秦岭拆违

一座有着奇特仿山岩外形的酒店，成了秦岭北麓家佛堂村“全村的希望”。运营一年多后，该村实现了脱贫。

西安就每个违建项目单独成立一个拆违领导小组，组长均由市级领导担任。“以第一个被拆的群贤别业别墅项目为例，项目拆违领导小组的组长正是西安市委书记王永康。”

南方周末记者 贺佳雯

南方周末实习生 吴奕婷 杨娇

发自西安

出西安市区，沿西汉高速，驶向秦岭。

作为中国的南北分界线，进入10月的秦岭迎来它一年中最美的季节。山脚下，树木仍绿意盎然；海拔高一些的地方，红叶已经开始燃烧。深入重山中去，你会看到一路芦苇摇曳，大小水库的水面因秋风吹拂而泛起波澜。

安静的风景下波澜诡谲。2018年7月起，一场针对秦岭北麓西安境内违建问题的专项整治行动，一步步酿成风暴。此次行动由中央督导，西安市各级党委牵头部署规划，主攻方向包括违建别墅、村民宅基地违法出售与建设等，还涉及茅棚新建扩建等问题。

行动的主战场在西安市沿山6区县（灞桥区、临潼区、长安区、鄠邑区、周至县和蓝田县），南方周末记者了解到，按照省、市的总体部署和要求，“各单位务必于10月15日前将执法检查专项行动总结书面报市秦岭办，由市秦岭办汇总上报市政府审定后，上报省政府”。

此前一天的10月14日，位于鄠邑区石井镇蔡家坡村的陈路超级别墅被彻底拆除。这座“超级别墅”所占地全部为基本农田，项目占地面积14.11亩，其中建筑物占地5.4亩。

因涉及背后的神秘业主，别墅拆违在此次秦岭保卫战中最受关注。在当地村民的记忆中，秦岭别墅在2003年环山高速通车后出现，到2005年后蔚然成风，形成与当地“有些膈应”的生态：破旧的村庄中突兀林立着一批新建的仿古建筑，既有地产项目，也有私宅。

至于别墅里具体住着什么人，村民只能常常私下揣测。

另一备受关注的违建别墅项目“西安院子”已化作大片废墟，2018年10月7日，南方周末记者在鄠邑区草堂镇看到，原址只剩垃圾清运车成列进出，运走废弃的建筑垃圾。

就在这个10月，南方周末记者走进秦岭北麓，试图还原这场“秦岭保卫战”下特殊的乡村生态。

高速公路带来了机会

2018年国庆黄金周第二天，坐落于西安市鄠邑区太平峪家佛堂村的万花山风景区接待中心（下称“接待中心”），又收到了停业整改通知。

接待中心主体建筑有着奇特的仿山岩外形，是村民们于2011年集资兴建的万花生态庄园酒店。

“这是第二次通知。”家佛堂村党支部书记冉拥军对南方周末记者说。第一次收到停业自拆通知是在今年暑假间的7月25日，当时的冉拥军还不知道，一场“秦岭保卫战”即将来临。

家佛堂村不小，5个村民小组，156户，566人，分布在狭长山谷两侧，村中90%以上的土地是林地，传统产业在这里难以开展。

西汉高速2007年开通，让家佛堂村等来了发展契机。西汉高速从西安城区西侧连通市区与秦岭北麓。此前是2003年通车的绕城高速，因为沿秦岭北麓修建，也被称为“环山高速”。此后是2009年，从城区东侧连通市区与秦岭北麓的西康高速通车。

三条高速公路相互连结，将西安市区抵达秦岭北麓的时间由原来的1小时缩短至二三十分钟。

在此之前，家佛堂村还是一个省级贫困村，人均年收入仅三四千元。但这里的自然资源给乡村旅游带来一线生机。“船舷暝戛云际寺，水面月出蓝田关。”杜甫这句诗收录于户县地方志，户县正是现在的鄠邑区。

村民们开始将自住房改造成农家乐，再然后，瞄准了乡村旅游——利用云际寺、太平宫寺和天然瀑布集资合建万花山风景区。2011年，在原冉家湾和黄岩村民小组9户人家分散居住的宅基地上，村民把原有的农家乐改造成景区游客服务接待中心。

“2012年5月8日”，家佛堂村民杨真的陈年日历上用红笔圈下了这个日子。

这一天，全村人开了一个群众大会，他们决心合力推进景区建设，以带动全村经济发展。其中，48户村民代表入股，注册成立了西安万花生态农业庄园有限公司，冉拥军成了董事长。

