综合管廊PPP项目的柔性政府补贴机制建议

舒亚玲

摘要：在动态多变的内、外环境因素的诱导下，政府和社会资本的利益冲突影响综合管廊PPP项目在全生命周期内的顺利运行。为缓解双方利益冲突，并保证项目顺利运行，政府将自己利益的一部分转移给私人投资者，通过设计柔性的建设期补贴和运营期补贴机制，鼓励社会资本积极参与建设综合管廊PPP项目。

Abstract： Under the influence of dynamic and variable internal and external environmental factors， the conflict of interest between government and social capital affects the smooth operation of the integrated pipe gallery PPP project throughout its life cycle. In order to alleviate the conflict of interests between the two parties and ensure the smooth operation of the project， the government transfers part of its own interests to private investors， and encourages social capital to actively participate in the construction of the integrated pipe gallery PPP project by designing flexible construction period subsidies and operating period subsidy mechanisms.

关键词：综合管廊；PPP项目；柔性政府补贴

Key words： underground integrated pipe gallery；PPP project；flexible government subsidy mechanism

中图分类号：F283；F299.24 文獻标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）33-0011-03

1 综合管廊PPP项目政府补贴的必要性

1.1 采用PPP模式建设地下综合管廊项目

为实现新型城市市政管理基础设施建设现代化，政府采取建设地下综合管廊来协调各市政管线的规划、建设和管理过程，综合管廊较传统的管线直埋方式更利于城市的可持续发展，可以解决道路反复开挖、空中线网密集、管道事故频繁等问题，既可以改善城市功能，还可以美化城市。然而管廊规划滞后，投资额巨大，投资回收期长，维护成本高，缺乏地下综合管廊产权登记制度等问题成为目前建设城市地下综合管廊面临的困境。针对投资额巨大、投资回收期长和维护成本高等主要问题，政府开始引入社会资本，采用PPP模式进行城市地下综合管廊建设，可以缓解地方政府短期的财政压力，有效的推进综合管廊的建设。推行PPP模式，引入社会资本，将成为解决地下综合管廊建设资金问题的优选方案。

1.2 政府和社会资本的利益冲突

采用PPP模式使得地下综合管廊项目利益关系更加复杂，涉及三大利益主体：政府部门、社会资本、金融机构。政府部门发起综合管廊项目最主要的目的是保障城市基础设施的社会公益性，以及地方财政收入的最大化，社会资本天性逐利，索取最大剩余价值获取最高利润是其最终目的，金融机构的目的则是追求资金的保值增值。三大利益主体的利益需求差异是利益冲突和矛盾的根源所在，也是综合管廊PPP项目内部结构不稳定的原因，加之外环境的动态多变性，所以地下综合管廊PPP项目全生命周期中充满不确定性，政府和社会资本的合作面临挑战是常态。其中投资回收期长、维护成本高等问题是影响政府和社会资本合作的主要因素。

1.3 政府补贴的必要性

PPP项目大都投资规模巨大，成本的回收期长，再加上自身的准经营性，使得仅靠项目未来收益难以弥补最初的所有投入的成本，政府的补贴对PPP项目的运行效率有着很大的影响，补贴机制能实现公私双方利益的调整，实现风险共担和利益共享，合理的风险共担和利益共享的合作关系是PPP项目成功的关键因素。

综合管廊项目投资额巨大，虽然其在特许经营期具备收费机制，但收费机制不完善，又由于服务面向社会公众，收费价格很受限，导致其成本回收时间长，所以项目未来收益不足以弥补前期成本，即其外部性大于其经济效益。综合管廊项目很难吸引社会资金投入进来，政府为维持项目正常运行且保证社会效益，采取补贴政策，其本质是政府出让部分利益给社会资本。考虑到综合管廊项目的公益性，可能出现成本无法完全收回的风险，社会资金需要政府补贴的激励才有积极性参与进来，很大程度上，此类项目的运行效率高低由政府的补偿对社会资本的激励作用大小决定。

