日本自民党党纪监督制度探析

龙雪岗

[摘 要]在竞争型政党体制下，政党竞争是政党加强自我建设的最直接动力。1993年日本自民党执政地位的丧失，意味着自民党一党独大的终结。面对外部竞争压力增强、内部腐败问题突出、派阀政治林立的局面，自民党试图通过加强党纪监督的有效性、强化总裁在党纪监督中平衡派阀政治的能力及健全党纪监督的奖惩机制来提升自我净化能力。然而，由于其党纪监督是以派阀政治为基础，党纪监督的权威来自于国家权力，其党纪监督效力十分有限。

[关键词]自民党；党纪监督；制度；弊端

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2018）10-0059-03

日本自民党在1993年及2009年两度失去政权后，于2011年制定《自民党规律规约》，试图通过加强党纪监督来减少政党腐败、派阀斗争，增强自民党内聚力，以更好应对来自其他政党的执政挑战。这意味着自民党在经济绩效合法性逐渐退却的环境下，试图通过加强党纪监督、塑造良好政党形象来巩固合法性基础、增强自身竞争力，这是自民党从“经济时代”过渡到“政治时代”过程中政党发展的必然要求，然而由于其党纪监督的基础、权力来源存在局限性，其党纪监督弊端频现。

一、自民党加强党纪监督的内在原因

1993年自民党下野，其一党独大的局面迎来终结，这意味着日本政党政治发展逻辑的转变，即合法性基础从经济绩效过渡到社会资本的积累，也即日本政党政治从“经济时代”转变为“政治时代”[1]。为此，自民党试图通过强化党纪监督来增加执政的社会资本、增强竞争力以巩固执政地位。在两度失去执政地位后，2011年1月实施《自民党规律规约》及2015年修改日本自民党《党则》，并强调“为实现党的理念，我们制定本党章，严肃党内纪律、强化党的组织和活动，以此规范党的运营”[2]。加强党纪监督是自民党应对内外执政压力的重要举措，主要有以下三方面原因：

首先，外部执政压力是自民党加强党纪监督的直接动因。1967年的议会选举中，自民党的议席首度跌至50%以下，意味着在野党联合执政成为可能。1993年执政地位的丧失，标志着自民党一党独大的终结。自1991年11月到2017年12月，自民党的总执政时间占78.26%，但是，此间其他政党的执政韧性总体呈上升趋势。1993年上台的新党执政时间占2.34%；1994年的新生党为0.67%，社会党为5.69%；2009年10月上台的民主黨为13.04%。因此，激烈的政党竞争成为自民党加强党纪监督的直接动力。

其次，因腐败问题突出，执政合法性受到民众的质疑。自民党不断吸收“官僚”这一群体入党，进而形成“党”“官僚”“财团”“三位一体”的格局。“三位一体”格局下“自民党政治资源的缺乏及其自我净化能力的下降，均使自民党一党独掌政权的旧有政治体制受到挑战”[3]。2010年自民党修订《2010年纲领》时强调“经济增长乏力和财政恶化带来财政不健全的困苦”[4]。此困苦是“三位一体”格局及自我监督不足的情况下自民党内部腐败的结果，随着社会认同度的不断下降，其执政合法性也受到质疑。为此，自民党试图通过加强党纪监督来强化民众认同，增强执政的合法性基础。

最后，激烈的派阀政治，严重削弱了自民党的内聚力、竞争力。派阀政治是自民党自成立以来的固有特性，根源是其成立之初由政见不同的几个政党合并而成，其下台之后，这种派阀分歧因混杂着不同形式的人身依附关系、利益分配及政策分歧愈演愈烈。可以说，“日本自民党的历史就是一部派阀抗争史，是一部派阀兴衰更替、聚散离合的历史，自民党也与派阀共生共存”[5]。

中选区制度成为自民党派阀政治发展及腐败蔓延的催化剂。1947年到1994年日本众议院议员采取中选举区制度，即将全国分为117个选区，单个选区内不分政党、不按派阀、不设门槛地选出3—5名众议院议员，并且实行无记名单票制，按照得票顺序，依次排名。这样的选举制度使得仅依靠政党无法保证在选举中获胜，因为很容易出现“同室操戈”的现象，因此当选的关键在于候选人所依附的派阀力量大小及个人后援会的支持。这极大地导致了自民党派阀政治与政治献金的统一。

此外，自民党内部的职位分配遵从“派阀均衡”及“年功序列”原则，这不仅加剧了党内派系争夺，同时还加剧党内腐败的蔓延。“虽然派系属于党内非正式组织，但实际上都高度组织化了，他们各自的事务所独立进行会计运作，并配有专门的职员。”[6]所以，在派阀政治高度组织化的政党，加强党纪监督的独立性、强化党内整合成为抑制派阀政治的关键。

二、自民党加强党纪监督的举措

20世纪90年代，自民党内部的腐败及派阀政治造成党内离散，进而引发民众对其的政治信任持续下滑，加之民主党、社会党、新党、新生党等联合执政成为可能且执政的韧性不断增强，自民党内忧外患极其严重。因此，自民党必须通过加强党纪监督，来“满足民众日趋增多的诉求，更广泛和动态地从制度方面推动改革，持续培养公众的民主观念和新的政治价值”[7]。党纪监督成为自民党自我净化、培育政治信任、巩固执政地位的重要举措。自民党的党纪监督主要表现在《党则》及《自由民主党规律规约》的相关规定之中。

