监察体制改革中检察机关的职能调整与应对

宋胡丹 谭赛

摘 要：监察体制改革是新中国成立以来具有时代特色的创新之举。这次改革将检察机关的职务犯罪侦查权转至监察委员会，给检察机关带来多方面的影响。对于检察机关而言，首先需要在新环境下调整自己的定位，然后强化公诉权、诉讼监督权的行使，并协调检察机关内部的人员关系。对于国家而言，应当及时修改相关法律，对于不合时宜的规定要予以废止与修订，从而促进检察机关的良好转身，减少监察体制改革给检察机关带来的不利影响。

关键词：监察；检察机关；职能调整；应对

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）06-0108-02

检察机关的定位主要通过其职能体现，而监察体制改革将人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，这种改革给检察机关的职能与定位究竟会带来什么样的影响，检察机关应当如何应对，是本文研究的核心价值所在。

一、监察体制改革中检察机关的职能变化及其原因

（一）剥离检察机关职务侦查权

在改革之前，检察机关有三大主导职能，分别是职务侦查权、公诉权、诉讼监督权。《中华人民共和国监察法（草案）》的出台引起了公众的广泛关注，对之前一直处于试点工作的监察委员会进行了立法规定，试从法律上解决备受争论的监察委员会权利来源问题。草案规定了监察委员会的产生方式与职权，将检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合到了监察委员会。由此可见，监察体制改革后检察机关主要职责变为公诉权、诉讼监督权。

（二）检察机关职能变化的原因分析

打击职务犯罪是监察体制改革的核心目标。中纪委发布的数据显示，2016年前11月全国纪检监察机关共立案36万件，处分33.7万人，追赃23.12亿。设立监察委员会对国家工作人员开展全面的监督，将检察机关原有的职务犯罪侦查权整合到监察委员会有利于整合国家资源，共享反腐信息，拧紧力量反腐败。只有强有力的监督才能遏制腐败，才能肃清贪污腐败的不正之风。

二、监察体制改革中检察机关职能变化产生的影响

（一）引发检察机关法律地位的思考

《宪法》修订前已有规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”2018年3月11日《宪法》修正案规定：“各级监察委员会是国家的监察机关。”法律监督机关与监察机关有着本质与明显的区别。《宪法》修正案中对检察机关和监察委员會的不同定位，预示着两个机关的法定职责的不同。监察委员会将成为对所有公职人员进行全覆盖监督的专门机关，而检察机关将更加专业地履行公诉权、诉讼监督权的职责。根据“五四宪法”制定的《中华人民共和国检察院组织法》规定，检察机关被赋予了“抗议一切违法的决议、命令和措施的权限”职权。监察委员会的改革之后，检察机关将得以回归其宪法定位。

（二）引发检察机关部分内设职能部门存续的思考

改革之前，检察机关内部设定了专门的反贪、反渎、预防职务犯罪部门，随着侦查权的撤销对这些负责职务侦查的内设职能部门自然也产生了影响。首先，检察机关过去设立举报中心与控申部门合署办公，是为了突出职务犯罪案件举报线索管理的特殊性。随着职务犯罪侦查职能的划出，检察院保留原控申部门即可，举报中心已经没有必要保留了。其次，检察机关原先设有检察技术部门负责支持和保障职务犯罪侦查工作。设立监察委员会以后，检察技术部门的存续也值得商讨。最后，检察机关司法警察的职责范围缩小，司法警察的原有职责中大部分都是为了职务侦查而服务的，如：保护犯罪现场等。监察改革措施落实后，司法警察的主要工作变成了送达法律文书，保障安全等，司法警察的数量可以做相应的减少。

（三）引发检察机关内部人员配置问题

改革对检察机关产生的影响除了职能上的调整，还包括内部人员的调动与协调问题。现有试点省份将检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪部门的人员转隶至监察委员会，这不仅涉及职务犯罪侦查、预防部门检察官的员额问题，同时也涉及转隶后与监察委员会内部人员之间的关系协调问题。在改革初期，妥善处理好检察机关人员内部之间的员额问题、检察机关人员与监察委员会甚至是其他国家机关之间的关系是非常重要的问题，否则就容易滋生内部矛盾，降低了打击职务犯罪的积极性。

三、监察体制改革中检察机关的应对

（一）重塑检察机关的宪法定位

监察体制改革是事关全局的重大政治改革，对深入推进党风廉政建设和反腐败斗争具有极其重大的意义。从权力的削减上看，监察体制改革给检察机关带来的是不良影响。但事实上并非如此，对检察机关而言，既是挑战又是机遇。若检察机关适时认清自己的地位，在现有的权力范围中，就可以找到突破点。检察机关应当更好地履行法律监督机关的相关职能，做好公诉、监督诉讼的工作，才是宪法赋予其地位的正确体现。

