论公共财政预算的发展与改革方向

汪长兵

摘要：当前，我国经济进入新常态后，经济发展已由高速增长转向高质量发展。在新形势下，如何统筹兼顾，平衡收支矛盾，科学花好有限财力，是财政预算改革急需解决的问题。本文通过分析预算管理现状，对公共财政预算的改革和发展方向做了简要论述。

关键词：公共财政；预算改革；方向

我国经济进入新常态后，经济发展已由高速增长转向高质量发展。全国财政收入增幅已从两位数的高速增长，下降到目前个位数的高质量发展。另一方面，财政支出却居高不下，“减肥瘦身”难度大。如何统筹兼顾、科学分配有限财力，是公共财政预算改革急需解决的问题。深入推进财政预算改革，须转变管理理念，促进预算编制科学化和精细化、预算审查民主化和程序化、预算监督执行广泛化，以满足新形势发展需要。

一、公共财政预算的当务之急

（一）预算民主制度不健全。近年来，社会群众参与公共预算管理的范围较窄，纳税人知情权要求越发强烈。民主的决策、监督、评价体系不健全，容易出现资金花的比较随意和任性。实际中人大未监督预算执行的全过程，预算草案审查时间短、审查能力不足，导致外部监督不足。

（二）“基数+增量”的思想固化，重点支出挂钩保障。部门已习惯“基数+增量”的传统编制方式，脱离实际需求，把“基数”视为必保之地。在新形势下，难以平衡收支矛盾。我国重点领域支出与财政收支和GDP挂钩，在历史特殊时期效果较好；但此类方式容易导致：一方面，一些社会群众反映强烈的领域缺少投入；另一方面，一些领域的投入是“为增长而增长”，先确定支出总额再找具体项目，到年末用不出去形成结转。

（三）财政存量资金较大。一是因预算编制不实、资金下达时间等因素，可执行预算占全年预算比重不大；二是项目推进往往涉及多个部门，一个部门出现问题可能影响整体进度，形成资金沉淀。大量的存量资金与群众急需领域投入不足形成巨大反差，降低了资金使用效益。

（四）中长期预算规划缺乏。财政预算管理往往只注重年度预算平衡，忽略长远发展规划，可能引发当届政府的短期行为，引发长期债务风险。

（五）预算编制水平不高。目前预算编制“多、乱、散、混”的问题较多。部门预算编制不全，“切蛋糕”式的二次分配情况突出，代编规模较大，缺少硬约束。部门预算执行过程中基本和项目支出混用；目标绩效评价流于形式，评价结果利用水平低。

二、公共财政预算的改革方向

（一）提高预算透明度。提高财政预算透明度是完善预算管理的重要途径。一是探索预算公开评审制度。通过人大、政协、审计、财政、高校等人员组成评审组，通过联合公开评审对项目支出预算进行论证，提出评审意见；从根本上保障广大群众的利益分配权。二是健全预决算公开制度。加强人大预算审查职能，分析预决算差异。细化公开内容，公开三公经费、机关运行经费、政府采购、绩效目标设置等情况。积极稳妥的扩大民众参与预算决策，提高政府履职能力。三是引入第三方审计制度。对预算编制、全年预算执行情况进行独立或交叉审计，审计结果向社会公开。四是强化预算执行过程监督。建立人大与财政时时联网监督的方式，加强事中监督，提高执行过程透明度。

（二）全面推行“零基预算”。新形势下，“基数+增/减量”的传统方式已严重不适。全面实施“零基预算”，就要打破固有“奶酪”；以“零”为起点，结合单位职能职责重新梳理预算需求，结合财力情况按项目重要程度排序，优胜劣汰安排预算。同时认真梳理重点领域支出保障政策，取消与财政收支增幅或生产总值挂钩，结合各个领域或行业发展的实际需要、财力水平、实施进度、绩效评价，促使“好钢用在刀刃上”。

（三）促进部門预算“零结转”。预算执行过程中积极实施“零结转”，既是推行“零基预算”的客观需要，也是盘活存量资金的重要措施。盘活财政存量资金不仅是提升资金使用效益的实际需要，也是创新宏观调控方式的重要内容。通过“零结转”，唤醒各领域“沉睡”的财政资金，化“零”为“整”，统筹用于急需的重点领域。

（四）实施三年滚动预算，建立中长期平衡机制。目前，很多国家滚动预算编制周期为3-5年。预算管理要服务于国家发展规划，落实重大决策部署。通过建立三年滚动项目库，结合年度预算、三年滚动预算、五年规划，强化年度预算约束力，夯实公共债务风险防控能力，提高预算管理的预见性、科学性、连续性。

（五）提高预算精细化编制水平。预算编制精细化是提高预算透明度的首要条件。在预算编制、审查、批准、执行、评价等环节中，充分利用大数据、云计算、AI等现代技术实施精细化管理，着力打造“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的预算机制。以基本支出定额标准、项目支出库、项目分类目录、转移支付目录等方式，严格压缩部门二次分配、减少代编规模、厘清项目与基本支出边界；积极推动权责发生制政府会计制度改革，切实提高预算工作的整体质量和效率。

（六）严格执行全口径预算管理。政府的全部收支均应纳入预算管理，全面接受人大监督。一是财政结转结余、非财政结转结余、自有收入应全部纳入预算编制。二是差额拨款单位、自收自支事业单位应纳入预算编制。三是政府采购、政府购买服务、政府债务还本付息、PPP政府支出责任等应纳入预算编制。切实把收支全部关进“笼子”。

综上所述，未来的改革方向必将是强化外部监督制约，以预决算公开为切入点，倒逼预算改革；有力促进预算管理的民主化、法制化、精细化、透明化。通过人大、政协、审计、社会媒体、关心预算改革的人士等共同形成参与和监督合力，创新理财观念，促进我国经济事业平稳健康发展。

参考文献：

[1]张梅艳.深化我国部门财政预算管理改革：问题与思路[J].西北工业大学学报（社会科学版），2015，35 （03）：1320.