“高效”而非“公正”：行政复议改革方向的选择

闫映全

(华东政法大学党内法规研究中心，上海200042)

一、引 言

自行政复议制度建立以来，学界对行政复议“官官相护”、人员不专业、缺乏程序保障、不公开透明等问题颇有微词，复议案件徘徊在10万余件[1]，民众对复议的认可度也越来越低。近年来，把行政复议建成解决行政争议的主渠道成为国家和学界的共同追求；新《行政诉讼法》出台，也使行政复议制度的配套修改显得势在必行。

关于行政复议的改革方向，学界历来争论不休，立法也徘徊不定，其中之利益博弈甚为激烈。[2]以往的思路，往往是循着行政复议的性质应当是“行政”还是“司法”讨论其定位应当为“监督”还是“救济”。在这种自说自话中，反而忽略了这归根结底只是“公正”与“效率”的法律价值冲突问题。价值是决定法律规则、原则内容的基础性标准[3]，任何制度本质上都是“公正”与“效率”间的拿捏和平衡。若以此论之，目前学界显然倾向于行政复议应追求“公正”而非“效率”。在这一思路下产生的“行政复议司法化”观点，要求复议组织相对独立、复议程序公开公正、复议结果的准司法效力。[4]其虽因“化乃彻头彻尾之谓”而被认为“并不准确”[5]，但改进后的“准司法化”观点，仍是以追求复议更加“公正”为目的。本文将类似的思路统称为“行政复议公正化”。

“行政复议公正化”的观点逐渐成为学界通说，并深刻影响到实践。2008年，国家率先在北京、哈尔滨等城市推行行政复议委员会制度，着力增加行政复议的公正性。这些措施在一定时空内取得了一些效果，但远远未达到预期。行政复议制度并没有因为更加“公正”而焕发真正的生机。

行政复议深陷“公正”泥潭无法自拔的事实背后，是“行政复议公正化”在逻辑、理论、实践等多方面的问题。本文试图通过“公正”与“高效”的对比，将行政复议改革方向转为更加“高效”。在对“行政复议高效化”合理性加以证明的前提下，尝试构建新的行政复议制度。

二、逻辑自洽：高效与公正的博弈

行政复议高效化，是指在保证最基本公正的基础上，将行政复议制度向更加方便、快捷、低廉的方向进行改革的一种思路。与“行政复议公正化”相比，它具有很强的内部逻辑自洽性，这决定了其内部合理性。

(一)行政复议公正化的整体逻辑及其问题

行政复议“公正化”的改革思路，其内在逻辑有相当的一致性(见图1)。

图1 行政复议“公正化”观点的证成逻辑

这一推理过程看似环环相扣、并无不妥，实则是一种循环论证。问题出在其第一环和第二环之间。具体而言，行政复议制度在运行中确实存在问题，但这些问题为什么是“定位不准确”而引发的，学界却无人论及。似乎，这种归咎是不言自明的——复议定位于内部监督，就“必然”引发官官相护、人员不专业、程序不公正的问题。

这一环节的漏洞充分表现了“行政复议公正化”的循环论证之处：笔者猜想，部分学者在看到行政复议的问题——官官相护、人员不专业、缺乏程序后，自然认为复议改革应当“机构中立、专家加入、公开审理、两造对抗”。而在初步确定了改革措施之后，却发现目前复议制度的“定位”与上述改革措施不符，联想到复议建立之初就存在的“定位之争”，于是顿时得出结论——复议效果不佳的根源在于复议的定位有问题！不过陈述观点时，考虑到定位是制度设计的前提，在行文上仍然先写“复议定位错误”，后写“新定位下的制度构建”，从而达到一种表面上的逻辑自洽。但这样一来，“正是定位错误才导致复议制度的现状”的观点便无法论证。“制度构建决定定位”的思考过程和“定位决定制度构建”的行文过程之间的这种矛盾，恰恰是循环论证的生动体现。

质言之，复议制度的具体建构取决于其定位，“定位”是制度改革的逻辑起点。既然是“起点”，其合理性就应当从制度外部(如历史传统、法律文化、社会心理等)探寻，而不能通过看似正确的制度改革“逆推”，否则相当于以“逻辑在后者”论证“逻辑在前者”，必然陷入循环论证。行政复议公正化的观点，恰恰在这一点上犯了致命的错误。

