变革社会背景下社会稳定风险评估的缘起与发展——一个研究述评

张玉磊

(淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏淮安223001)

一、引言：变革社会背景下研究稳评的意义

美国政治思想家塞缪尔·P.亨廷顿(Samuel P. Huntington)在20世纪60年代提出了著名的“亨廷顿悖论”：“现代化是近代以来世界历史发展的潮流和趋势，是一个世界性的历史进程”[1]18，但“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[1]31。他进一步指出，稳定成为问题，正是变革社会或现代化过程中的特征。[1]处在全球风险社会和社会转型期的中国，正行驶在建设社会主义现代化强国的快车道上，社会矛盾与社会冲突不可避免，社会稳定面临巨大挑战，社会稳定风险治理成为政府职能的重要增长点。因此，如何通过社会治理制度的创新，打破既有的维稳困局，挣脱传统维稳模式的束缚，完善社会稳定风险治理制度，使社会矛盾和社会冲突纳入制度化的化解渠道中，将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，是对党和政府执政能力的重大考验。而社会稳定风险评估(本文简称“稳评”)就是这样一种社会治理制度创新。

党的十九大报告指出，要“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾”。以源头治理、事前预防、民主协商、科学决策为特征的稳评机制，为化解社会矛盾与冲突、推进维稳模式转型、增强重大决策的科学性和民主化发挥了重要作用。因此，作为一项极具中国特色的风险防控机制，稳评在治理社会稳定风险方面已经显示出强大的生命力，并因其在维稳领域卓越的实效性，迅速地由四川遂宁、江苏淮安、浙江平阳等地的地方实践，上升为中央层面的顶层设计而在全国推广。然而，从发展历程来看，稳评呈现出“实践先行，理论跟进”的特征，理论研究滞后于实践发展，并出现了理论与实践的结合之困。因此，本文以稳评的缘起和发展为主线，对国内外学界的稳评研究现状进行述评，以期能够为健全和落实稳评机制提供学理支撑和思想启迪。

二、国外稳评研究现状述评：从技术评估到社会影响评估

公共决策的系统评估起始于环境影响评估(Environment Impact Assessment，EIA)，环境影响评估又逐渐演变为社会影响评估(Social Impact Assessment，SIA)。如今，社会影响评估已成为西方国家应对社会风险的主要机制，稳评就是其重要组成部分。然而，在西方国家或国际组织的相关评估政策、指南及手册中，只具有宏观意义上的社会影响评估，而没有专门的稳评。尽管社会影响评估与稳评是不同时期、不同环境的产物，但二者的主要做法有许多相似之处，都是以预测并减缓消极社会影响或社会稳定风险、促进公共决策更加科学合理为目标。因而，国外的社会影响评估对中国开展稳评具有很强的借鉴意义。

(一)国外社会影响评估的起源与发展

社会影响评估的产生经历了一个漫长的发展过程：从一开始的技术评估到经济评估，再到环境评估，最后才发展成为从社会维度出发的社会影响评估。其实，人类历史上关于评估的实例早已有之且不胜枚举，但这些实例多数是具有神秘主义甚至是带有强烈迷信色彩的天象、神迹、占卜等，与建立在科学分析基础上的评估相去甚远。现代评估起始于20世纪30年代的美国保险业，自此学界才开始真正以科学态度研究评估。在第二次世界大战后，针对战争中出现的各类社会问题，社会评估开始被广泛运用，并作为一种新的问题分析和解决工具而逐渐兴起。

随着社会发展理念由“以经济增长为中心”到“以满足人的基本需求为核心”，再到“以人为中心的可持续发展”的演变，20世纪70年代以来，为有效预测和化解公共政策和重大项目引发的社会风险，以美国为代表的西方发达国家开始将社会评估的内容和重点由单纯的技术评估转向包含技术评估、财务评估、国民经济评估、环境评估、社会影响评估等多个层面的综合评估。其中一个引人注目的变化，就是社会影响评估与其他类型评估一样，被国际社会认可和重视。表1是国际上不同时期社会评估的评估重点和内容。

