国内领事保护问题研究综述

巴彦峰

摘 要：通过对相关文献梳理，发现国内对领事保护问题的研究有三条主要路径：史学视角对外国曾在华获取“领事裁判权”的研究、国家海外利益保护框架中的领事保护研究、领事保护的本体研究；国内领事保护研究未来需要在以下几个方面进行着力：国外领事保护的重点案例研究、私人安保在领事保护中嵌入的研究、“一带一路”倡议下的领事保护研究和华侨、侨社参与领事保护途径与模式研究。

关键词：领事保护；文献综述；海外公民保护

中图分类号：D822 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）09-0082-03

领事保护是指派遣国的外交领事机关或领事官员，在国际法允许的范围内，在接受国保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为。①自改革开放以来，我国公民与法人赴海外活动日益增多，领事保护案件迅速增长，我国的领保机制在不断提高的要求中逐步走向规范、成熟。习近平总书记在中央外事工作会议上指出“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。”这为中国领事保护工作指明了方向，更加体现了领事保护的国家性战略地位。随着我国对外开放的不断推进与国家“一带一路”倡议的全面落实，我国的领事保护工作需要顺应新形势，国内学界对领事保护研究更需要满足新要求。本文对国内学界研究发展脉络进行了梳理，总结了研究现状并结合不足对未来研究进行了展望，以期为进一步研究提供参考。

一、我国领事保护问题的研究过程

国内学界对领事保护的研究过程主要分三个阶段。

起步阶段为20世纪90年代至2004年。1991年出版了由外交部《新中国领事实践》编写组编写的《新中国领事实践》，这是新中国建立以来第一部领事问题的专著[1]，该书对新中国成立后的制度、法律与实践做了较为系统的整理。20世纪90年代出现的其他关于领事保护的研究涉及从国际角度、史学角度对领事保护的法律依据、领事裁判权的废除、晚晴护侨等进行了研究。而进入21世纪后，伴随着中国正式加入世界贸易组织、改革开放的不断深化与出境人数的不断增加，涉及中国公民与法人的领保事件不断增加。2000年外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，介绍了在境外遇到相应领保案件的解决途径及相应手续办理，并在2003年更新了指南版本，国内学界也在开始将目光转向领事保护的研究领域，研究重点在对指南的介绍和政策的解读。

快速发展阶段为2004年至2008年。在此期间我国外交部先后成立涉外安全事务司（2004年）、领事保护处（2006年，后升级为领事保护中心），先后妥善处理了中国工人阿富汗遇袭事件（2004年）、四次撤侨事件（2006年）、尼日利亚绑架中国工人（2007年）等重大领保案件[2]，由于在此时间段内领保案件激增，国内政府层面不断谋求领事保护顶层设计的不断优化，因此国内专家学者开始全面关注领事保护问题，对重大领保案件进行分析总结，并对外国政府的领事保护制度进行了初步的研究[3]。

稳定发展阶段为2008年至今。在此阶段为了北京奥运会、上海世博会的安定大局，降低海外突发案件对重大主场国际活动负面印象，外交部领事司积极开展领事保护宣传工作，提高预防和应急能力，《中国领事保护和协助指南》也推出了2008年插图版，为公民了解相关政策及信息提供便利。这些在我国领事保护实践中的新变化成为推动我国学术界展开相关研究的动力之一，尤其是2013年党的十八大提出要坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益的目标，进而提出“外交为民”与“海外民生工程”后，学界关注度持续提升，对我国领事保护法律、历史、机制等视角的研究均有进展。

二、研究现状

国内学界对领事保护问题的研究主要有三条路径：第一条路径是从史学视角研究外国曾在华获取的“领事裁判权”，即公然违背国际法原则和精神实施的所谓领事保护行为。在这一视角下，赵亮批判了外国获得在华领事裁判权主要是由于中国自身司法体系缺陷与对外国侨民的保护不力的西方研究视角，并根据当时的研究厘清这种错误认识产生的内在逻辑，对近代西方在华领事裁判权问题进行了进一步的探讨，以正视听[4]；屈文生、陈亚平等学者对中外关于领事裁判与侨民保护的具体交涉过程进行了研究[5][6]；汪效驷、张丽等学者重点研究了晚晴与民国政府为收回领事裁判权的尝试以及为达成这一目标所进行的自身改革[7][8]。总体来说国内学界对于这一路径的研究比较充分，既从理论角度也从史实角度论述了领事裁判权产生的过程、对中国司法管辖权的危害以及中国政府尝试废除领事裁判权的努力，对我国解决历史遗留问题，预防在领事保护过程中出现不规范行为提供了丰富的理论和实践借鉴。

