“融合式自治”破解业委会治理难题

黎明琳

[摘 要]业委会治理是当前城市社区治理中的难点问题，也是关系百姓切身利益的重要民生问题，上海市黄浦区半淞园路街道坚持以党建创新引领社区治理创新，探索形成了一条“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的三位一体的业委会“融合式自治”新模式，为有效破解业委会治理难题提供了借鉴。

[关键词]党建；业委会；融合式自治

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）10-0050-04

改革开放40年来，随着经济社会快速发展，社会结构快速转型，城市社区治理的主体、客体以及环境等因素发生了深刻变化，社区日益成为社会成员的集聚点、社会需求的交汇点、国家现代治理的着力点和党在基层执政的支撑点。党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局。

城市住宅小区构成了现代城市的重要基础单元，小区和谐则社区和谐，社区和谐则社会和谐。2014年3月5日，习近平总书记在全国两会上参加上海代表团审议时强调：“社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。”因此，必须深入贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，高度重视社区治理工作，将社区治理放在城市现代治理体系的全局高度来考虑和推进，抓住业委会建设这个社区治理的“牛鼻子”，以增强业主获得感为宗旨，努力形成共建共治共享的社区治理新格局。

业委会规范化建设多年来一直是社区治理的痛点和难点，上海市黄浦区半淞园路街道近年来积极开展业委会规范化建设的创新实践，探索形成了一条“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的“融合式自治”新模式，有效破解了业委会运行难题，为城市社区治理现代化提供了可资借鉴的经验。

一、问题的提出

半淞园路街道位于上海市黄浦区的东南角，东、南两面环黄浦江，面积2.87平方公里，常住人口8.8万，是中心城区典型的居住型社区。现有住宅小区97个， 住宅成套率达90%；已建业委会92个，业委会组建率达95%；业委会成员中党员240名，占48%。以耀江居民区为例，该居民区是半淞园路街道内小区数量最多的居民区，共有10个商品房小区、3115户居民，其中既有新开盘的商品房小区，也有房龄20多年以上的售后公房。但近年来小区治理问题逐渐成为街道社区治理中的短板，直接影响居民的日常生活和社区的和谐稳定。

存在的主要问题：一是部分小区居民不文明现象严重。有的小区乱停车现象突出；有的存在高空抛物现象；有的小区不文明养宠物问题严重。二是有的小区群租问题一直无法根治。群租问题不仅影响相邻居民的正常生活，更存在诸多的安全隐患。三是小区业委会不规范运行问题突出。有的小区业委会多年无法成立；有的小区业委会一直难以正常运转。

如何从制度上彻底解决小区治理难问题，让社区群众拥有一个和谐宜居的家园，成为近年来半淞园街道党工委亟待破解的难题。

二、半淞园路街道“融合式自治”的创新实践

为了回应社区群众的迫切呼声，从根本上破解长期以来的小区治理难题，从2012年开始，上海市黄浦区半淞园路街道党工委深入贯彻市委、区委关于“创新社会治理、加强基层建设”的工作要求，围绕加强社区治理的社会化、法治化、智能化、专业化的工作目标，以加强业委会规范化建设为切入口，大胆开展业委会治理创新的探索和实践。2012年10月，探索设立了第一个“业委会党的工作小组”；2017年4月，出台了上海首个耀江版《住户守则》；2017年6月，开展了首次“业委会法治评估”等等。通过5年多的探索实践，半淞园路街道逐步形成了“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的业委会“融合式自治”新模式。

（一）探索社区党建新载体，坚持以党建引领业主自治。街道党工委积极探索创新住宅小区综合治理体制，坚持党建引领，充分发挥党建在业委会运行中的重要作用。一是完善了住宅小区综合治理构架。建立“1+3”住宅小区综合治理构架，“1”即居民区党总支牵头召集居民区综合治理联席会议，并将其作为议事决策层；“3”即党的工作小组、业委会主任联谊会、物业经理联谊会三个平台，三者既独立运转、各司其职，又相互支撑、协同配合。二是组建了业委会党的工作小组。业委会党的工作小组分“内生式”和“派驻式”两种模式。“内生式”即依托业委会成员中的党员组成党的工作小组；“派驻式”即居民区党总支遴选有公信力、号召力、热心参与社区事务的党员，组成党的工作小组派驻到各业委会。党的工作小组是社区党员亮明身份、主动作为、发挥先锋模范作用的有效平台，是基层党组织监督、指导业委会工作的重要载体，发挥了智囊团、润滑剂、后援团的重要作用。三是指导业委会规范运行。一方面，街道党工委加强对业委会换届选举的指导监督，确保了业主委员会依法依规，通过选举产生。另一方面，街道党工委指导制定《业主委员会换届改选工作流程指南》和《业委会规范运作工作指南》等业委会工作规范，并通过委托半淞园自治家园理事会开展业委会法治评估等方式，有力地引领和促进业委会的依法依规依约运行。