同年，西安市开展了“两联一包”扶贫工作，西安市旅发委对口帮扶家佛堂村。西安市旅发委协同长安大学为万花山风景区重新编制了整体规划，投入三百万元资金，支援景区基础设施建设。

这座外形奇特的酒店成了“全村的希望”。

冉拥军对南方周末记者举例，接待中心安置了大量本村劳动力。2012年时，村里还仅有三家农家乐，到2018年，已有63户人家开起了农家乐。

冉拥军的父亲也在家佛堂村干了二十余年村支书。上世纪60年代，为响应国家号召，家佛堂村将本村160多亩土地无偿贡献给国家实施“三线工程”。村民们则在山上开辟出一片片梯田。

冉拥军经历的则是1999年四川、陕西、甘肃3省率先开展退耕还林试点。“退耕还林后，这个村没有地可种。这些年政府给的发展方向也是乡村旅游，我们就顺势而为。”冉拥军说。

西安市旅发委产业促进处处长王宏伟回忆，家佛堂村2012年人均年收入为4168元，接待中心于2015年试营业，当年全村人均年收入增至9843元，到2016年底就实现了脱贫。2015年至2016年间，王宏伟任西安市旅发委派驻家佛堂村第一书记。

打了个“时间差”

从2018年7月25日至8月15日，接待中心停业了整整20天。

9月23日，鄠邑区森林旅游景区管理局办公室里，区领导和冉拥军、家佛堂村主任何建军等人进行了一场谈判。区里给出的办法是，由区里出资，偿还村民入股的钱。但失去长效收益，村民仍不肯让步。

然而，接待中心没有土地、规划和建设手续，“该拆”。

接待中心确属违建。而村里的理由也很充分，当时的筹建打了个时间差。

接待中心办理合法手续需要先通过西安市秦岭生态环境保护管理委员会办公室（下称“市秦岭办”）的准入。但接待中心筹建时，遵循的是2008年出台的《陕西省秦岭生态环境保护条例》。

市秦岭办成立于2011年，当时万花山项目已在建。2013年来，西安市又先后出台了《西安市秦岭生态环境保护条例》《西安市秦岭生态环境保护管理办法》《西安市秦岭生态环境保护问责办法（试行）》等法规和条例。2017年《陕西省秦岭生态环境保护条例》又进行了一次新的修订。

为市条例新设的综合性实体管理机构“秦岭办”，具有建设项目的事前准入权、执法权等权力。所有进入秦岭北麓的建设项目必须先经过秦岭办的批准，然后才能办理土地、规划、环保、建设、水利等其他手续。条例还规定了政府各职能部门的联合执法。

西北政法大学环境法律与政策研究中心主任丁岩林在接受南方周末记者采访时分析，用法律单独对一座“山”保护进行立法，是比较先进的。2013年时，大部分地方还遵循传统的发展模式，“通过对资源开发利用增加财政收入”，《西安市秦岭生态环境保护条例》就制定了以“保护为主”的原则，早于一年后修改的环境保护法确立的“保护优先”原则。

但执行当中也存在一些实际问题。例如秦岭山体坡脚线以上到2600米已属于限制开发区。“秦岭地势地貌复杂，主峰太白山下，一些县城的位置甚至已在海拔1500米以上。”丁岩林说。

市条例第一稿拟定后，长安大学环境科学与工程学院教授邓顺熙曾参与修订讨论会。他向南方周末记者回忆，当时对“主梁”“斜坡脚”等定义存在争议。依照主梁两侧海拔划分开发区域，首先要划定主梁。但秦岭山系绵延漫长，主梁并不确切。

如果非要特别明确秦岭的开发区和保护区，可以通过立界碑的方式。但丁岩林说，秦岭很多无人生态保护区，难以一一测量实际海拔，也就增加了立界碑的难度。

从根本上看，中央、省委和西安市对秦岭保护的意识发源早，且逐渐增强。早在2003年，陕西省就发布过《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》，明令禁止任何单位和个人在秦岭北麓从事房地产开发建设、修建商品住宅和私人别墅。

“这条红线，也成为此次拆违的主要依据。”沿线某区秦岭办工作人员向南方周末记者指出。

“下一阶段的 硬骨头”

事实上，西安陆续出台秦岭相关保护条例之后，秦岭北麓的整治行动这些年来从未间断，基本间隔两年就集中整治一次。

公开报道显示，2014年3月25日，西安市启动“秦岭违建整治行动”展开清查。是年10月16日到11月13日开展了拆违行动。据《西安日报》报道，此次拆违共清查202栋违法建筑，其中对违法占用耕地、林地的145栋全部依法拆除，恢复周边生态环境，对占用建设用地且审批手续不全的57栋依法没收。