（二）强化公诉权、诉讼监督权的行使

1.公诉权是检察机关的核心职能

公诉权是指法律规定具有公诉职能的机关代表国家为追究被告人的刑事责任向审判机关提起诉讼的权力。在我国，唯一可以行使公诉权的国家机关就是检察机关。原先检察机关在侦查职务犯罪时，不少国内学者质疑检察机关“自侦自监”的做法，无疑就是“既当裁判员，又当运动员”的做法。一方面，检察机关对国家机关工作人员进行侦查，另一方面检察机关负责对案件的审查起诉。虽然检察机关内部分别设立了不同的部门主管职务犯罪侦查与审查起诉，但是总归是一个整体。从正当程序的基本内涵出发，“任何人不得作为自己案件的法官”是一个基本要求。现如今，将检察机关的职务犯罪侦查权划给监察委员会，检察机关可以专心负责提起公诉，对于检察机关而言也是一件“正名”的好事。另外，检察机关应当在相对不起诉的情形中充分发挥自由裁量权，从而凸显检察机关在我国司法中的重要地位。目前还有学者呼吁完善检察机关提起公益诉讼制度，健全对行政违法行为以及公民等私主体违法行为的监督。这个方面是当前监督的盲区。倘若检察机关能在提起公益诉讼方面完善相应的制度，完全可以与监察委员会的监督形成一个相互补充的格局。

2.诉讼监督权是检察机关的重要职能

检察机关的诉讼监督权是通过对诉讼活动中的一般违法行为和不正当适用法律的行为进行监督，主要指抗诉权。检察机关有权对法院适用法律，依法审判进行监督。抗诉权是检察机关作为法律监督机关最鲜明、最有代表性的权力。以前，检察机关在对法院做出的生效判决进行监督时倍受质疑，导致检察机关在行使审判监督权时确立了“有限监督”的谦抑思想。现在，为了防止检察机关审判监督职能的萎缩，加强审判监督职能的行使，检察机关应当顺应社会环境的变化，将监督的重心从监督错案本身转移到监督审判人员的不法行为上。因为现阶段的错案大多发生在审判人员贪污受贿、枉法裁判的情况下，因此只有加重对审判人员的监督，才能更加有效地行使诉讼监督的职能。

（三）正确处理检察机关的内外部关系

1.正确处理检察机关的内部人员设置问题

监察改革工作开展后，国家应当对检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等三个部门的工作人员的安置做出系统、明确的处理，主动解决工作问题。笔者认为，人事应当跟随职能整体变动，将检察机关三个部门的工作人员一并调入监察委员会接任反贪反渎的侦查工作，因为这一部分工作人员相对来说对职务犯罪的侦查工作更专业、侦查能力更突出，给侦查工作的开展节省了时间与资源。当然，若工作人员因为某种原因不愿调动，检察机关可以将这一部分人员调配到提起公诉、诉讼监督的岗位上面，扩大公诉权、诉讼监督权的人马。以此强化公诉权、监督权的行使，检察机关的权力也会更鲜明、更权威。当然，也只有这样检察机关独立的宪法地位才能够真正体现和落实。

2.正确处理检察机关与监察委员会的关系

监察改革试点工作的主要任务包括探索监察机关与检察机关的“协调衔接”路径。监察权的整合对检察机关产生的影响并不限于检察机关与监察委员会之间关系的协调衔接问题，还包括检察机关与公安机关、法院之间的协调衔接。剥离职务犯罪侦查权后的检察机关与监察委员会之间应当是分工合作、相互配合的关系：一方面，监察委员会调查的涉嫌职务犯罪的案件应当移交给检察机关审查起诉；另一方面，检察机关在履行法律监督职责时，发现职务犯罪的案件应当将案件线索移送监察委员会侦查。二者各自行使职能均是追究贪污贿赂犯罪、渎职犯罪等犯罪分子刑事责任的必要环节，但是特殊在于检察机关作为国家公职机关，也受到监察委员会的监督。

（四）适时修改有关检察机关职能的立法

监察体制的改革必将推动现有法律规定的修订。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，里面对监察委员会进行了规定，也保留了原先对检察机关的规定。接下来《中华人民共和国刑事诉讼法》中关于检察机关自行侦查的有关规定，以及《中华人民共和国人民检察院组织法》《中華人民共和国检察官法》的相关法律规定均要进行修改。检察机关的职能是法律赋予的，立法是检察机关权威性的保障。监察体制改革后，有关检察机关职权和人事任免的法律被暂停适用，为了避免给检察机关的工作带来困扰，保障检察机关地位的合法性、权威性，应当及时修改相应的法律规定。

参考文献：

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