在一个完整的项目评估中，技术评估、财务评估、国民经济评估等属于传统的评估类型；社会影响评估属于社会评估的类型，且社会影响评估在所有的评估类型中居于最高层次。这些评估类型从评估内容上来说具有相互重叠的部分，即都要不同程度地评估项目的社会影响。但对社会影响的评估并不是核心内容，不同类型的项目评估在评估角度、评估目标、评估范围、评估指标、评估方法、评估周期以及完善程度等方面仍然存在较大差异(见表2)。随着越来越多的国家将社会影响评估作为项目实施的法定要求，社会影响评估的地位不断提高，学界和专业机构开始积极开展社会影响评估研究。

表1 国际上不同时期社会评估的重点和内容

表2 不同类型项目评估的比较

20世纪50年代以来，各种社会评估理论与方法迅速发展，社会影响评估研究就始于这个时期。唐纳德·坎贝尔(Donald Campbell)所著的《社会背景下实验有效性相关因素》一书，引入社会科学方法对实验和准实验的有效性相关因素进行测量，是最早的社会影响评估研究成果。1969年，在圣塔芭芭拉石油泄漏事件推动下，美国国会通过了《国家环境政策法案》(National Environmental Policy Act，NEPA)，标志着社会影响评估正式诞生。NEPA要求美国联邦机构采用系统的、多学科方法，对所有重大公共工程项目在实施前进行环境影响评估，并提供环境影响报告；评估范围不仅包括自然环境影响，还包括社会环境影响；明确规定从政治环境、经济发展、社会福利、生态环境、历史文化等不同角度对项目方案进行充分论证，并从制度结构、社区资源、人口特征、个人和家庭因素、行政和社会资源等方面评估项目对社会环境造成的影响，以解决当时环境影响评估不能充分关注社会影响的问题。

初期的社会影响评估包含在环境影响评估中，如芬斯特布斯(Finsterbusch)指出：“该法案中的环境影响评估，即评估所有活动对环境的影响……社会环境包含在环境概念中，因此，社会影响评估包含在环境影响评估中。”[2]萨利姆·蒙特兹(Salim Momtaz)则指出，社会影响评估作为一个独立领域应用于社会科学，最初是由于在NEPA实施中，环境影响评估不能充分关注社会问题。NEPA实施后，美国迅速将社会影响评估应用于水资源开发、城市建设、土地开发等重大工程项目建设中，成效显著。从1975年起，美国还在对外援助项目中开展社会影响评估，其他一些发达国家也开始了社会影响评估的研究和实践。据统计，在NEPA实施的最初十年，近12 000个环境影响评估被执行，约1 200件诉讼对评估提出了质疑。不足之处在于，虽然在NEPA中对社会影响层面的内容进行了具体规定，但早期的环境影响评估很少涉及。[3]

20世纪80年代初期，社会影响评估愈发受到重视并开始突破各种限制，逐渐独立于环境影响评估，成为一种专门的社会评估方法。1984年，世界银行首次要求将社会影响评估作为世界银行开展投资项目可行性研究的重要组成部分，在项目评估阶段，与经济、技术和机构评估共同进行。1987年，联合国世界环境与发展委员会(World Commission on Environment and Development，WCED)发布的研究报告《我们共同的未来》正式提出可持续发展理念，并倡导加强环境影响评估和社会影响评估，标志着社会影响评估从狭窄的工程学和经济学中走出来，具备了更加开阔的学科视野。世界大坝委员会(World Commission on Dams，WCD)据此将制定项目决策时考虑评估的优先次序设定为：社会影响评估、生态环境评估、经济与财务评估、管理评估、技术评估，可见社会影响评估在项目评估中占据的地位。20世纪80年代后期，社会影响评估已经在全球范围得到比较广泛的运用，成为公共政策评估的一种基本形式，甚至是一些大公司制定决策的标准程序。