（二）搭建自治新平台，促进业主有序參与。街道党工委积极搭建自治平台，促进业主有序参与，在业委会主任联谊会的基础上，成立“半淞园路街道业委会联合会”，促进业委会发挥主体自治功能。一是为业委会开展工作提供专业服务。业委会联合会定期组织会员学法规、学政策，围绕业委会如何开展工作、如何处理好多层面关系及物业管理相关法律法规等内容进行学习交流，拓宽业委会的工作思路。同时，联合会还为业委会提供各类专业技术支撑，增强业委会的工作能力。二是为业委会破解难题进行专业指导。针对各小区普遍存在的共性问题，联合会通过召集小区业委会、物业公司、业主，召开讨论会、听证会、协调会等形式，广泛听取民意、集中民智，合力研究解决广大业主关心的问题。三是为住宅小区建设凝聚各方力量。业委会联合会目前共有单位会员70个，下设11个居民区分会（理事单位），由理事会负责日常工作。通过组织联合，凝聚各会员力量，充分发动各小区业委会及业主的资源、智慧和力量，推动社区的共建共治共享。

（三）坚持法治思维，推进依法依规依约自治。针对业委会“不作为”“乱作为”“难作为”等难题，街道党工委坚持运用法治思维和方式，着力推进业委会依法依规依约运行。一是“实务培训”配套“治家讲坛”，提升规范运行意识。坚持业委会定期培训制度和新任业委会成员上岗谈话制度，将业委会规范化运行的培训纳入“社区当家人”培训计划，与各居民区书记、居委会主任同步参加相关培训。围绕业委会换届及委员增补、物业服务企业选聘、维修资金及公共收益的使用管理等内容开展“治家讲坛”，提高了业委会成员的规范意识和业务能力。二是“顾问团”配套“专业律师”，提供全面法律服务。建立由行政、法律、物业、社区管理等各领域专家组成的业委会顾问团，为住宅小区综合治理重大事宜提供政策法规咨询、疑难问题研究、矛盾纠纷调处、业务培训等，帮助业委会解决运行中的各类疑难杂症。2017年开始，街道又与3家律师事务所签订协议，指定专业律师担任业委会联合会居民区分会律师顾问，帮助业委会开展培训、化解矛盾、提供法律咨询等全面法律服务，推动社区依法治理工作的进一步深化。三是《操作指引》配套《住户守则》，完善“依法依规依约”制度体系。一方面，为了增强业委会规范化运行的操作便利化，街道编撰了《业主委员会换届改选工作流程指南》和《业委会规范运作工作指南》，进一步规范业委会的工作制度，为业委会依法依规运行提供方便实用的指导手册。另一方面，针对小区宠物饲养、车辆行驶与停放等多发问题，指导出台了《住户守则》，形成了全面、详实、可行、有效的自治规约范本，让小区住户有更加清晰的行为指引。尤其是对违规行为实行创新性的分级制裁措施，如对于违反车辆行驶和停放规定的，业委会和物业公司可以要求相关责任人限期改正，从而有效提升了守则的刚性约束和实效性，使《住户守则》成为“小区宪法”，有效杜绝了小区不文明行为的发生。四是“法治评估”配套“引导资金”，变事后被动化解为事前主动引导。街道制定出台了《半淞园路街道业委会法治评估办法》，构建了上海市首个“业委会法治评估体系”。委托“半淞园治理家园服务站”实施首次法治评估，邀请律师、业委会联合会理事等组成4个评估小组，对92个业委会开展全面体检，并对参评业委会逐个出具“法治建议书”，对症下药。出台《半淞园路街道业委会引导资金使用和管理办法（试行）》，凡是被评选为年度的“星级业委会”，可以以项目形式向街道申报资金扶持，正向激励进一步增强了法治评估的引导功能。

半淞园路街道业委会“融合式自治”新模式实施以来，一些长期困扰小区建设的难题得到了彻底解决。街道辖区内的小区物业矛盾纠纷大幅下降，广大小区业主的满意度和幸福感显著提升。由于成效显著，半淞园路街道业委会规范化建设的创新实践受到了社会各界的广泛好评。2017年4月25日，《解放日报》、新华网以“耀江居民区《住户守则》 居民公约‘新样板”为题进行了报道；2018年2月23日，《解放日报》、中国新闻网又以“业委会评星级，可申请项目引导资金”为题对半淞园路街道开展业委会法治评估进行了专题报道。半淞园路街道耀江社区《住户守则》还被评为“2017中国（上海）社会治理创新实践十大案例”。