(二)行政复议公正化的具体逻辑及其问题

在总体逻辑出现循环论证问题之外，“行政复议公正化”的每一个推理环节也或多或少存在漏洞。

其一，复议存在问题一定是因为其制度定位不准？前文已述，这种不加论证的“归咎”，将意味着我国的行政监察、行政科层制下的内部监督等都是“官官相护”“缺乏程序保护”的。反过来说，行政诉讼制度倒确实是以“权利救济”作为定位，但也未能避免“官官相护”的问题。

其二，权利救济等同于追求公正？即使认为行政复议应当以“权利救济”为定位，但“救济”之体现，亦并不完全等同于“公正”。引申出的问题是：复议申请人、行政诉讼原告及信访访民，是期望值一样的公民吗？复议申请人追求的“救济”是否有其特殊性？不加区别地将复议群体的期待和需求等同为“追求公正”，其逻辑无疑过于简单。

其三，反向的制度设计是解决问题的良药？社会科学并非非此即彼的过程，也不存在绝对“百利无一害”或者“百害无一利”的制度。直接将原本的制度进行反向设计，未免失之简单，也未考虑到制度之间的联系性。例如，我国《行政复议法》及《行政复议法实施条例》中，都有专门的法律规定，试图应对目前复议中的种种问题。[注]参见《行政复议法》第34条、第35条、第37条，《行政复议法实施条例》第53～56条、第58条、第64条。通过改革使这些条款发挥作用，其效果不一定比完全改变现行制度差。反而，反向的制度设计势必摒弃原来制度的优点，需要谨慎使用。

其四，改革后的行政复议还是行政复议吗？行政复议公正化后，一个机构中立、专家审理、两造对抗、公开辩论的复议制度与诉讼制度几乎无区别，复议制度的存在价值不仅没有提高，反而因与诉讼制度高度趋同而大大降低。很难想象，“新”的复议制度有什么特质，可以解决诉讼制度未能解决的问题。在某种意义上，既然同是追求公正，行政相对人甚至不如直接诉讼。

(三)行政复议高效化的正向推演

一个显而易见的事实是，公民解决行政争议不仅仅看重公正，还看重成本、效率等其它价值。但主体、时间、情况的不同带来的利益不同让法律价值冲突无法避免[6]，价值取舍势在必行。前文已述，行政复议的定位应从复议本身之外探寻。而在当前情况下，其方向无疑应是高效及成本低廉。

首先，基础性的问题是制度存在的必要性根源在于其价值追求的特殊性。一律地追求公正，会使复议制度失去其独立性而显得“多余”。据统计，我国70%的行政诉讼案件并没有经过行政复议[7]，这恰恰说明，行政复议在相当程度上没有适用的意义。行政复议公正化“失去了行政复议本身固有的优势，舍本逐末，又使得行政复议和行政诉讼高度趋同，缘木求鱼。”[8]

其次，制度设计应当符合适用群体的需求。实践中的复议案件大多是“小争议”——不值得大动干戈。复议申请人与原告、访民需求的不同在于，他们只是想试一试能不能“不那么麻烦”地解决问题。调查指出：“公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时。”[9]从这个意义上，行政复议更像也更应该是一种简易的“投诉处理机制”。

再次，制度的发展方向应与制度功能相匹配。如今复议制度最现实的功能在于为信访和诉讼分流。分流效果的实现要求复议具备诉讼、信访所不具备的“制度优势”。对比不难发现，这种优势无疑是高效。

最后，制度改革应当考虑其所处系统的完整性。我国行政争议解决体系的构建，需要“对现在所有的纠纷解决制度进行通盘考虑，组建出一个完善的救济解决制度体系，让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势，各尽其用”[10]。而想要“各尽其用”，需要的是“各司其职”，实现“差异化发展”：行政复议主要追求快捷、便宜；信访制度在上传下达之外，主要针对特殊时期产生的特殊问题；行政诉讼主要追求公正。只有这样，公民的权利才会被“立体化”地保护起来，赋予公民选择权才有实质意义。