两年后，2016年又展开了一次清查与拆违行动。据《西安日报》报道，截至当年9月21日，长安区累计实施秦岭北麓违建拆除655宗，其中531宗已完成拆除、124宗正在拆除，实际拆除面积共计62.9万平方米。

但此次秦岭保卫战较以往都更“铁腕”。

结合官方通报的最新拆违数据，南方周末记者梳理发现，西安市长安区总面积1583平方公里，截至2018年10月9日，共拆除违建约0.725平方公里，占全区面积近0.45‰。鄠邑区总面积为1282平方公里，截至2018年10月10日，共拆除违建总面积近0.354平方公里，占全区面积约0.27‰。

此两区为秦岭拆违的主阵地。

10月14日彻底拆除的陈路超级别墅，某种程度上体现了西安的拆违决心，而“铁腕”还体现在对违建业主的一视同仁上。

一名西安官员对南方周末记者称，自己在“西安院子”也有一套别墅，购买时总价约为三百万元。别墅拆除前后，她已多次“向组织交代买别墅的钱从哪儿来”。

而另一名非公职人员接到房子被拆通知时还在北京出差，拆违领导小组工作人员直接飞到北京，当面“做思想工作”。

探究秦岭北麓违建屡禁不止，背后的成因或在于生态保护与当地经济发展之间的矛盾。一名市秦岭办领导对南方周末记者坦承，下一阶段，像家佛堂村项目这样的集体经济项目是“拆违难啃的硬骨头”。

“首当其冲，别墅虽然拆得多损失重，但只需和开发商一人谈妥，”该人士说，“而村民合资项目涉及数十上百村民的切身利益，不好谈。”

此外，负责项目审批的专家向南方周末记者透露，秦岭北麓海拔1500米以上有很多有色金属矿产，还在开发阶段。此次为保护生态，会停掉一批矿产开发，客观上对当地经济造成一定影响。这位专家举例，一座矿如果从高处往允许开发的低处搬迁，要花费三千万元。“实地考察中，有个矿刚花了三千万搬下来。现在说省条例要修订，如果在海拔上更严格限制。那三千万又白费了。”

不过，南方周末记者从多处可靠信源得知，西安市正在研究建立秦岭保护的长效机制，其中也包括建立生态补偿机制。

这场保卫战中，秦岭办的角色殊为关键，而其自身定位也经历过重大转变。

例如，长安区秦岭生态旅游发展管理委员会成立于2001年，成立初衷其实是开发秦岭生态旅游资源。随着时代发展，政策转变，长安区秦岭生态旅游发展管理委员会三年后更名为长安区秦岭生态旅游发展与保护管理委员会。后来市秦岭办成立，区秦岭办的名字也就去掉了“发展”二字，工作重心也围绕“保护”。

秦岭办作为线下机构协调、落实管委的指示安排，并督促各部门履职。

“但实际上，秦岭办和其他部门是平级，不是实权机构，协调的却是农林、国土等实权部门。工作并不好开展。”前述某区秦岭办工作人员对南方周末记者表示。

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国庆节前，丁岩林作为专家代表，参加了陕西省人大法工委组织的秦岭生态保护调研。这次调研主要目的就是通过考察《陕西省秦岭生态环境保护条例》在各个地方的践行情况，对省条例进行再次修订与完善。

南方周末记者了解到，在关于省条例的评估座谈会上，曾有秦岭办工作人员提了一个大胆的建议：设立秦岭特区。即按照属地管理原则，把秦岭保护区独立划分为一个行政区划。

建立隶属于市政府的行政机构——秦岭管理局，由常务副市长（或市委常委）任局长，只负责秦岭保护工作，赋予林业、水务、国土等管理职能并健全相应机构，严格依据水务、林业、国土等国家法律开展工作。“将内耗降至最低，效能发挥最高，彻底实现人、地、责、权明确。”这名工作人员在座谈会上提出。

实地调研后，丁岩林写下了15条修订建议。其中关键一条涉及生态补偿，建议对于因保护秦岭生态环境牺牲发展的区县应当取消GDP的考核，并加大财政转移支付力度。

与前述“大胆建议”不谋而合的是，丁岩林也建议在秦岭保护体系中，更加明确各职能部门的工作职责。他认为可以规定由政府制定秦岭保护职责清单，避免互相推诿。

“尤其是，如果秦岭办作为实体机构成立后，其他部门的职责如何划分？监督、管理、执法、处罚，以及行政许可由谁实施？”丁岩林说。

拆违责任书

这场已持续近三个月的大拆违，开始的时间节点是7月24日。一名西安官员告诉南方周末记者，当天，中央派驻陕西专项整治工作组抵达西安。

此前，陕西官方对秦岭违建整治已释放信号。据《陕西日报》报道，7月23日，省委书记胡和平主持召开会议，专题听取秦岭生态环境保护有关工作情况汇报。三天后，据《西安日报》报道，西安市委召开常委扩大会议，提出“全面彻底清查秦岭北麓建设项目，严肃追究问责各类违纪违法和‘不作为、慢作为、乱作为等问题”。在这次会议上，“秦岭保卫战”这一概念被首次提出。

