少数民族乡村土地流转的制约因素及对策

钟卫华

（三明学院 经济学院，福建 三明365004)

党的十九大提出了乡村振兴战略，强调农业农村要优先发展。农业农村的发展，始终离不开“财富之母”——土地这一农村最重要的财产问题。为此，党的十九大指出：“要进一步巩固和完善农村基本经营制度的基础上，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。 ”[1]（P14）在此基础上，通过土地流转，发展多种形式的、适度规模的新型农业经营主体和通过进一步壮大农村集体经济，带动广大农民共同致富，以实现我国乡村的振兴。而少数民族乡村是我国广大农村的重要组成部分，且大多数少数民族乡村又是经济发展相对滞后的地区，少数民族乡村能否振兴直接关系到我国乡村振兴战略目标能否实现的问题。本文以福建省三明市43个民族村为例，根据实地走访调查及从相关部门获得的有关数据，对43个民族乡村土地流转的现状及影响土地流转的制约因素进行分析，在此基础上，提出促进土地流转的相应对策建议，这对实现43个民族乡村的振兴具有非常重要的现实意义。

一、少数民族乡村类型及土地资源概况

三明市位于福建省中西北部，全市辖12个县（市、区），共有2个民族乡和43个民族行政村，分布在10个县（市、区）。全市有畲、回、苗、壮、满、蒙古、高山族等41个少数民族，少数民族行政村人口46 526人。①课题组利用2017年和2018年暑期深入走访各少数民族乡村及相关农业部门，对村干部及村民进行实地访谈，对各少数民族行政村所处的区位、土地流转现状进行调查，在此基础上对制约三明市少数民族乡村土地流转的因素进行分析，并提出相应对策，以促进少数民族乡村土地流转，实现乡村振兴和脱贫致富。

（一）少数民族乡村类型

三明市少数民族乡村大多数分布在交通不便的边远山区。如治平畲族乡（辖12个行政村，其中9个少数民族村）位于宁化县西南面，地处福建与江西两省交界处，距离县城56公里，是宁化县离县城最远的乡镇。青水畲族乡（辖21行政村，其中9个少数民族村）位于永安市东面的群山环抱之中，离其所管辖的永安市距离61公里，是永安市离市区第二远的乡镇。其他25个少数民族行政村分布在10个县（市、区），多数也是在边远地区或隐藏在深山中。但具体到每一个民族行政村，其区位和地势又有所不同，这些民族行政村大概可以分为离地级市较近而又处在高山深处的市郊高山村，离县市较近且地势较平坦的县郊平原村，离乡镇较近且地势较平坦的镇郊村平原村、离乡镇较近但又处在高山深处的镇郊高山村和远离市县乡镇的高山少数民族村五种类型。这五种类型又分为两大类，即平原村和高山村。（见表1）

表1 三明市43个少数民族行政村类型分类表

（二）少数民族乡村土地资源概况

三明市43个少数民族乡村辖区总面积为49 400.6公顷，其中土地（承包耕地）面积3516.76公顷，占民族乡村辖区总面积的7.11%。人均土地面积最多的是三元区中村乡的白水畲族村，人均约0.17公顷；最少的是宁化县治平畲族乡高峰畲族村，人均只有约0.03公顷；43个少数民族村人均土地面积只有0.08公顷。从统计数据我们可看出，少数民族乡村多数分布在山区，山地等其他面积占辖区面积的92.89%。

二、少数民族乡村土地流转现状

总体而言，三明市43个少数民族乡村土地流转的规模都不大，但交通较好的少数民族平原村土地资源较好，成片、平坦、光照时间长，可机械化操作，单位土地面积产出率也比较高，土地流转总量和规模都要大一些。高山村土地资源比较差，主要是梯田和山垄田，光照时间短，可耕性比较差，土地流转规模比较小。很多高山村的农民，除种植少量粮食作物用于满足自己需要之外，绝大多数土地处于撂荒状态，有的村甚至达70%以上。主要有以下特点：

（一）土地流转规模小，集约化经营的种植大户少

2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确指出：要合理确定土地经营规模。“对经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。 ”[2]（P8）如果按照这一标准衡量，三明市 43 个少数民族乡村土地面积人均0.08公顷，户均人口为4.6人，则合理的经营规模是3.68公顷至5.52公顷。②但通过走访调查，在43个民族村种养殖规模超过3.68公顷以上的非常少。种养规模2公顷以上农户只有169户，占总户数的1.6%，流转的土地面积只占全部民族乡村总土地面积的11.83%。大部分土地流转都在0.67~1.33公顷，这部分的土地流转面积在多数民族村占到总耕地面积50%上。

