国见町：纠结的“紧凑化”

胡俊凯 沈红辉

国见町公路服务区“阿津贺志之乡”前的花卉市场

在人口过疏、高龄的情况下，如何能继续为散居的居民提供高质量的公共服務，同时又控制成本，系地方振兴面临的一个课题

藤田站几乎是孤零零地伫立于镇的边缘。铁路背面为阿武隈山地，正对面紧挨着国见町中心街区。这座有118年历史的小火车站，距东京约290公里。每天来往于关东和东北的火车会经过这里，不过在这停留的班次不多，日均客流量在2000人左右。火车没到的时候，车站冷冷清清，在秋风里显得有些落寞。

藤田站周边将是福岛县国见町“城镇功能布局合理化规划”中需要改造、升级的重点区域。

“日本的地方正在急剧凋敝。如果将2010年的人口作为100，那么到2050年，日本有60%的居住地人口将减半。在这些人口密度较低的地区，基础设施该怎么办？按照现在的做法成本太高了。所以必须紧凑化处理。”国土交通省综合政策局企划专门官三善由幸接受《瞭望东方周刊》记者采访时说。

国土交通省提出的应对办法是建设紧凑型城市，即把过去分散于各地的人口集中至城镇中心，这样道路可以短些，公交成本会下降，医院等各项公共服务维护支出都会下降。

在国见町政府。本刊记者采访了町建设课长羽根洋一、交流课长武田正裕、建设课系长鴫原贵史等，了解了该町通过町镇“紧凑型”规划，集中建设中心城区，引导届民向町中心街区迁移的来龙去脉。

“紧凑型”布局的由来

国见町位于奥羽山脉与阿武隈山地之间。发源于那须岳的东北第二大河阿武隈河流过町境，与稻田、树林、果园、山丘构成了国见町丰富的地形地貌。町面积为3795平方公里，其中35%的面积为农地，盛产稻米、桃子、苹果、柿子等农产品。人口约9600人，其中4300人居住在藤田地区，亦即町中心街区。这里集中了町政府、公立藤田综合医院、县北中学、JR藤田站、观月台文化中心等一批公共设施。中心街区以外是农业区域，若干个村落里居住了约5300人。

国见町的人口密度很低，空屋、空地不少，传统社区有瓦解之虞，还影响到町容町貌。中心街区的商业街不少建筑在东日本大地震中受损，店铺卷帘门紧闭，一些空店闲置着，了无生气。农业区域则因老龄化和农业后继无人，弃耕地不少，杂草丛生。国见町位于福岛县界，保健所缺乏，而乡村老年人特别是孤寡老人家庭增多，健康护理、预防护理面临很大压力。现有公共设施如JR藤田站、公共巴士等利用率低，而不通公交的空白区域仍然存在，公共交通呈衰退趋势。

羽根洋一、鴫原贵史介绍说，人口减少导致税收减少，而社保开支、振兴开支大为增加。因町民居住分散，公共设施不足，服务压力增大，成本上升。这一问题在上世纪六七十年代日本经济高速增长时期已经显现。

国见町目前正在执行的城镇规划是约40年前制定的。日本在推进城镇化建设时，各地都划定了“都市规划区域”，中央政府通过《都市规划法》对城镇如何规划等作了详细规定。其中，“都市规划区域”对居住区、工业区等各种用途土地作了规定。国见町的“都市规划区域”，包括“都市机能引导区域”和“居住引导区域”等，旨在将人口集约到中心城区。

在日本，城镇规划一旦确定便具有法规意义，不能随便更改。2016年国见町根据面临的新问题，依据日本“城市重建特别措施法”（2014年修订）“福岛县城市规划区域基本规划”“第五次国见町振兴规划”，制定了“城镇功能布局合理化规划”。

鴫原贵史讲解阿津贺志山防垒的故事

“这个规划旨在将住宅区、医院等城市功能集中到一起。国见町原来的中心街区就很狭窄，已经非常紧凑。在制定规划时，中央政府也基本认可我们町政府的这一判断。”鴫原贵史说。1993-1994年，国见町在40年前规划的基础上追加了一块住宅用地。“城镇功能布局合理化规划”对中心街区边界未作变动，但对街区内部布局特别是交通等作了新的安排。

“道之站”的聚集效应

从藤田站穿过中心街区的狭窄小巷，步行约12公里，可达4号国道边上的“道之站：阿津贺志之乡”。“道之站”是近年日本各地都着力打造的特色公路服务区，这样的服务区福岛县就有33个。“阿津贺志之乡”是新落成的，2017年5月3日才开业。

与老旧的藤田站略显冷落的境况相比。“阿津贺志之乡”建筑新颖庞大，宽阔的停车场停放着不少汽车。外表为原木装饰的大厅外摆放着许多花草，那是本地农民拉过来卖的。大厅里地方农产品、特产琳琅满目。一端有食堂和咖啡厅。大厅楼上还有四间客房。我们在国见町采访时。就住在这里。

“阿津贺志之乡”是国见町“城镇功能布局合理化规划”的重点项目，开业后已成为町里聚集人流效应最强的设施。其与将要进行的藤田站翻修及周边重建、旧商店街振兴，以及现有的具有聚集人流功能的文化中心、町政府等一起，构成一个新的紧凑型的中心街区。