当然，“行政复议高效化”并非完全不顾公正。因为即使再高效、再便宜的制度，在完全没有公正性的情况下仍然是一种浪费。“价值判断……会涉及当优先考虑某个价值时如何适当地将其和其他同样不能忽视的价值进行某种程度妥协的问题。”[11]我们认为，复议达到“最低限度的公正”，即“任何人不得做自己的法官”以及“任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见”的自然公正要求即可。

三、现实情况：高效较公正的优势

以行政复议委员会实践为资料，可以看到“行政复议公正化”困难重重。与之相比，“行政复议高效化”则因其现实适切性而具备更强的外部可行性。

(一)行政复议公正化与现实情况的冲突

从复议组织的独立性上看，现行的行政复议委员会有两类模式：一类是将一级政府内所有部门或部分部门的行政复议案件进行“集中管辖”，行政复议委员会仍然建立在一级政府之下；另一类是将行政复议委员会作为一个咨询机构，真正做出复议决定的还是行政机关。[12]权威数据指出，我国的实践“还没有出现替代行政复议机关的议决型行政复议委员会”[13]。可见“独立”机构之难以实现。究其原因，若复议机构在行政系统内“独立”，则实际作出复议决定的主体将与承担复议责任的主体(做共同被告)分离，后者势必难以容忍；若复议机构在行政系统外“独立”，则对国家体制改变过大，而且这种独立远非一个“委员会”所能实现，倒不如直接探索构建行政法院。

从复议人员的外部性和专业性上看，我国87%的行政复议案件的被申请人是市级政府以下的行政机关[14]，即大量的行政复议案件发生在基层县市，这些县市显然没有足够的“外部专家”。至2013年，除四川、河北、北京之外，其他省份试点的行政复议委员会组成人员中，外部专家的人数都达不到学界所设想的50%。另外，专家加入复议委员会，若不提供报酬，则热情难以久持；若提供报酬，那“如何保证政府买单不会影响专家委员以专业精神、公益之心对待行政争议？”[15]因此，实践中的行政复议委员会采取的都是“重大复杂”案件由专家审理决定的办法，但这同样受到了学界的批评。[16]

从复议程序的公正公开性上看，实践中行政复议委员会只是采取重大复杂案件增加听证程序的方式给当事人以陈述意见的机会。即使是最早建立行政复议委员会试点的哈尔滨也并未实行公开审理。[17]究其原因，这种审理方式虽然使复议的公正性有所加强，但成本高、效率低，各地行政复议委员会没有必要也没有能力承担程序增加带来的负担。“在保障效率的原则下移植司法程序的有关内容，以确保行政复议的公正性”[18]的提法，本身就不可避免地具有不可行性。

可见，行政复议委员会构建之初的种种设想，已因不适应现实情况而被变通。这恰恰反映了行政复议公正化改革的不可行之处。

(二)行政复议高效化的适切性证成

行政复议高效化之适切性，体现为其更适合我国的社会发展状况、法律文化和行政机关心理。

首先，行政复议高效化与社会对争议解决的快速化要求相吻合。经济高速发展，使时间成本成为最高昂的社会成本之一，这也对争议解决的快速性提出了越来越高的要求。在此大背景下，高效本身就是成本低廉，两者的一致性比以往更高。相比之下，公正反而有退居次位的趋势，在面对小型利益纠纷时尤其如此。

其次，行政复议高效化与我国的法律文化和民众心理相一致。在“息讼”传统远远没有消失的我国，民众作为弱势一方，不愿将事情“闹大”，不愿与行政机关公开对抗，更不愿深陷泥潭无法脱身。民众希望正义，但并不希望“迟到的争议”。传统的“熟人”文化、“中庸”之道及“重实体、轻程序”的心理都或多或少与“追求效率、避免麻烦”的意识相关联。这种法律文化和社会心理特征是行政复议制度改革不可否认也不可忽视的。