综上所述，采用PPP模式建设地下综合管廊能解决管廊建设投资额巨大问题，缓解政府财政压力，但PPP模式使得项目利益关系复杂化，政府和社会资本的利益冲突成为主要矛盾，为促使项目顺利运行，政府通过补贴的形式出让部分利益给社会资本，补贴机制的设计尤为重要，本文在对现有补贴政策的研究基础上，进一步提出建议，旨在提高社会资本参与综合管廊项目建设的积极性，促进政府和社会资本的合作。

2 综合管廊PPP项目柔性化和补贴机制的结合

政府和社会资本通常签订的刚性合同，刚性合同和柔性合同的根本区别在于其具有强制性、严格性和不可抗拒性，相比之下，柔性合同能更好的应对动态多变的外环境和不确定因素。Mandelbaum将柔性定义为系统有效地响应环境变化的能力，即应对外部环境不确定性的工具[1]。Carlos将柔性的概念引入工程项目管理领域，提出合同柔性能对不确定性进行快速反应并拓展项目的策略空间[2]。

因为政府与社会资本的合作处于一个动态多变和不确定的外部环境下，外部环境的变化必然导致内部利益结构的不稳定，即政府与社会资本双方的利益冲突。政府基于自身利益需求可能产生的机会主义行为，一种是信用风险，另一种是寻租行为，社会资本的机会主义表现为动机不纯和实力不足等，机会主义行为都将加剧双方的利益冲突。项目运营初期的收益远远不够弥补成本的问题，与社会资本的逐利性冲突，为缓解这一冲突，国办发[2015]61号文中指出“在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴”。

为促进政府和社会资本的长期合作关系和谐发展，向政府和社会资本合作综合管廊项目的合同中注入柔性，给项目留出事后调整的余地，同时加入激励机制，鼓励社会资本参与到综合管廊建设中来，政府应该注重设计柔性的政府补贴机制。

3 综合管廊PPP项目现行政府补贴机制柔性不足

综合管廊PPP项目采取可行性缺口补助模式，在项目运营补贴期间，政府通过补贴的形式承担部分费用。财金[2015] 21号文指出了政府补贴的计算公式，如式（1）

公式中将项目全部建设成本在考虑合理利润率和年度折现率后折算成各年度现值，即把全部建设成本均摊至财政运营补贴周期中的各年。财政运营补贴周期可理解为特许经营期，合理利润率的基准是商业银行中长期贷款利率，年度折现率的确定可结合不同付费方式和风险确定，并参照补贴发生年份同期地方政府债券收益率。

在公式的设定中，将综合管廊的建设投资和运营费用视为一项整体待补贴费用在特许经营期内逐年补贴，回报周期过长，过长的建设投资回报周期将影响社会资本的积极性并增加项目的不确定性，达不到鼓励社会资本参与综合管廊建设的效果。其次，公式中虽然设置了合理利润率，满足社会资本合理的利益需求，但其本质却类似于成本加成合同，对社会资本缺乏必要的激励性。现行的地下综合管廊PPP项目政府补贴方式刚性有余而柔性不足。

4 柔性的政府补贴机制设计建议

在综合管廊项目中理想的政府补贴方式应将建设成本和运营成本进行分开补贴，在较短的时间内完成对项目全部建设成本的补贴，运营成本则在特许经营期内逐年补贴。

根据政府在不同时期对私营投资者的补贴分为建设期补贴和运营期补贴。建设期补贴是政府拿出一部分钱给私人部门让其用于建设期的投资，而这部分投资一般是政府无偿给私营部门的，对投资回报不作要求或者仅要求得到微薄回报。运营期补贴就是建设期的投资由私人部分负责，而政府会根据项目运营中的综合管廊或服务的需求量的实际变化对其进行补贴。补贴的方式主要有免除税费，对相关投入品价格的优惠等。无论在哪种补贴方式，政府补贴的实质是采用不同方式让私营投资者能从中获得一定的收益。其本质上是政府将自己利益的一部分转移给私人投资者，激励私人投资者参与管廊项目建设并实现高效运营，从而保证项目在生命周期内能顺利运行。

