新媒体监督力量提供制度化的入口和出口，形成纪检监督体制与社会监督的合力。“互联网+监督”的“无处不在、无时不在”，为全面监督提供了信息基础。另一方面，“互联网+监督”把信息化手段特别是大数据技术融入廉政风险防控、规范权力运行的制度设计和管理流程之中，针对“人、财、物”等权力运行关键环节，通过电子监察系统和预警监控系统将廉政風险、风险分级和防范措施等嵌入业务运行流程，能够进行精准识别、精准分类、精准响应、精准施策，最终实现廉政风险的精准防控。

（二）党内监督和群众监督相结合

“互联网+监督”是实现党内监督和群众监督有效结合的具体路径。坚持党内监督和群众监督相结合是我们党管党治党的优良传统和政治优势，也是中国特色廉政治理的重要经验，而“互联网+监督”是顺应网络信息技术发展新趋势和党风廉政建设新形势，实现党内监督和群众监督有效结合的具体路径。

随着无线网络的普及和移动智能终端的创新应用，网民化呈爆发式增长趋势，截至2017年12月，我国网民规模已达7.72亿[2]。人民群众的网民化带来了群众监督的在线化，网络已成为人民群众监督的主渠道。在新媒体环境下，网络讲坛、微博、微信、微视频成为“曝光”党员干部不当行为的重要渠道，党员干部的一言一行都处于广大网民群众的“围观”之下，极大地增强了人民群众监督的威力，促进了党风政风的改善。

网络信息技术的发展和群众监督的在线化进一步倒逼纪检监察监督的在线化。近年来，党和国家主动顺应群众监督在线化的趋势，越来越重视发挥网络监督的积极作用，从中央到地方各级纪检监察部门大多开通了举报网站和监督曝光专区，“两微一端”（微博、微信、移动客户端）等群众在线监督平台在廉政舆情引导、廉洁教育、网络举报等方面发挥了重要作用。经过多年努力，各级党政机关业务监督的信息化平台建设已经取得了很大进展，电子监察系统在行政审批、政府采购、市场监管等领域得到广泛应用，廉政风险防控的业务流程不断优化，线下业务监督与线上群众监督不断融合，人民群众监督与纪检监察业务监督的“接口”日趋通畅，专业化的信息平台逐渐成为党内监督和人民群众监督相结合的基本途径，推进了反腐倡廉工作取得实效。

“互联网+监督”是党在新的形势下回应人民关切，拓展党内监督的重要渠道。《中国共产党党内监督条例》规定，要“利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评”[3]，这就指明了党内监督和人民群众监督相结合的具体路径。尤其是党的十九大以来，覆盖纪检监察系统的检举举报平台建设加速推进，网络举报优势进一步彰显。“互联网+監督”顺应了网络信息技术的发展趋势和国家监察体制改革的现实要求，能够充分发挥科技监督的力量，拓宽监督渠道、扩大监督范围，丰富监督手段，有助于充分发挥人民群众监督威力，实现党内监督和人民群众监督有效结合。

二、“互联网+监督”的运行机制

“互联网+监督”的实现有赖于纪检监督业务的线上线下连接产生形式对接、内容贯通、主体互动、机制协调，构成反馈，形成监督闭环，实现对公共权力的精准监督。因此，研究借鉴商业领域相对成熟的线上线下模式，分析其在纪检监察业务的可行性与实现路径具有探索意义。

（一）线上线下融合

线上线下（Online to Offline），原指电子商务领域兴起的一种业务模式，就是将线下业务与互联网结合在一起，以互联网虚拟平台为线下交易的前台，将线上交易引至线下实体业务[4]（P1012）。“互联网+监督”的线上线下模式是以廉政信息平台作为党风廉政建设和反腐败工作的前台，将“线上”舆情信息和举报线索引至“线下”纪检机关的案件查处流程，从而实现“线上”网络监督与“线下”纪检监察机构实体监督有机结合的一种业务模式。“互联网+监督”的线上线下模式是一个形式对接、内容贯通、主体互动、机制协调的过程，具体包括四个关键环节（见图1）。