（二）域外工商资本参与流转的土地数量极少

这里的域外是指少数民族行政村所处的乡镇以外的区域。工商资本是指从事农业以外的城市工业和商业资本。鼓励工商资本规范参与农村土地流转，发展现代农业是我们国家的一贯政策。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就指出：“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。”[3](P3)2015年中央1号文件也强调，要“鼓励工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务”[4](P1)。2016年《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》中再次指出，要“继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村”[5](P7)。党的十九大提出了乡村振兴战略后，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中又指出，要“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见”。[6](P1)由此可见，中央是非常重视工商业资本参与农村土地流转，发展现代农业、增加农民收入、实现乡村振兴中的作用。但通过对43个民族乡村的走访调查，域外工商资本参与到民族村土地流转的数量极少，在所调查的43个民族村，只有2个民族村有域外资本介入，一个村通过外来资本流转约6.67公顷地发展制种业，另外一个村通过域外资本流入土地开展花卉种植业。

（三）土地流转程序不规范、流转时间短

2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中明确指出：“引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。”[2](P8)目前各少数民族行政村所在乡镇和县大都建立了土地流转服务中心和流转平台，有的还已联网。但在走访调查中发现，通过这些流转服务中心和流转平台流转的土地少之又少，甚至有的流转服务中心没有承接到一次土地流转服务的请求。大多数少数民族乡村的土地流转是通过流出方和流入方口头约定的方式完成的。另外，流转的时间也长短不一，1~3年比较普遍，少部分5~6年。

（四）通过土地流转所带来财产性收入不高，对脱贫的贡献度不大

2015年11月发布的 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出：“支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。”[7](P1)也就是在新一轮的扶贫攻坚战中，强调发挥土地承包权在脱贫中的作用，通过土地承包经营权流转来增加贫困人员的收入。但在实际走访调查中发现，少数民族乡村的贫困人员通过土地流转获得的财产性收入对于其脱贫所起的贡献度不大。其原因主要有：一是少数民族乡村主要分布在边远的山区，人均承包地面积普遍比较少，43个民族村的人均承包地只有0.08公顷；二是所在区位没有优势，其土地流转的租金也不高，每公顷在6 750元左右（约每亩450元），这样通过土地流转获得收入人均540元左右，只占目前最低贫困保障线3 750元的14.48%左右。如果扣除撂荒土地等因素，通过土地流转的人均收入更低，而且很多少数民族村土地还存在零费用流转情况。少数民族乡村脱贫更多是通过产业扶贫、劳务输出扶贫、教育扶贫、最低生活保障制度兜底脱贫来实现。

三、制约少数民族乡村土地高质量流转因素分析

少数民族乡村土地流转和非少数民族发达地区的相比存在一种滞后状态，土地流转的质量不高。其原因是多样的，但主要是少数民族乡村土地资源所处区位及禀赋存在劣势，少数民族乡村农民的思想观念存在滞后性及土地确权后导致土地碎片化有关。

（一）少数民族乡村其地理位置没有区位优势

少数民族乡村多数分布在离城市较远的边远山区，从区域经济理论讲，没有区位优势。城市是经济发展的龙头，具有很强的经济辐射和带动作用，所以国家非常强调以城带乡，城乡共同发展。但少数民族乡村远离城市，很难分享到城市辐射所带来的好处。根据杜能的农业区位理论，土地的利用方式（农产品的种植方式）主要不是由土地的肥力等因素决定，而是由农产品市场的需求决定，还有受交通运输条件的影响。[8](P20)所以，高效农业（如新鲜蔬菜）一般是分布在离城市较近的区域，离城市中心越远所布局的产业应该是不受运输距离和运输时间限制的产业，其附加值相对较低，运输成本相对比较高。目前，虽然少数民族乡村实现了村村通，但离城市距离远，其道路路基都比较窄，急弯多，坡度大，影响了大型运输车辆通过，增加了农产品的运输成本，从而影响到少数民族乡村土地流转，也制约了外来工商资本参与土地流转的积极性。

（二）少数民族乡村土地资源禀赋没有优势

从资源禀赋角度讲，少数民族乡村的土地资源没有优势。成片的农耕地少、大多是山垄田和梯田。这样的土地资源禀赋限制了农业机械的使用，只能采用原始的耕作方式，生产效率受到很大的影响。而且山垄田和梯田的光照时间少、光照不足，影响农作物的生长，大多少数民族乡村的土地一年只能种植一季，产出率较低。少数高山民族村同时还要受野生动物破坏的风险，这些都限制了其土地的可耕性，从而影响本地农民流转土地的积极性，也降低了外来资本参与土地流转的愿望。