4.1 建设成本补贴方式建议

地下综合管廊项目建设投资大，建立多元化的投融资机制是目前解决政府财政资金不足的唯一有效方法。在建设阶段，政府作为综合管廊PPP项目的发起人进行融资，政府为鼓励社会资本投资，可约定在一段时间内完成对建设成本的补贴，该时段（社会资本投资回收期）的长短依据社会资本的出资比例而定。社会资本出资比例越高，完成建设成本的补贴时间越短，即社会资本前期投资比例越大，建设成本的投资回收期越短，并获得合理的利润。补贴公式如式（2）：

假设政府给的当年建设成本补贴额随着社会资本投资额增长而增长，社会资本投资额增长系数α，当年建设成本补贴额增长系数β，当β/α>1时，那么由公式中当年建设成本补贴额、社会资本投资额、建设投资回收期三者之间的关系可得，社会资本建设投资回收期将随着社会资本投资额的增加而减小。即政府补贴的增长系数可根据社会资本投资额增长系数来取值，达到鼓励社会资本出资，减小其投资回收期的目的。

政府在鼓励社会资本出资的同时应该对实际建设成本实施监督，约定实际建设成本与中标合同建设成本差额在一定百分比内，超出百分比部分，合同应进一步说明超出部分的分担方式。

4.2 运营成本补贴方式建议

科学的投资回报机制是综合管廊PPP项目公私双方顺利签约的关键影响因素，综合管廊运营阶段日常维护费高，收费不足以弥补成本，为保证社会资本合理的利润需求，政府给予运营补贴。补贴公式如式（3）：

当年运营补贴额=当年运营维护成本×（1+合理利润率）-使用者付费 （3）

由公式可知，运营阶段关键是要把控运营维护成本，调控合理利润率的范围。可在项目运营前期做好目标成本规划，政府对项目的运营成本实施实时监督，分期考核，当年实际发生的运营维护成本与目标成本对比，若当年实际发生运营维护成本小于目标成本，合理利润率等于商业银行中长期贷款利率，并给予一定的奖励。补贴公式如式（4）：

当年运营补贴额=当年运营维护成本×（1+商业银行中长期贷款利率）+定额奖励-使用者付费

若当年实际发生运营成本高于目标成本，小于目标成本部分，合理利润率等于商业银行中长期贷款，高出目标成本部分，利润率小于商业银行中长期贷款。补贴公式如式（5）：

当年运营补贴额=目标运营维护成本×（1+商业银行中长期贷款利率）+（当年实际运营维护成本-目标运营维护成本）×（1+合理利润率）-使用者付费 （5）

公式中合理利润率小于商业银行中长期贷款利率。

综合管廊的使用者主要是管线单位，由入廊的管线单位支付部分运营费用。合理的付费方式应该充分考虑管线单位的承受能力和使用面积，以及社会资本的合理预期收益，最后综合考虑政府的财政能力确定当年的运营补贴额。

5 结语

采用PPP模式解决综合管廊建设资金问题，政府和社会资本之间维持良好的长期合作伙伴关系至关重要。政府和社会资本的合作在内部因素和外界环境的影响下产生的利益冲突，贯穿整个综合管廊建设和运营周期，针对这种不确定性，在政府和社会资本的合作合同中注入柔性，重点把握柔性的政府补贴机制的设计。针对现行的政府补贴机制的柔性不足，即过长的建设投资回报周期、对社会资本的激励不足等问题，提出柔性政府補贴机制的建议，将建设成本和运营成本分开补贴。建设成本的补贴，根据社会资本的出资比例大小决定建设成本的补贴周期的长短，鼓励社会资本通过加大投资比例缩小建设成本投资回收期。运营阶段则注重运营成本的监控和考核，设置目标成本，与当年实际运营维护成本对比。为达到鼓励在项目运营阶段控制运营维护成本目的，当年运营补贴额公式中利润率随着当年实际运营维护成本的增加而减小。通过以上柔性政府补贴机制弥补现行补贴机制过于刚性的不足，鼓励社会资本积极参与到综合管廊PPP项目的建设中，鼓励社会资本投资并实现高效运营，从而保证项目在生命周期内能顺利运行。本文针对现行政府补贴机制的柔性不足问题，提出以上补贴机制建议，供综合管廊补贴政策参考。

参考文献：

[1]Mandelbaum M.Flexibility in Decision Making： an Exploration and Unification[D]. Toronto： University of Toronto，1978.

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