三、半淞园路街道“融合式自治”模式的启示与思考

上海市黄浦区半淞园路街道业委会“融合式自治”的新模式，将“党建引领”“业主当家”和“依法自治”融合在一起，实行综合治理，在社区治理中充分体现“党的领导、人民当家作主和依法治国”的有机统一，跳出了传统的社区治理思路，不仅强化了基层党组织对业委会工作的领导，提升了业委会的法治化运行水平，更增强了业委会主体的自治功能，探索出一条社区治理新路径，为新时代住宅小区业委会规范化建设提供了启示与借鉴。

（一）加强党的领导是业委会规范化建设的根本保障。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”只有加强党对业委会建设工作的领导，才能确保业委会运行不走样、不变形，才能确保业主自治既生气勃勃，又井然有序。要健全社区党建工作运行体制和机制，改进党的领导方式，在业委会规范化建设中不断提升党组织的领导力、凝聚力和影响力，使党组织成为业委会工作中的“主心骨”“引路人”和“智囊团”。要通过加强党总支牵头引领，创新党建载体，建立如“内生式”与“派驻式”的“业委会党的工作小组”等党的组织，将党组织向业委会有效延伸，从而实现业委会党的组织全覆盖，进一步发挥党组织在业委会日常工作中的引领作用。要积极发挥社区党员的战斗堡垒作用，在业委会换届选举时，积极推荐那些热心服务群众、工作认真负责、群众威信高的社区在职党员、离退休党员作为业委会委员候选人，鼓励、支持他们进入业委会为社区居民服务。同时积极引导社区的党员业主们参与小区管理，为小区建设献计献策，支持协助业委会化解小区的各类问题，为业委会工作提供坚强有力的队伍支撑和人才保障。

（二）依法规范运行是业委会建设的关键环节。法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会治理的基础性保障，也是社区治理能否成功的关键所在。一要牢固树立业委会法治化的理念。业委会虽然是业主大会选举出来，代表广大业主行使物业管理权力的，但这种权力同样需要受到《物权法》等国家相关法律法规的规范和制约，业委会运行不能随心所欲。与此同时，街道等相关政府部门对业委会的运行负有指导、服务和监管职责。因此，必须牢固树立业委会法治化的理念，坚持运用法治思维和法治方式来规范业委会运行。二要增加对业委会工作的公共法律服务供给。目前国内绝大多数的小区业委会成员缺乏法律专业素养，又缺少购买法律服务的资金来源。这就要求政府部门要将业委会法律服务纳入政府公共法律服务供给范围，通过政府购买服务等方式聘请律师为业委会提供包括法律咨询、知识培训、业委会运行指导、社区纠纷调解等多方面的法律服务，为业委会依法运行提供法治支撑和保障。三要强化对业委会依法运行的引导与监督。业委会工作大都是没有任何劳动报酬的志愿性工作，广大业主又缺乏参与和监督的意识和能力。面对各种利益诱惑，业委会容易出现违反物业管理法律法规、损害全体业主利益的问题。因此，必须加强对业委会规范运行的引导与监督，创新法治方式，采取诸如“法治评估”等方式，考察業委会在日常运行中是否存在违法违规现象，提出改进完善的意见建议，以引导、提升业委会依法运行管理的水平。

（三）推动业主有序参与是业委会规范化建设的重要基石。人民民主是社会主义的生命，民主的朴实真谛就是“有事好商量，众人的事情由众人商量”。规范业委会运行的根本动力就在于激发业主自治活力，让广大业主都积极参与到小区建设中来。要积极挖掘业主自治骨干。发动物业小区内有各种才能和专业特长的“能人”积极参与到和谐家园的建设中来，在参与小区治理过程中产生“被重视”“被需要”的价值感、荣誉感和成就感，从而逐渐成为共建家园“共同体”中的一员，增强小区建设的内生动力。另一方面要积极搭建业主自治平台，引导成立诸如“业委会联合会”这样的行业性、专业性、联合性的自治团体，倡导和组织各业委会实行自我服务、自我管理、自我教育和自我监督，促进辖区内各业委会之间的业务交流、合作，促进业委会整个领域的行业自律和依法运行，从而充分发挥业主主体的自治功能。

作者系上海市黄浦区委党校公共管理教研室主任、副教授

责任编辑：沈 洁