最后，行政复议高效化与行政机关的权威性相匹配。我国特殊的地理历史及民族文化条件决定了行政机关的权威是管理国家和社会的重要倚靠。对行政机关尊严的维护是令行禁止的重要保障，无论在行政机关内部还是外部皆是如此。行政复议和行政诉讼皆不得以中央人民政府为对象，一定程度上也有这方面的考虑。行政复议高效化恰恰是借助行政机关在内部和外部的强势地位发挥其解决争议的真正优势所在。若要求行政机关大力追求公正，就是要求其“扬短避长”，反而容易引起其抵触。

四、域外经验：高效对公正的纠偏

以往“行政复议公正化”的思路，或多或少源于对域外经验的误解；相反，“行政复议高效化”才是域外发达国家和地区的共同经验。

(一)法、德经验的分析与理解

法国是行政法的母国，法、德又与我国同属大陆法系，其经验对我国有很大的借鉴意义，但对法、德两国经验的借鉴存在不同理解。

法国行政法院的前身是国家参事院和省参事院，它们被设立在行政系统内部，负责处理行政纠纷。后来，国家参事院逐步增加司法因素，演变成了如今的最高行政法院[19]，相应的，法国在全国建立起了行政法院系统。德国的行政救济解决也以行政法院为主渠道，但德国有单独的行政复议制度。德国的行政复议制度一直坚守着行政性，体现其与行政诉讼的不同，但其实际作用发挥并不乐观，以致于德国行政法理论界关注的重点内容不是行政复议制度的发展与变革，而是如何废止这项制度。[20]

法、德两国一正一反的经验似乎证明，行政复议应当朝着“公正化”发展。但不同角度下看待同一事实得出的结论往往不同。早有学者指出，法国的行政复议与行政诉讼合二为一的事实，“可以解读为行政争议解决渠道的完全行政化，也可以解读为行政复议完全司法化，就像一个硬币的两面”。而德国的事实则可以认为，是对“极端行政性”追求的失败案例。[21]笔者虽不完全同意，但思考方式却也有异曲同工之处：法德两国行政复议制度的消失或式微，根源于行政诉讼制度的完善性——这使得复议制度没有存在的必要，与复议制度的发展方向没有直接的联系。正如我国的“民事仲裁”制度在民事诉讼制度之下举步维艰一样，并不代表仲裁制度的发展方向存在偏差，而是由于民事诉讼制度设计较为完备，几乎没有给仲裁制度留下“补充存在”的空间。我国的行政诉讼制度远远无法达到法德两国的完备性，复议制度可以“补充”的空间很大，此时会让复议制度失去存在价值的，恰恰是“趋同”。所以，将法、德两国行政复议制度的发展史与行政法院制度的完备性相结合考察，才不会陷入“表面的经验”中去。

(二)英国经验的全貌与适用

英国作为普通法法系国家，在处理行政争议上有其独到之处，其制度理念历来为学者所推崇，经验不可不察。

学界长久以来一直以英国的“行政裁判所”类比我国的行政复议制度。英国行政裁判所的发展确实是一个不断追求公正的过程。1957年的弗兰克斯报告认为，行政裁判所不是普通法院，但也绝不是中央各部的附庸。[22]报告首次承认行政裁判所是司法体系的补充，从此行政裁判所也逐渐地从行政模式转向司法模式。[23]至2007年，《裁判所、法院和执行法》使英国行政裁判所发生了意义深远的宪法性变革，完成了其植入司法体系的过程。[24]如今，行政裁判所在性质上已完全成为司法体系的一员。[25]

但是在英国，行政裁判所一般表述为Administrative Tribunal或Tribunal，而实际上英国还存在一种制度——Administrative Reconsideration或Reconsideration，这一制度才是真正的“行政复议”制度。它作为对行政决定的内部审查，是由对行政决定的作出负有责任的主体对原决定的重新评判。复议人员来自同一个政府部门或上级政府部门，通常采取书面的程序，对最初决定作出支持或者推翻的意见并给出理由。从实际效果看，行政复议的成本为80英镑，低于上诉(即通过裁判所裁判)的248英镑；行政复议耗时最长28天，远远低于上诉的28周。所以，“很少有证据表明，人们更喜欢选择裁判所中的更多法律程序而不是行政复议”[26]。可见，英国的行政裁判所制度虽然朝着司法方向发展，但在其之前存在行政性十分明显的“复议”制度，这一制度的最大效果恰恰在于高效和成本低廉。