首先，保证党纪监督权的权威性。主要表现在三个方面：其一，执纪权是由党内最高法《党则》加以规定，还辅之以《自由民主党规律规约》为监督执纪依据，并以全体党员为监督对象，以法律保证监督效力的发挥。其二，以国家权力为依托。自民党《党则》明确规定党纪委员会成员由党大会选任，在人员分配上按照“党所属的众议院议员，8人；党所属的参议院议员，4人；总裁从党所属的国会议员中推荐的人，2人；从前三项以外的人中，由总裁推荐人格高尚、廉洁且有学识的人，4名”[8]。同样的，政治伦理审查会的18名成员中，“党所属的众议院议员，8人；党所属的参议院议员，4人；从前两项以外的党员，2人；由总裁推荐人格高尚、廉洁且有学识的人，4名”[9]。自民党党纪委员会及政治伦理审查会成员与国会成员往往交叉复合，将国家的立法性权威转化为党内的执纪性权威，增强党纪监督的有效性。其三，靠近组织权力中心。党大会是自民党最大的权力机构，党纪委员会是党大会之下的四大组织机构①之一。

其次，增强总裁平衡派阀政治的能力。党纪监督的有效性不仅取决于监督权的权威性，还取决于总裁平衡派阀政治的能力。总裁成为党纪平衡派阀政治、加强党内团结的重要依靠。增强总裁作用主要表现在两个方面：其一，总裁控制党内执纪机构的人事权；其二，人事的控制转化成党纪监督决策权的控制。日本自民党最新的《党则》及《自由民主党规律规约》中关于党纪委员会、干事长及政治伦理审查会的人事任免的规定折射出派阀政治互相制衡的影子，总裁在各方力量中具有决定性作用。一方面，党纪委员会成员的分配体现出“派阀均衡”的原则，而总裁通过控制1/3的人事权来保证其在各派阀中的主导地位；另一方面，在自民党的《党则》中明确规定“干事长在得到总务会的承认后，由总裁决定”[10]，《自由民主党规律规约》也规定政治伦理审查会委员在一定原则基础上“经总务会承认后，由总裁指名”[11]。

最后，优化党纪监督的奖惩机制。激励及惩罚是规范党员政治行为的有效方式。自民党在经济绩效时代，党内奖惩机制更多的是以经济利益为诱导，在政治時代则多是通过荣誉及利益的双重驱动，并辅之以特定的政治伦理。在《党则》及《自由民主党规律规约》中，“赏罚”机制是自民党加强党纪监督的重要形式。激励机制主要是给予党员特殊的荣誉来倡导某种政治行为，在党大会上由总裁进行颁奖的方式可以增强党员的仪式感、荣誉感，强化党员的身份认同。在日本这一等级观念极强的国度里，这种激励方式极其有效。

构建灵活的党内惩罚机制。其灵活性主要表现在三个方面：其一，处罚形式的多样性，自民党党纪监督的主要形式有“劝告遵守党章；告诫；停止党内职务；劝告辞去国会及政府职务；选举时不推荐公认；停止党员资格；劝告退党；开除”[12]等8个不同强度。多层次的党纪处罚可以增强其适应性，强化党纪对政治行为的规范效果。其二，根据不同的执行效力和监督对象规定不同的执纪主体。政治伦理审查会对议员的政治伦理具有调查权，由党纪委员会进行纪律处罚。其三，内容的针对性。主要就扰乱党的纪律、损害党的品行、违背党的决议这三种行为进行党纪处分。腐败被纳入到损害党的品行之中，其惩处机制在《政党助成法》及《政治资金规正法》中都有具体规定。

三、自民党党纪监督的弊端

自民党党纪监督的权威性是建立在“派阀均衡”的基础之上的，因而其权力非常有限。派阀政治及“总裁—首相”一体下的党纪监督缺乏独立性、权威性，自民党的党纪监督存在较大局限性：

以“派阀”政治为基础的党纪监督效力十分有限。即使自民党的党纪监督权由国家法律规定，且有国家权力的渗透，然而在派阀斗争激烈的自民党中，其监督的空间狭小、效力有限。因为派阀政治在自民党组织中已经实现制度化运作，包括总裁的选定及职位多寡、高低分配都是根据派阀势力的强弱进行分配，“分肥”制度下自民党派阀斗争基本保持在可控范围之内且能有效防止政党分裂，保证了政党的相对稳定、团结，从而基本实现了对党纪监督的功能性替代，党纪监督的空间及效力被进一步削弱。

党纪监督权威来源于国家权力，缺乏独立性。日本自民党的长期执政地位促使其自我建设与国家建设呈现出一体同构的现象，尤其是在人员结构上。如总裁与首相“异体同一”；党纪委员会及政治伦理审查会也表现出党纪监督权与国家权力相结合的特点。所以自民党党纪监督往往是以国家的行政现象表现出来，这种党纪监督的权威主要来源于国家权力，但是在竞争性政党体制下，多党执政使这种权威带有间歇性特点，无法满足党纪监督常态化的需要。

参考文献

[1]林尚立.日本政党政治[M].上海：上海人民出版社，2016：124-134.

[2][4][8][9][10][11][12]朱艳圣.世界主要政党规章制度文献—日本[G].北京：中央编译出版社，2016：330.325.343.370.332.370.365.

[3]宋益民.试论战后日本政治体制及其演变[J].日本问题研究，1990（02）.

[5]王振锁.战后日本政党政治[M].北京：人民出版社，2004：319.

[6][日]石川真澄.战后政治史[M].东京：岩波书店，1984：217.

[7]陈鹏、臧雷振.日本公众政治信任的变迁及其成因分析[J].日本学刊，2016（03）：51.

注释

①四大组织机构是指党纪委员会、总务会、两院职员总会、总裁

作者系中共上海市委党校研究生

责任编辑：沈 洁