第一个环节是引流（Access）。通过开通专业平台，如举报网站、设立监督曝光专区，开通移动客户端APP应用，开通微博、微信平台，以及在其他主流网站设立监督举报平台等，建立体制内和体制外反腐败的信息“接口”，将网络上分散的廉政舆情信息集中引导到专业权威的官方平台。

第二个环节是转化（Conversion）。通过信息发布、工作展示、互动交流，帮助网民通过线上平台完成监督举报。

第三个环节是执纪（Process）。在线下建立受理网络举报材料的专门渠道，然后进入纪检监察机关查办案件的工作流程，初步调查核实举报材料内容的真实性，根据案件线索的性质和管理权限进一步调查，决定是否进入立案程序，并依法依规进行处理。

第四个环节是反馈（Feedback）。依照相关规定及时反馈处理结果，或者直接反馈给举报人，或者通过线上平台公布执纪处理结果。在线上平台汇聚反馈信息，可以改善广大网民群众的参与体验，吸引更多网民群众通过官方权威平台参与党风廉政建设和反腐败工作，并帮助引流。

图1 党风廉政建设“O2O”技术模型

纪检监察业务的线上线下模式强调线上监督为线下党风廉政建设和反腐败工作服务的工具性价值，通过引流、转化、执纪、反馈等工作流程，建构网络反腐与体制反腐的有效对接机制。

这一模式的优点在于：通过线上引流，将网络上分散的廉政舆情信息集中引到专业权威的官方平台，能有效汇集民意；通过工作展示、互动交流帮助网民完成监督举报，能充分利用网络新媒体密切联系广大网民群众的优势，将网络反腐纳入规范化、体制化的轨道，并依靠广大群众直接获取案件线索；通过线上监督举报与线下监督执纪无缝对接、有效融合，提高办案效率，充分发挥网络反腐的巨大威力；通过权威平台及时主动反馈党风廉政和反腐败工作信息，保障广大网民群众的知情权，改善群众的参与体验，建立起群众对党风廉政建设和反腐败工作的信任和信心。

（二）互联网+平台

线上线下模式要求纪检监察信息化平台与网络新媒体监督平台有机整合，以实现内容贯通、形式对接。一是结合具体工作推进信息公开、电子监察、网络举报、廉政教育“四合一”平台建设，充分发挥网络信息平台的监督功能，实现主动曝光与接受举报相结合，网络监督与廉政教育相结合，不断提高监督工作的效率和水平。二是通过网络信息系统把电子监察、风险预警等科技手段融入廉政风险防控、规范权力运行的制度设计和管理流程之中，构建权力运行全过程的完整监控链条，优化权力运行流程，固化权力运行程序。通过建立教育引导，完善制度制约，健全监督检查，案件查处，效能考核等机制，充分发挥惩防工程综合效能，不断提高有效预防腐败的能力。三是权力运行社会监督的新媒体网络平台与权力监控平台对接的技术设计，通过移动终端APP应用平台，实现网络舆论监督与党内监督、民主监督、行政监督、审计监督及其他形式的社会舆论监督形式相互结合，新媒体与传统媒体有机结合，将体制外监督引导到体制内处理轨道上来，增强网络反腐工作的可控性和可预见性。

以网络监督平台整合为基础，“互联网+监督”的线上线下模式要求以信息化、公开化促进监督的规范化、科学化。一方面畅通网络新媒体监督渠道，充分利用政府门户网、官方微博、微信、QQ群、手机播报等多种形式，合理引导，充分调动群众监督积极性。另一方面促进信息公开，利用网络新媒体“晒”财务账单、权力清单、事项流程，公开公务支出经费来源及预算决算、财务资金使用、经费报销等情况，公开公共部门人事、审批、采购等腐败易发环节的信息，推进政府信息公开制度的真正落实。

