县级政府融资平台发展困境及出路研究

邓庆华

【摘 要】随着近几年来我国县级政府融资平台的高速发展，当地基础设施建设获取了大量的经济支撑，对当地经济建设起到了重要作用。但伴随着融资规模的不断扩大，相关风险警示程度也不断攀升，逐渐渗透至社会各领域中，迫切需要得到关注与解决。本文通过分析县级政府当前所面对的风险与发展难题，针对主要矛盾提出改善思路，希望以此促进我国县级政府融资环境的改进与良性发展。

【关键词】县级政府；融资平台；困境与对策

一、县级政府融资平台在当前形势下所面临的危机

县级政府融资平台顾名思义即是指用县政府名义发起成立的，以土地、国债、规费及股权形式划拨为资产来源，具有融资资质的公司，并通过在此平台上开展的一系列资金引入工作，以实现公益事业发展，及基础设施建设等项目运营的投融资公司，包括城市建设投资公司、行政事业国有资产经营公司等。

在当前环境下，县级融资平台的运营过程暴露出情节轻重不一的风险与发展瓶颈，尤其体现在偿债能力方面。当县级政府偿债率超过总量的两成以上时，预示着风险规模超出控制之外。当前主要难题体现在以下几个方面：

1.缺乏行之有效的制度引导，加深了融资难度

县级政府重点的投资范围有别于普通的国有企业，主要在大型公益项目和城市的市政基础建设上，这导致其资金的来源的不同。县级政府的资金来源主要是依靠当地的土地出让金以及地方政府的财政拨款，但这两项收入都会随国家的政策发生变动。就目前来看，这一块的收入呈现出下降趋势，同时，国家的土地出让制度在发生一些变化，这也让地方政府筹措资金变得越来越难。从目前的地方政府基础建设的模式来看，一般都是先期通过银行贷款融资介入，然后经政府拍卖土地获得的土地出让金，最后归还银行贷款，或者先期将土地抵押银行办理贷款，再进行滚动开发。而随着国家投融资政策和土地出让政策的变化，目前的这种基础建设开发的模式将无法持续。如若此时发生资金短缺的情形，就导致融资平台流动性危机。

2.经营机制不够完善

县级政府的融资平台是由政府设立，但是其运行一般是按照公司化运营，这就導致其存在产权不清、政令不行、权责不明的情况，其经营的机制也存在多种问题，主要体现在以下几个方面：

（1）借款与使用主体不一致。县级政府融资平台主要是政府向银行贷款，但最终获得资金的使用人却是融资平台公司。这就导致资金借款人与资金使用人分离的情况，严格来说，这是不符合贷款条件要求的。

（2）融资平台自身无资金投入。县级政府融资平台主要是依靠融资获得资金，自己没有资本投入，债务到期后由政府来代为偿还本金和利息。这就导致融资平台公司其实是空壳公司，对银行来讲，并不是一个安全的贷款对象。

（3）县级政府融资平台缺乏良好的运行管理经验。县级政府融资平台往往是按项目逐个进行融资，缺乏完善的举债、还债的规划与管理。融资平台往往追求短期的发展规划，而不会根据长期的经济发展预期，来合理的安排政府融资计划。这就导致政府可能会背负不合理的债务，给县级财政部门带来巨大的债务风险。

3.监管的风险和压力并存

从监管方面分析，县级政府的融资平台存在各类问题，导致监管的风险和压力同时扩大，具体表现为：

（1）融资平台自身无偿债能力，要依靠政府来偿债。一般来讲，融资平台都是地方政府协调安排成立的，公司需要依靠当地的政府发展运作。因此，政府实际承担了所有的还款责任，实际上融资平台的负债就是地方政府的负债，这就增加了地方政府的债务风险。

（2）地方政府融资平台难以达到银监会的管理要求。目前银监会要求严格管理控制政府融资平台的贷款，而县级政府融资平台基本上不达标。这就导致地方政府融资平台随时有可能面临被关停的境地，对银行的坏账、地方政府的融资情况都会形成不确定性风险。