少数民族平原村土地虽然可以耕种两季，但远离城市，乡镇市场容纳量又非常有限，高附加值的现代农业发展不多，多数仍然从事传统种植业，收益也不高。目前平原村土地能耕种两季的，一般第一季种烟叶，第二季种水稻，少量的发展制种业。扣除相关种子肥料农药成本（不含劳动力和土地流转成本），烟叶一般如果不受自然灾害影响平均每公顷收入约48 000元，水稻平均收入每公顷约12 000元。③如果种2公顷地，自己承包地0.35公顷，需要流转土地1.65公顷，流转费用按每公顷6 750元，流转费用11 137.50元，这样一年下来种2公顷地的总收入为108 862.5元左右，因种烟的劳动强度大，2公顷地一般需要2个劳动力，这样一年平均下来人均54 431.25元左右，收入不高且很辛苦。因此既无法吸引年轻人留在乡村，又无法吸引域外工商资本参与土地流转。现在留在农村的大多是儿童和50岁以上的中老年人，流转土地的群体也大部分是50-60岁这样一个群体，因年龄、劳动能力等因素限制，这群体不可能流转大面积的土地耕种，自然影响到少数民族乡村土地的规模化流转。

（三）少数民族乡村农民思想观念存在一定的滞后性

思想是行动的指南，先进思想理念对人们的实践活动具有重要的指导作用。虽然改革开放已经四十年了，但边远少数民族地区部分农民的一些观念仍然相对滞后，市场意识不强，小农意识仍然很重。有些农户把承包地看成是自己的命根子，不愿长时间流转自己的承包地，担心自己承包地长时间流转而散失承包权、经营权而影响自己将来的生存。如某民族村想引进一个养殖大户，需要流转土地6.67公顷以上，且租金高于本村民之间的土地流转费用的1倍以上，项目成功引进后还可到养殖场上班，获得劳务工资，但少数村民无法做通思想工作而迫使项目搁浅。

（四）承包地确权导致的土地碎片化产生一定负面影响

2014年中央下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。通过此次实地走访调查，目前43个少数民族乡村土地确权颁证工作基本完成。统分结合的承包责任制和目前开展的确权颁证工作，确实调动了广大农民的积极性。但由于同一个村或生产小组的土地分布在不同位置，且有优劣之分，所以在“分田”时各村组实行的是远近、优劣搭配按人数均分的办法进行。此轮确权也是按农户承包经营的土地基础上进行登记确权的，这就普遍造成了一个事实：土地的碎片化。很多种养殖大户和外来资本流转土地都需要相邻连片的土地，以提高规模效益。但确权导致的土地碎片化却给这种需要连片土地流转、连片耕种、规模化经营带来了不小障碍。以某交通便利的县郊平原民族村为例，有一个外来资本需要流转6.67公顷以上的连片土地来发展光观农业，其中在这个片区有一户农户不愿流转，要自己种烟和水稻，如需流转，需要付出较大的流转成本，从而导致项目流产。

四、引导少数民族乡村土地流转的对策

（一）培育本村的适度规模经营主体，以促进少数民族乡村的土地流转

少数民族乡村，多数地处偏远山区，远离城市，交通不便，要吸引域外人员到这些地方创业和流转土地相对比较困难。因此，要推动少数民族乡村土地流转，发展适度规模经营，培育新型农业经营主体，实现少数民族乡村农业农村现代化，必须依靠少数民族乡村本村的力量。各少数民族乡村，根据自己所处的区位和资源禀赋的实际情况的不同，制定不同的优惠政策吸引本村青年返乡创业，发展高附加值现代农业或农旅综合等项目，以促进土地流转。本村青年生于斯，长于此，有乡愁情结。许多年轻人长期在外打工，在城市漂泊，生活异常艰辛，又要与父母孩子分开，无法孝敬父母和培养孩子；另一方面，年轻人通过在外打工，见过世面，市场意识较强，又有文化基础。如果政策力度强、优惠力度大，就能够吸引这些劳动能力和市场意识强的年轻人返乡创业。通过这些年轻人的带动，发展适合少数民族乡村当地的高附加值特色种植业、养殖业、观光农业和农旅综合体，对接市场需求。这样有利于减少少数民族乡村的土地撂荒数量，促进民族乡村的土地流转，从而带动广大农民致富，实现乡村振兴。