（三）互联网+机制

从技术层面看，“互联网+监督”的线上线下模式的实现包括自动、联动、互动三个方面的机制协调。

第一，自动机制，即业务流程与业务权力网上运行自动办理，以实现新型媒体监督与电子监察、反腐倡廉制度建设有机结合，健全与业务办理系统对接的廉政风险防控管理信息系统，对权力运行过程实时监控、痕迹管理，减少暗箱操作。一是构建廉政评估指标体系（IAIS）。通过实地调查研究，梳理、再造权力运行流程，查找权力运行风险点，筛选确定指标体系的逻辑层次，构建廉政评估指标体系。在此基础上，通过廉情分析，预测反腐趋势，及时出具预警监督调查分析报告，并充分利用监测预警信息收集和分析的结果，对反腐败措施及时进行调整和完善，不断增强反腐倡廉建设的针对性和有效性。二是构建电子监察、风险点监控，信息公开网络，应急联动和公共产权交易等网络平台有机整合与有效对接的技术平台。实现电子监察系统和预警监控系统并网运行，将廉政风险、风险分级和防范措施等嵌入业务运行流程，把权力行使与电子预警、技术监控、行政监察、社会监督融为一体，对权力运行过程全程自动监控并生成风险信息分析数据，自行记入考核系统，实现对行政权力运行预警提示、过程防范和事后考核。

第二，联动机制，即网络举报和网络舆情处理线上线下联动。一是系统联动，完善发挥惩防工程综合效能的联动机制。通过实地调查研究，结合基层公共权力运行的实践，以科技创新平台为技术支撑，构建立体模式惩防体系，开辟群众诉求通道，突出促廉惠民，拓宽社会监督面，实现民主权利与执行权力间的制衡，推动惩防工程建设的创新突破。二是机构联动，完善网络新媒体监督与现有组织机构监督对接的联动机制。设立网络举报专门处理機构，规范网络举报信息的收集、处理和管理程序，规范举报受理反馈流程；设立纪检监察和宣传、组织部门联合小组，健全涉腐舆情信息收集和响应机制，推动机构监督和网络监督的有效整合，协调配合，加大案件处理力度，始终保持对腐败的高压态势。立法、司法、执法三方机构联动，保证网络反腐败举报材料不仅受理，而且应该建立一条通畅的网络反腐材料处理专门渠道，由纪检监察部门进行初步调查，然后根据材料举报内容的真实与否决定是否进入调查程序。

第三，互动机制，包括机构监督与公众监督互动，监督、惩戒、防控互动。一是健全网络信访和网络民意收集机制，对网络涉腐舆情及时跟踪、主动回应。了解网络公共参与和网络舆论形成的规律，分析“曝料（网络民间表达及其输入）—网民评论（网络问责议题的形成）—围观（舆论压力的积聚）—责任部门对舆论压力的反应（政策、行动的输出）—公布结果（效果反馈）”等不同阶段的舆情特点。在此基础上，完善网络舆情信息收集处理机制和舆情研判机制，包括信息的采集类型，采集对象，廉政甄别手段，信息采集流程，采纳标准等，增强党政部门在网络防腐工作中的自觉意识和主导性。二是完善监督、惩戒、防控等环节之间的互动。对涉腐舆情进行认真客观全面调查，及时公开调查处理情况，让群众看到纪检部门反腐的决心，对腐败分子起震慑、警示作用，也为腐败防控提供经验借鉴。

（四）互联网+制度

在国家监察体制改革的条件下，还需要完善“互联网+监督”的制度支撑，以实现线上线下的业务整合。

第一，切实落实公共权力运行透明公开制度。通过新媒体平台实现公共部门“三重一大”事项的网络公开、网络听证、网络恳谈制度，公开征集广大群众意见；针对领导干部、腐败易发部门和关键环节进行监督，充分发挥网络新媒体监督的威力。

第二，完善制度设计，形成制度合力。一是完善网络举报制度，充分发挥纪检监察部门网站专门投诉举报中心的功能，加大投入力量，由专门的工作人员处理每天的投诉和举报，把所有投诉举报信息整理归类，交由部门负责人审查，及时把处理意见反馈给网上投诉举报的群众，提供纪检监察部门的电子邮箱地址，群众可以把投诉举报信息直接发送给负责人。二是设立保护举报人制度、举报人补偿奖励制度、建立和完善政府信息公开制度和政府官员财产收入公开制度，加强网络监督立法，保障网络反腐依法进行。三是健全网络新媒体监督与组织监督相结合的制度体系，形成权力监督合力，从制度上破解当前权力监督失灵难题。