对领事保护研究的第二条路径从界定和保护中国的海外利益出发，探究抵御海外风险的应对机制，充分挖掘驻外使领馆提供的领事保护作用，将领事保护定位在国家海外利益保护的战略框架中。关于中国海外利益的界定及保护，从纵向层次角度来看，主要分为国家利益层面、海外公民与企业法人利益层面。唐贤兴认为中国外交观念正在从“外交为国”转向“外交为民”，因此政府在维护海外利益时更注重对于中国公民的保护，中国的海外利益保护尤其是领事保护由此更加积极主动[9]；杨国亮特别强调要防范对外投资合作中的政治风险，并对对外投资中的政治风险的研究进行了综述[10]；唐昊在2011年的研究中指出中国的海外利益保护由于海外布局的缺陷和利益协调难度的增加具有脆弱性，中资机构以及海外公民被侵害事件频发[11]。不过根据近些年我国处理涉外事件的情况，这种脆弱性状况已经大大改善；张杰、肖河等则从私人安保产业入手，探究拓展我国海外利益维护与领事保护途径的方法，尤其是将其置于“一带一路”倡议下进行研究，符合当前热点，开辟了较新颖的研究方向[12]。

第三条路径即对领事保护进行本体研究。夏莉萍、阚道远等学者从中国领事保护机制完善的研究出发，一方面深度挖掘西方国家领事保护机制的特点并作中西比较研究，为中国领保制度提出有益建议，另一方面对中国领事保护案例进行研究并总结经验教训[13][14]；刘国福、温耀原等学者从领事保护相关的国际法与国内法角度，论述中国进行领事保护的权限和行为的合法性，并针对国内领事保护立法的现状及不足，对国内相关立法改革提出了建议，更好地引导支持我国领事保护工作的顺利展开[15][16]；殷敏、周淳等学者则着重探究领事保护与外交保护相协调的机制，探求实现保护海外公民及企业法人利益这一目标的方法[17][18]。总的来说对领事保护的本体研究是最生动、最综合的部分，信息工具的改善增强了相关信息的可获取性，使研究方法和研究內容十分丰富。研究方法主要包括个案研究与中外比较研究，研究内容与时俱进，实践与理论紧密结合。

除了以上三条主要研究路径外，在纵向时间维度上，国内学者对晚清时期、民国时期及新中国成立后的领事保护问题也有相对较完整的研究。黎海波对从晚清到当代中国领事保护问题进行了完整梳理，将每段时期细分为不同阶段，并对秘鲁华工案、泗水惨案、巴西九人案等每段时期具有代表性的案例进行分析，较为清晰地展现中国领事保护历史发展的总体脉络，又横向剖析不同阶段和不同案例中领事保护的特点[19]；黎海波还在另一篇文章中提出新中国成立以来的领事保护呈现出“国家特征”，而改革开放后“人本”转型明显[20]；夏莉萍对保护海外公民安全方面的制度化变革进行了梳理，发现保护机构更加多元、保护程序机制化程度提高、保护手段更加法制化，并对这种变化的动因进行了探究[21]。对这些问题的探究有利于学科研究的连贯与完整，有助于厘清中国领事保护机制的演变过程，发掘特定时期内政与外交互动的规律，从而实现对领事保护问题研究主观与客观的、具体的、历史的统一。

三、对未来研究的展望

通过对文献进行回溯并结合当前领事保护的最新实践，本文认为领事保护研究在未来还有以下几个着力点。

（一）国外领事保护的重点案例

在对国外领事保护问题的研究中，学者多从宏观角度着眼于机制上的解读，例如夏莉萍研究了美英两国的领事保护预警机制，并结合中国预警机制的状况总结部分启示[13]，而在其另一篇文章中则着重研究英国领事保护机制自20世纪90年代以来的改革，并探寻了这种改革对英国外交的影响[22]，卢文刚、黎舒菡从应急管理生命周期的视角，对中美两国领事保护相关机制进行对比分析，对比中国的领事保护机制的不足提出了自己的建议[23]；黎海波对欧盟领事保护中引起争议的人权意识与代理合作进行了辩证分析，并从正反两方面总结了对我国领事保护的启示[24]。学界目前缺乏从微观角度对国外领事保护重点案例的研究，案例研究有助于探寻事物在发展过程中的特殊性，能还原宏观研究所涉及不到的细节与过程，更生动地演绎和评估各国在领事保护中的决策力、协调力和执行力，并从各国案例中总结经验吸取教训，完善供决策参考的案例库，为我国领事保护决策提供智力支持。例如2014年美国在利比亚冲突中派军舰撤侨行为，被利比亚民兵组织“安萨尔旅”视为支持冲突另一方的行为，并告诫美国“不要插手利比亚事务”[25]。由此可见美国经常性插手地区事务、干涉他国内政的行为已经给其领事保护行为带来了阻力。随着中国日渐提升的国际影响力，在继续奉行和平共处五项原则基础上，如何在潜在冲突国家保持政策平衡，避免造成干预他国内部局势的错觉，使冲突发生时的我国领事保护更及时有效，减缓局势突变给我国海外利益带来的冲击，这就是美国利比亚撤侨案例给予我们的问题与启示之一。