（二）化少数民族乡村土地资源禀赋劣势为优势，发展特色农业项目

针对不同类型的少数民族乡村及其不同的资源禀赋，通过发展特色农业项目，化劣势为优势，促进土地的流转。县郊平原村和镇郊平原村可以遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”[1](P13)，借鉴浙江湖州安吉鲁家村模式，通过“田园变景区、资源变资产、农民变股民”的方式发展田园综合体。把村内宅基地、闲置土地、山林资源、集体建设用地等资源变为资本入股，组建“公司+村+家庭”模式，通过顶层设计规划，把民族聚集村和非少数民族村通过一定方式发展串联起，发展一村一品一特色的种养殖特色农业和家庭农场，以市场为引导的公司化管理和营销发展观光农旅项目，实现乡村振兴和农民的共同富裕。

针对边远高山村，海拨高，昼夜温差大，成片的农耕地少、大多是山垄田和梯田的资源禀赋劣势，应该鼓励农民实行退耕还林，发展附加值高的竹林或经济林（如油茶）。通过成立当地的笋制品、竹制品这样的专业合作社来促进土地流转，增加农民收入；也可通过专业合作社流转土地来种植高山蔬菜，发展高附加值农业，带领广大农民致富。

（三）借鉴“塘约经验”，着力发展农村新集体经济

针对少数民族乡村在区位和资源禀赋不存优势，外来资本不愿意介入土地流转的情况，可以借鉴“塘约经验”，着力培养内生力量，发展农村新的集体经济。

贵州安顺平坝的塘约村原本是一个少数民族的贫困村，2015年因洪涝灾害使得原本贫困的村民变得一贫如洗，村支部书记左文学在上级领导的支持下，把通过确权后的土地财产等在自愿的基础上重新流转到村里，组建股份合作社，建立基建队、运输队、种植队、营销队等专业队伍，吸引广大外出务工的村民回乡加入合作社，经过三年的努力，一个原本的贫困村变成了一个富裕村。“塘约经验”的一个最值得肯定的就是把发展的基点建立在内生力量上，以支部书记为核心的村两委班子把分散的土地等资源重新整合起来，根据自身区位特点，扬长避短地发展市场需求的高附加值农业产业，依靠集体力量，共同参与市场竞争，带领广大农民共同致富。“塘约经验”既解决了域外资本不愿参与到边远山区少数民族乡村土地流转的问题，又解决了土地确权导致土地碎片化，影响土地成片流转和规模化经营的问题，还创建了贫困人员脱贫的长效机制。

（四）引导少数民族乡村农民树立市场意识、竞争意识和团队意识

针对少数民族乡村部分村民存在的小农思想、观念滞后的问题，影响少数民族乡村土地流转的现象。要充分发挥村级基层党组织的作用，打造强有力的两委班，村两委班子成员首先自己要树立市场意识、竞争意识、团队意识和责任意识。通过帮助扶持本村种养大户发展生产，让土地流入和流出方都得好处，实现脱贫致富，以榜样的力量来影响村民；必要时可以带领村民外出参观学习贵州的塘约、山东的代村、湘西花垣十八洞村、河南新乡刘庄等地经验。看看这些村是如何致富的，通过这些学习考察活动，帮助村民转变思想，树立市场意识和竞争意识，促进土地良性流转。

总之，少数民族乡村是我国广大农村的重要组成部分，其脱贫致富关系到我国全面建成小康社会的问题。针对制约少数民族乡村土地流转存在的问题，因地制宜地制定相应对策，立足少数民族乡村自身的力量，培育本村民为主的适度规模经营主体，借鉴“鲁家村模式”和“塘约经验”，转变少数民族乡村村民的思想观念，树立市场意识，促进少数民族乡村土地流转，变劣势为优势，充分发挥其“财富之母”的作用，对提高少数民族乡村农民收入、摆脱贫困、实现乡村振兴都具有重要的意义。

注释：

① 本文数据没有特别说明，均来自三明市民族与宗教事务局官方网站和实地调查访谈。

②韩长赋部长在宣传贯彻《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》视频会议上的讲话中指出，确立这一标准的原因，这主要是考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩(约0.53公顷），10-15倍大约在100亩（约6.67公顷），按农户家庭2个劳动力种粮计算，务农收入可相当于外出打工收入，有利于吸引青壮年劳动力安心务农。

③由某县农业部门经管站提供的测算数据。