第三，强化制度执行，健全监督问责。一是利用网络新媒体信息技术强化制度操作规程，减少制度执行人为因素的影响，使制度规定成为硬约束。二是健全制度执行监督与问责制度，对制度执行情况进行监督检查，防止制度流于形式。三是对监督者的权责进一步明晰化，对监督失察进行问责。

“互联网+监督”并不是简单地将纪检监督业务搬到“线上”，更不是对传统纪检监督和组织监督的替代，而是传统监督与新一代信息技术的深度融合，它以纪检监察业务在线化、数据化为基础，把纪检监督业务延伸到线上，把线上监督引入线下。通过线上线下的主体互动和业务贯通，“互联网+监督”可形成监督闭环，保证监督对象的信息透明和监督手段的切实管用。

三、现实挑战与应用前景

国家监察体制改革为权力监督和反腐败提供了体制机制和制度基础，新一代信息技术的发展普及为“互联网+监督”提供了技术条件，“互联网+监督”的线上线下模式为纪检监察业务创新提供了可行路径。然而，当前我国的权力监督体制机制距离“互联网+监督”的要求仍然有相当大的差距。

第一，廉政治理的互联网思维不足。新一代信息技术的发展为社会治理提供了一种思维方法，即互联网思维。互联网思维要求纪检监察机关重新审视传统的权力监督模式，运用“互联网+”的方式去思考、分析、解决廉政治理问题。目前纪检监察机关干部的互联网思维还不能满足信息化治理的需要，缺乏积极谋划、推动、引导互联网技术应用的意识，这是“互联网+监督”实现的观念障碍。

第二，一些部门和党员干部的信息治理能力不高。网络信息技术发展拓展了社会治理的领域，同时使治理的难度和复杂程度显著增加，这对领导干部的网络素质和信息治理能力提出了新的更高要求。习近平指出，善于运用网络开展工作是新形势下领导干部做好工作的基本功，“各级干部特别是领导干部一定要不断提高这项本领”[5]，面对现代信息技术的迅猛发展，一些部门和一些党员干部的治网能力不足，直接制约了线上线下结合的“互联网+监督”模式的实现。

第三，“互联网+监督”线上线下业务缺乏有效整合。在“互联网+”时代，线上线下业务整合已成为基本的业务形态。当前，我国的电子监察平台在很大程度上是传统监督业务的信息化，即把一些传统事项的办理搬到网上，通过网络监控实行事务流程监督。但由于线上和线下监督的业务流程缺乏有效整合，线上与线下还存在脱节现象，在交互反馈、信息共享机制等方面缺乏体制机制的协调与制度的有力支持，还未形成监督的“体系力”。

第四，“互联网+监督”的基础设施建设滞后。在信息基础设施建设方面，当前的电子监察平台大多基于上一代信息技术，主要是直接针对“事”进行信息化监督，而“互联网+监督”则基于移动互联、物联网、云计算和大数据等新一代信息技术，能够实现直接针对“物”和“人”进行互联网监督。当前，“互联网+监督”的硬件总体上还不能匹配“互联网+监督”的要求，廉政监督的信息深度利用、数据挖掘不足，基于大数据分析的精准监督尚未全面展开，需要进一步加大信息基础设施建设力度。

面对新一代信息技术的发展趋势，党中央已经有了科学判断，并从国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了顶层设计，这为廉政治理的技术创新指出了方向。同时，“互联网+”已经成为各行各业管理创新的重要形态，这对公共治理模式变革产生广泛而深刻的影响，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。在可预见的将来，“互联网+监督”能够充分发挥科技监督的力量，实现传统的实体监督和网络监督、党内监督和人民群众监督的有效结合，推进廉政治理体系和治理能力现代化，为权力制约监督提供根本保证。

参考文献：

[1]赵乐际.在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告[N].人民日报，20180213.

[2]中国互联网络信息中心（CNNIC）.第41次中国互联网络发展状况统计报告（2018年1月）[DB/OL].[20180131].http：∥www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/P020180305409870339136.pdf.

[3]中国共产党党内监督条例[N].人民日报，20161103.

[4]张 波.O2O：移动互联网时代的商业革命[M]. 北京：机械工业出版社，2013.

[5]习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[N].人民日报，20160426.

责任编辑：杨 俊