(三)国内台湾地区经验的误读与纠偏

我国法律与台湾地区有关规定传统的一致性和语言的共通性，使大陆学者频频将目光转向台湾地区法学界，行政复议制度的探讨也不例外。

台湾的行政复议制度为“诉愿制度”。诉愿制度最早可以追溯到晚清的“行政裁判院官制草案”第十条“申请裁判前必须先向各行政长官衙门申诉”的规定。[27]1914年，《中华民国临时约法》又规定了“人民有情愿于行政官署之权”，即提起诉愿之义。[28]台湾诉愿制度建立之初也出现了人员不专业、没有回避规定、诉愿决定权属不明等问题，因而在1979—1998年作了三次修改，对诉愿审议委员会的人员组成、决议方式、回避事项等作了明确规定。[29]台湾有学者亦认为，这一修改是台湾地区有关规定制定者以中立性和准司法性为追求来完善诉愿审议委员会，强化了其救济功能。[30]

但借鉴台湾地区的经验，必须一窥台湾地区诉愿制度的全貌，不可以偏概全。1998年台湾所谓“诉愿法”修改数十条，仅有第55条和第58条涉及到了复议审议委员会的人员组成与回避问题，第66条增加了言词辩论程序。这仅仅证明台湾地区的诉愿制度确保了一定程度的公正性。所谓“诉愿法”关于“高效化”的规定，远比“公正化”更多。

第一，从基本原则看，台湾地区所谓“诉愿法”自1930年公布至今历经六次修正，但有些原则从来未被修正过，被认为是诉愿制度“基本原则”。其中包括：诉愿管辖机关为原行政机关之直接上级机关；诉愿以书面审理为原则，行言词辩论为例外。这两项原则生动地体现了台湾地区诉愿制度历来以高效为追求。

第二，从修改有关规定目的看，有材料进行了释明。台湾所谓“诉愿法修正草案总说明”对修改之处列有44大项说明，其中第1项即“落实诉愿程序为行政自我审查的机制。”另外，新的所谓“诉愿法”还规定了诉愿申请由原行政机关转交的制度。“修正内容虽未将原处分机关规定为受理诉愿之机关，但透过必须由原处分机关层转之程序，亦间接达到行政自我审查之目的。”[31]台湾学者论及所谓“诉愿法”修改之原则，往往首提“强化诉愿管辖机关之自我审查功能”[32]“强化诉愿审议委员会组织及各项程序之规范，以期发挥行政处分机关之自我审查及上级机关监督之功能”[33]。其中迅速解决行政争议的目的不言自明。

第三，从所谓“诉愿法”发展方向看，台湾学者同样认为：“诉愿审理组织仍须保留在行政组织内，否则，诉愿有贯彻行政监督功能及自我审查之作用，将不能发挥，诉愿将成为仅是人民权利救济之一种方法，而与诉讼无区别。”[34]可见，台湾学者亦十分看重行政复议相较于诉讼的“特殊”之处。

域外发达国家和地区的经验表明，争议解决制度之属性(行政或司法)并不重要，但功能不能重合，其制度体系应当各有分工，各有特色。行政复议制度在其中应当坚持其“高效”特点，只要不“走极端”，保持基本公正属性即可。

综上，“行政复议高效化”具有合理性、可行性，也与域外经验相吻合。无论从我国的现实情况，还是从未来争议解决体系的建立考虑，其都是行政复议改革的正确方向。

五、行政复议高效化的制度建构

以“高效化”为指导改革行政复议制度，亦离不开复议组织、人员、审查方式、监督追责等方面。

(一)复议管辖集中化

“集中管辖”是行政复议委员会实践证实了的先进经验，既增加了受案量，又免去了“条块管辖”带来的不便，还因为案件增多而有利于人员的集中与专业，极大提高了行政复议效率。复议管辖集中化，即由在一级政府中统一设立的行政复议部门，管辖针对本级政府其它部门及下级政府的行政复议案件，但全国垂直领导的部门可以除外。有几点需要说明：