鴫原贵史介绍，“城镇功能布局合理化规划”现在最下力气的就是设计好交通。把这些公共设施和商店街连接起来。目前“阿津贺志之乡”和藤田站之间的道路尚未修通（只有小街小巷），旧商店街了无人气。日后把大道修好。再引导居民沿新道开店，就能形成新的商业中心。

“现在有一些民间企业和个人已看中了这条大道旁边的空地，找我们咨询能不能做开发。”羽根洋一说。在“阿津贺志之乡”，町政府已经在研发各种新产品，希望能够激发民间的创业热情，沿街开店。

“城镇功能布局合理化规划”提出了四点措施：

一是在中心街区（藤田地区）国道旁边建设公路服务区“阿津贺志之乡”，强化其方便居民生活、销售地方土特产、宣传特色旅游等功能。

二是通过农商联合，将经营地方特色农产品的饮食店、咖啡馆、茶館、酒馆等引进中心街区商店街，并灵活利用商店街里的空店空铺。修复町里遗存的历史建筑，增强中心街区的历史文化魅力。

三是为建设老年人宜居的环境，引导投资者兴建带有护理服务的老龄住宅、老龄护理服务设施、夜间护理服务设施、提供日常医疗服务的诊所等。为促进育儿家庭、迁入者前来定居。引导投资者兴办保育所、幼稚园等。为方便老年人和迁入者更换住处，制定了“国见町空家等应对办法”，灵活利用中心街区的空屋和空地。

四是构建以公共交通为中心的交通网络，方便居民和游客。

城镇“紧凑化”和交通“网格化”是日本为解决地方人口过疏和老龄化问题而提出的城镇和交通规划的基本理念。国土交通省的三善由幸介绍，目前，日本已有112个自治体提出了建设紧凑型城镇规划。日本是地方自治体制。国土交通省主要是对地方提出建议，并利用财政杠杆来引导地方政府建设紧凑型城市。

“阿津贺志之乡”就是充分利用了政府财政支持建成的项目。这个项目筹划了20年，总耗资约23亿日元，包括征地费、建设费等。其中国家财政拨款为13亿日元，8亿为町政府财政支出。

“我们不想消灭村落”

在距藤田站约44公里的地方，有一大片丘陵，野草茵茵，沟壑纵横。这是著名的阿津贺志山防垒遗址。八百多年前，盘踞奥州的藤原氏率军在此挖濠筑垒，抵抗镰仓幕府军队，演绎过一场时代转换的战争剧。

丘陵旁边是大片尚未收割的稻田和错落的农舍。受惊的白鹭扑腾腾掠过稻浪，荷塘里破败的荷叶在秋风中摇曳。对于当地人来说，历史上的政权兴衰、时代转换，早已是过眼烟云。他们所不舍的，是载满传统习俗和文化的村落。

“我们计划引导周边村落的人集中到藤田来居住，使中心街区人口达到约6000人左右。”羽根洋一说。国见町中心街区面积为1436公顷，只占国见町总面积的约5%。

在日本地方，现在能维持住原有人口规模已属不易，要增加一千多人，这个计划确实有点“宏伟”。“如果把国见町城镇紧凑化目标定为100的话，我们现在已经进行了5%。”

町民的心态与中央政府的态度之间似乎有些距离。

“国见町本来就很紧凑，在和中央政府就‘城镇功能布局合理化规划沟通时，中央政府刚开始竟然还让我们再缩小中心街区面积，引导居民迁入中心街区。对此，我们强调，国见町现在住宅、工业和商业分区都很紧凑，不能再缩小了。经过交涉，我们已经差不多快说服中央政府了。”鴫原贵史说。

羽根洋一、鴫原贵史表示，他们也理解中央政府的态度。当年泡沫经济时代，大家都买地建房子、建设施，城镇规模越来越大。就是突破了中心街区的规划限制。现在，人口减少了，当然要缩减。这是中央政府最想解决的问题。不过在我们看来，国见町这样的小城镇问题不大，反倒是大中城市问题严重。

喝原贵史说：“说白了，我们制订‘城镇功能布局合理化规划，是为了获得申请财政补贴的资格。制定规划后就可以向中央政府申请各种补贴。町政府现在虽然没有计划做大项目，但必须未雨绸缪。不做这个规划，连申请补贴的资格都没有。”

当然，除申请补贴外，国见町人口确实越来越少，要早作准备。“不过节奏可以再放得更慢点。中央政府很着急，但我们觉得慢慢来就好。”

“我们不想消灭村落，无论如何都要维持农田。农田维持不下去，国见町就完了。考虑到农田问题，我们没想过强制村落搬过来。”他们说。如果要引导村民搬过来，町政府现在可以采取的政策，是对村民在藤田地区新建公寓类集体住宅提供财政补贴。但现在还没有具体设想。

在许多地方，随着村落人去屋空，一些传统习俗、文化的传承也戛然而止。

藤田站有一百多年历史，其周边将成为国见町重点改造区域