（二）私人安保在领事保护中的嵌入

近年来我国领事保护中的“供需矛盾”越来越突出[26]，我国在领事保护投入方面同样需要“供给侧”优化。现在我国已经形成中央、地方、驻外使领馆、企业和个人“五位一体”领保联动机制，大大缓解了“供需矛盾”，着实提升了领事保护的效果，国内学界从官方视角也对领保案件的解决有充分的论述。不过从长期需求来看，我国在对领事保护的投入方面仍有很大压力。随着全球化的发展，安全问题向区域、全球扩散，主权国家作为单一治理主体难以独立应对，因此更具灵活性的私人安保公司应运而生。美国由于扩张性的对外政策，其海外利益尤其受到冲击，促使美国形成了较为完善的私人安保服务机制，世界著名的美国黑水公司为美国海外企业提供警戒安保、安全人员培训等服务，而在东南亚地区私人安保公司更是参与了区域海洋治理[27]。其实在我国领事保护工作中，已经出现了利用私人安保的实践，例如德威保安服务有限公司为中石化等企业在海外分公司提供安保等。①私人安保能对我国“五位一体”的领保联动机制起到重要的补充作用，因此私人安保在领事保护中的可行性与嵌入性作用、制度层面对私人安保参与的规定与立法、安保人员的劳务签证及人员雇佣、本土安保公司随海外项目“走出去”的方式及对私人安保公司的管理等问题，都有很高的研究价值。

（三）“一带一路”倡议下的领事保护

通过分析，发现关于“一带一路”倡议下领事保护的相关研究成为潜在热点。在现有研究中，许育红从历史与未来的角度论述了国际商贸和人员往来涉及领事保护问题的必然性，认为依法妥善处理外交领事保护问题对提升中国话语权有帮助作用[28]；章雅荻与花勇均从中国海外劳工权益保障出发，研究了在“一带一路”倡议背景下对其权益保障的路径与方法[29][30]。随着“一带一路”倡议的不断推进，中国与沿线国家商贸与人员往来所带来的摩擦、部分国家面临的政局不稳与安全威胁，尤其是沿线国家各自安全程度异质性较大等因素，必然将会给我国领事保护带来更大压力，面对这种压力，我国的领保机制必须要有针对性地进行调整，为“一带一路”倡议的顺利落实做好安全保障。因此沿线国家安全风险及领事保护应对措施的国别研究、人员的跨国流动中产生的签证问题、中国企业在走出去过程中经营方式与当地法律的对接等问题，都是日后有待研究的内容。

（四）华侨、侨社参与领事保护的途径与模式

由于领事保护发生在第三国的特点，充分利用当地资源有助于使领事保护更加及时，有利于提高领事保护的有效供给，因此必须要重视华侨与当地侨社的作用。现有的研究中，夏莉萍提出与当地华人华侨建立合作机制，以解决我国领保“供求矛盾”的建议[26]；杨洋分析了中国领事保护中存在的问题，提出中国领事保护的多元参與不足，需要例如商会等民间组织广泛参与[31]。其他学者也多从政策建议的角度对华侨、侨社参与领事保护有所涉及，但缺乏专门对发挥华侨、侨社在领事保护中作用和途径的深入研究。如今华侨、侨社在参与领事保护方面已经出现了新的实践，例如我国逐步建立起来的“领事联络员”制度：当中国海外公民遇险时，领保联络员可以弥补使领馆工作人员无法第一时间到场的问题，及时了解情况传递政府关怀。领保联络员主要由当地的华人华侨组成，并非是使领馆的正式工作人员，而是类似志愿者，为中国公民提供服务，截至2016年底已有23个国家的使领馆试点“领事联络员”制度[32]。当地侨社在领事保护中也发挥了越来越重要的作用，例如赞比亚华人华侨总会就在多起涉及中国公民的领保案件中发挥了协助调查取证、为矛盾双方提供对话平台、普及当地法律安全知识等作用，有效维护了中国公民权益，化解了潜在矛盾，尤其是总会在2016年成立了紧急医疗救助队，为在赞领事保护提供了有益的医疗补充。②面对这种华侨、侨社参与领事保护的新实践，需要对这种参与的动力机制、实践案例、操作模式进行研究与总结，以寻找切实可行的领事保护新途径，发掘华侨侨社参与领保的新模式，创新领事保护工作的新方法，从而增加我国领事保护的有效供给。

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