（3）县级政府融资平台能够获得的融资渠道非常有限，而且资金量也不大。县级政府一般来讲融资的渠道都比较单一，不能进行发债、发券等融资行为，而只能依靠银行贷款。但银行贷款也需要政府做背书才能获得批复，由此，渠道的单一、资金规模的有限，都给政府进行基础建设投资带来了阻碍。

二、县级政府融资平台管理策略分析

为了合理规避县级政府融资造成的系统性金融风险的发生，使地区经济得到平稳持续的发展，必须针对当前显露出的融资瓶颈加以改善与约束。对于上文中提到相关发展困境与待完善问题，提出相应对策如下：

1.加强融资的管理体系建设

粗暴的干涉方式只会让问题暴露得更直接，漏洞越来越难以弥补，甚至出现资金链断裂、经营性质与公益性质项目均难以在县级区域内正常运行，且风险具有的传导性，随着不断延伸最终形成系统性风险。国家相关监管部门应针对不同实际情况制定有针对性的体系建设方案，不能为了规避风险“因噎废食”式的切断大部分融资渠道，造成因资金不足，项目停滞发展的局面。

2.合理运用汇报制度对融资全程实时监管

由财政部门主导建立融资进程汇报制，对于某一时间段内的资金融投资进展做出整理汇报，并依据项目的大小、复杂程度制定相对应的报告机制。在监控资金流向的同时，加强社会各界对项目的监管，提升了“借、用、还”过程透明度，树立起良好的公信力。

3.搭建多种途径的融资渠道系统

对于县级开发银行及商业银行的合作要深度开发，开辟新的金融合作方式与产品创新，进一步改善中长期债务的构成。合理运用平台上经营性质的资产，并科学的扩大规模，提升融资实力，并积极尝试以下多种方式的融资渠道开拓：

（1）通过返还土地出让金、财政投入补贴、基建预算等项目纳入到融资平台中，提高资本量并进一步改善负债构成。

（2）使用科学先进的评估手段来检测项目的盈利状况，最大程度保障公益事业的开展，使经营性质与公益性质的项目平衡发展且有效结合，打造一个健康良性的融资平台。

（3）有效利用县级融资平台，扩大对当地大型企业扶持力度，借此来不断扩大企业规模、改善经营情况，合理控制资产负债率，以企业上市为最终目的。

（4）充分利用大量的农村集体土地资源，以该资源股份制的形式进行融资，实现集体资产再分配。

（5）对于县级有限的存量资源要合理运用，并结合实际加以拓展，已保证平台的可持续发展。积极引入社会资本，加入到区域基础及公益性项目建设中。

4.保证融资资金使用安全并建立问责制

融资资金作为发展地方经济的主要来源，必须严格依照事先项目报备的进度及使用范围来运营，并建立相应的使用规范，约束监管资金的流向，杜绝挪用、挤占及浪费现象。对于个人失职造成的融资资金违规操作、滥用，要使用法律途径追究相关责任，将处理结果公示于众，提升政府公信力，树立嚴谨、公正的企业形象。

5.融资平台管理规范化，避免多头管理局面

当前形势下，县级政府融资平台的项目投资及运营管理行为均不集中，容易导致职责不明确，管理范围重叠的低效行为发生。为了提升融资运作效率，政企职权清晰化，必须集中管理权限，制定颁布适宜的融投资法律规范，提升企业信用度，使县级政府融资工作运作成为适合当地经济发展的法人企业，科学、高效的治理融资平台，加快经营性及公益性项目的开展，并提高经济效益。

三、小结

当前，县级政府在融资平台管理上面临着诸如制度不完善导致的融资难、运营体系不合理以及过程管控失效带来的风险等问题。在改进以上融资难题的重点工作上，应着重落实在融资渠道拓展、偿债风险控制等方面，通过建立科学健康的融资平台，为当地经济发展及基础设施建设起到积极推动功效，为区域经济可持续健康发展提供有力保障。

参考文献：

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