2018年7月30日，在陕西省委召开的会议上，秦岭北麓西安境内违规建别墅问题专项整治行动正式启动。

秦岭保卫战的打响并非朝夕而就。追溯至2017年2月26日，中央第十一巡视组对陕西展开“回头看”时，就“点名”秦岭数百座违建别墅。“处置措施不力，政治担当精神不强”是当时中央巡视组对西安市的批评。

专项整治会议后，西安成立了秦岭北麓违建专项整治工作领导小组和西安市违法建设治理工作领导小组。南方周末记者了解到，中央派驻陕西专项整治工作组7月底进驻西安就地办公。西安市从各级党委和政府机关抽调干部领导，形成若干工作小组，分别负责审核项目资料、处理法务纠纷等。

2018年8月，秦岭保卫战进入白热化阶段。

走访秦岭北麓村庄，南方周末记者看到，每隔一处的电线杆或是村屋墙上会挂上一块长方形广告牌，上面画着几株树，并写着“参与秦岭保护 共享绿色家园”。在村民张一的印象中，正是在8月，这样的广告牌一夜之间散落在村里各个角落。

与此同时，每家每户还会收到所在街道办事处的一纸通知。通知称“我区正在对秦岭北麓违建问题开展‘拉网式排查”，鼓励村民“积极举报问题线索”。南方周末记者了解到，沿山6区县各自就地设立举报点，当面受理群众举报。举报电话比正文文字放大两倍，醒目地印在通知下方。

通知下发两天后，8月18日，西安市召开生态环境保护暨打赢秦岭保卫战誓师大会。会上，西安市委、市政府与各区县、西咸新区、各开发区签订《生态环境保护目标责任书》。

一名出席誓师大会的西安官场人士介绍，针对每个违建项目，西安市单独成立了一个拆违领导小组，组长均由一名市级领导担任。“以第一个被拆的群贤别业别墅项目为例，项目拆违领导小组的组长正是西安市委书记王永康。”

2018年9月13日，西安市委宣传部官方微信公众号“西安发布”称，西安市召开秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作领导小组会议，专项整治工作已进入彻底整治关键阶段。

“一个项目拆不拆主要看城乡规划法，手续是否齐全，以判断是否违建。”一名负责项目研判的专家组成员告诉南方周末记者。在其看来，此次项目审核十分严格，需要经过市农业、林业、发改委等十余个部门的联审会议，每一个部门都需要在拆违意见上签字“同意”。

一名负责丈量拆除项目面积的工程师对南方周末记者回忆，他需要在自己丈量得出的每一份数据报告上签字按手印，并确保“终身负责”。

“终南山隐士”

再往秦岭深处去，偶尔会遇上身着修道服饰的人。他们是秦岭上另一群著名来客——“隐士”。

秦岭终南山区域的隐士文化由来已久，最早可追溯到西周末年尹喜在终南山楼观筑草楼观星望气。后来的唐末武宗灭佛时期，佛教僧人入山避法难修建了72座茅棚。据高鹤年《名山游访记》记录，民国时期住山有数百人。

到了上世纪90年代，隐士逐渐增多。直到美国汉学家比尔·波特作品《空谷幽兰》的问世，外界才了解到终南山中仍保留着这一古老文化。

“2011年前后终南山里有数百座茅棚，人数约五百人。”一名终南山文化研究者告诉南方周末记者。据他实地走访及不完全统计，终南山茅棚的地域分布东起库峪，西至紫阁峪。近年住山人数为288人，茅棚213处。有长期固定常住者一百余处，其中库峪12处，大峪约81处，小峪2处，石砭峪61处，子午峪9处，沣峪16处。

当代隐士传承了终南山文化传统，同时也带动起小规模的“茅棚经济”，涵盖了一些国学学习培训课程等，也吸纳一些当地劳动力。

不过，轰轰烈烈的秦岭保卫战之下，还没有多少人关心，茅棚是否拆除，抑或部分保留，而隐士又会去何方，就像同样不清楚他们究竟从何处来一样。

（应采访对象要求，杨真、张一为化名）