首先，该主体不必刻意追求“中立”，而恰恰应当是设立在一级政府之下的行政复议局(或委员会)。如此一方面可以保证复议决定主体与责任主体一致，避免抵触和推诿；另一方面在复议决定作出后，在科层制压力和行政机关内部协调的便利下，复议决定的执行可能相对容易。另有学者建议，该部门的正职领导直接由政府副职领导兼任，在地位上比其它部门高半级。[35]这也可借鉴。

其次，这一设置并不违背“任何人不得做自己的法官”的原则。即使是在英国，对这一原则也多采取宽泛理解，英国的行政复议甚至存在原行政机关复议的情况。[36]在他们看来，只要保证复议人员与原做出行政行为的人员分开，即达到自然公正的要求。“任何人不得做自己的法官”需要确保的是“职能分离”而并非“机构分离”。

最后，复议机关管辖对“本级”政府其它部门提起的行政复议案件，而非“下级”政府部门的复议案件，主要的考虑是便利当事人提起复议，避免路途上的时间金钱耗费，同时促进原机关自我纠错的及时性，也为复议调解与和解制度的推广留下后路[37]，从而为行政复议更加高效性留下发展空间。

(二)人员组成专业化

复议人员应当“专职”和“专业”。“专职”意味着“心无旁骛”，这是高效的基础，无须赘述；“专业”意味着“专事专办”，这是高效的保障，也与行政复议案件增多相匹配。

复议人员“专业”，首先要求复议人员的法律素养过硬，可以准确判断原行政机关行政行为的合法性。因而，对复议人员应当设立一定的准入条件。新修改的《行政复议法》对此已作出要求，不再赘述。

复议人员“专业”，也要求复议人员的行政专业性，避免对行政事务一窍不通。可尝试推行人员交流制度：对于新招聘的复议人员，在试用期内除在本部门实习外，要到某一部门交流，了解其事务。同时，优先将专业性较强部门的原有复议人员调入新行政复议机关工作。

复议人员“专业”，还要求复议人员具备“行政性”，即综合考虑国家政策、风险成本、行政惯例，以判断行政机关行为合理性的能力。行政复议最终目的是为了“解决争议”，在依法进行的前提下，技巧必不可少。为此应加强对复议机关人员的培训，尤其可以考虑复议人员与信访部门人员联合培训，增强争议解决体系的一致性。

复议人员“专业”，更要求复议人员的熟练度。英国行政裁判所虽然不是标准的复议机构，但一类裁判所裁判一类案件而造就的高度专业性和熟练度仍然值得学习。行政复议机关虽然集中管辖所有案件，但可以通过内部分工汲取其精髓。在对行政争议进行数据统计和分类的基础上，对复议人员进行分工，专人专职处理某一类行政复议案件，从而提高复议的专业性、熟练度，进而提高效率。

至于外部人员尤其是法学专家加入的问题，有条件的地方可以实行。但外部人员应以“咨询”的形式进入行政复议机关，负责在疑难复杂案件上为行政复议机关提供专业意见和建议即可。

(三)审查方式分类化

关于审查方式，我国《行政复议法》规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《行政复议法实施条例》规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”以上的规定包含了“调查情况”“听取意见”“实地核实”“听证”等制度。单从文本而言，现行审查程序的规定完全可以保证行政复议满足自然公正中程序正义的要求。

但实践中这些制度的运行状况却不尽如人意。其主要原因在于，以上的条文全部采取了“有必要的情况下，可以……”的规定方式，强制性不足，行政复议机关完全掌握程序主动权，实践中自然是“多一事不如少一事”。既要保证行政复议的高效便捷，又要防止行政复议机关“偷懒”，从而确保最基本的公正，关键在于对强制性的拿捏。应将不同的程序决定权赋予不同的主体，实现程序分类化。具体分以下几种情况：

第一，对于所有的行政复议案件，复议机关都必须向双方调查情况，听取双方各自的陈述和意见，但出于效率的考虑，可以采取简易方式。在后续的行政诉讼中，由行政复议机关举证证明自己作出复议决定时经过这一程序，否则直接以违反法定程序判决复议机关败诉。

第二，关于听证程序，一方面可以“实现人们对复议制度运作的道德需求，又能实现人们对复议制度的高效愿望”[38]；另一方面也容易被滥用进而降低效率。合理的安排是，行政复议的申请人和被申请人都同意进行听证的，则应当以听证方式审理；行政复议机关认为案件有必要进行听证的，也可以采取听证方式审理。

第三，行政复议机关认为有必要的，可以对案件进行实地调查。当然，当事人可以提出申请，但该程序的决定权归属于复议机关。

通过对目前法律规定的精细化安排，完全可以实现高效与公正的平衡，一律采取“言词辩论、公开审理”的方式与一律采取“书面审理”的方式一样，都是过于极端而不可取的。

(四)责任追究司法化

制度的运行在人，合理的制度要借助人的严格与善意执行方可发挥作用，因而监督与追责是不可或缺的一环。行政复议确实容易出现官官相护、暗箱操作等问题，但在高效化的思维下，这些问题应当通过监督追责而非冗长繁杂的“准司法”制度来解决。正如一位英国法官认为的，从美国行政程序过分司法化的可怕事实中，英国人所能学到的就是不要做类似的事情。[39]

《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的监督追责制度存在重大问题。《行政复议法》第38条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现(复议工作)有……情形的，应当向有关行政机关提出建议……”。而《行政复议法实施条例》第53条规定：“行政复议机构在本级行政复议机关的领导下，按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导。”由于实践中，实际承担复议职能的就是“负责法制工作的机构”，因此《行政复议法》的规定相当于“自己追责自己”。而《行政复议法实施条例》更是直接明文规定由“复议机构督促复议工作”。这是不可思议的。另外，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对追责情形规定得十分笼统，以致于实践中完全失效。据统计，《行政复议法》实施以来，无一人因这些追责条款而被处分或追究其它法律责任。[40]

新《行政诉讼法》“复议机关做共同被告”的规定，实际上为行政复议人员的监督和追责开辟了一条便捷之路。借此法院可以“顺手”对复议机关的行为进行审查，从而使监督追责过程落到实处。但鉴于复议的主要追求在于快速解决争议，并非“精确地”明辨是非，对复议机关的要求不能过于苛刻，只有在复议机关存在严重失误时才可以对相关人员进行追责。具体而言分以下情况：

第一，原行政行为明显存在不合法或不合理之处，行政复议机关未加改变的。所谓“明显”的标准，可以通过以下方式判断：一是原行政行为之不合法或不合理已经达到任何社会理性人可以认知的程度；二是原行政行为之合法性或合理性虽然有争议，但相对人提出了明显优势的理由和证据，而复议机关不予答复或不给出实质性理由即作出复议决定。所谓“未加改变”，即未对事实认定、法律适用或复议结果进行实质性改变。

第二，行政复议机关在未履行相应的程序规则，即未向双方了解情况，听取双方意见的情况下即作出行政复议决定；或在双方要求的情况下未采取听证方式审查复议案件。

第三，行政复议机关无正当理由拒绝相对人的复议申请，或无正当理由拖延作出复议决定。

第四，相对人有证据证明，行政复议机关工作人员存在徇私舞弊、暗箱操作或以权谋私等行为。

在追责的方式上，可以以“怠于行使职权”或“不当行使职权”为由建议相关部门给予行政复议机关工作人员及主管人员行政处分，也可以判决行政复议机关与原行政机关一起承担相对人提起诉讼的相关费用。

六、结 语

“行政复议公正化”的改革思路逻辑疏漏，可行性较低，在实践中已是举步维艰。行政复议应以“高效、便捷、廉价”作为自身的价值追求，以此为方向进行制度改革，才能体现制度的特色，才有独立存在的必要性与价值。当然，“高效化”并非要追求极端，从这个角度而言，本文的观点与“公正化”一样，也是在“公正与效率”之间进行平衡。任何制度之所以合理，其精髓恰恰在于“度”的拿捏。行政复议制度的改革不可想当然，管辖集中化、人员专业化、程序分类化、追责司法化才是行政复议制度重现生机的道路。