20世纪90年代，社会影响评估的发展呈现燎原之势，大量关于社会影响评估的文献进入大学课堂和在职培训课程，以世界银行为代表的国际金融机构以及联合国粮农组织、世界卫生组织等国际组织，分别设立了社会发展部门，相继推出社会影响评估的指南和手册。其中，亚洲开发银行更是明确规定将社会影响评估列为发放贷款的必要条件，世界银行也要求对所属的重大工程贷款项目开展社会影响评估。1994年5月，美国评估协会专门颁布了社会影响评估的指南和原则，标志着社会影响评估进入规范化建设阶段。2002年，世界银行制定了社会分析范例手册，该手册进一步强化了社会影响评估的地位和作用。至此，国际社会基本上建立了比较完善的社会影响评估体系，社会影响评估的概念、指标、框架等更加明确，社会影响评估步入了快速发展的黄金期。

(二)国外社会影响评估的研究内容

随着以人为中心和可持续发展等理念的确立，社会影响评估越来越得到实务界的重视，并被很多国家作为项目审批的重要环节和重大决策的重要依据。研究发现，运用了社会影响评估的项目在社会发展质量方面的满意度从51%增加至74%；对于既开展了社会影响评估，又在项目管理中得到社会专家支持的项目，在社会发展质量方面的满意度将提高至93%。[4]实践发展的需要推动了社会影响评估的理论研究，并产生了较为丰富的研究成果，主要涉及社会影响评估的相关概念、评估变量、指标体系等内容。然而，由于社会影响的范围难以明确界定，不同类型项目的评估区别显著，不同的学者或组织对社会影响评估的研究重点各异，使不同时期社会影响评估的研究内容呈现较大的差异。

20世纪60年代，美国学者埃·蒂里阿基安(Aki Ann Thierry)最早对社会影响评估体系进行了系统研究，提出测定社会不稳定的三大指标以及相应的警戒指标值，成为预测社会稳定风险的“晴雨表”。[5]美国学者F. T. 汉厄(F. T. Hane)于20世纪60年代末提出了第一个综合反映政治、经济和社会风险的评估系统，即“富兰德指数”。政策科学的权威人物叶海卡·德罗尔(Yehezkel Dror)运用“系统群研究”方法构建了社会影响评估指标体系，确立了包含12项内容的指标体系。20世纪70年代，美国社会学家罗蒙德·鲍尔(R. Bauer)的《社会指标》一书系统地构建了社会预警指标体系，在社会科学领域掀起了运用指标研究社会预警的潮流。

20世纪80年代，社会影响评估的研究内容进一步丰富。美国以内布拉斯加(Nebraska)为代表的社会系统学派在1982年提出了AGENT系统模型，主张在社会预警的基础上对公共决策进行系统的优化和调控，该模型已成为美国联邦政府进行公共决策的主要分析工具。英国以罗马俱乐部(Club of Rome)为代表的未来学派试图建立综合性的社会影响评估模型，而以齐舒姆(M. Chisholm)为代表的区域社会研究学派则在总结人口、城市、资源、生态环境、经济等社会基本要素相互作用的基础上，提出了社会预测模型。另外，理查德·埃茨(Richard Etz)提出了社会不稳定的六个标志：政治上不稳定、家庭结构处在崩溃状态、可利用的社会资源减少、社会组织中的杰出人物专权、人类需求得不到满足的情况严重、社会受到对外开放浪潮的冲击。艾斯特斯(Louise Estes)提出了六个确定社会不稳定的最严重指标：社会组织中的精英人物专权、人类需求得不到满足的情况严重、社会资源日趋贫乏、政治动荡不安、家庭结构处在崩溃状态、传统文化力量处在崩溃状态。罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)提出了衡量社会稳定状况的四大指标：冲突的弥漫性、冲突的剧烈程度、冲突的持续性和冲突总量。[6]经济合作与发展组织(OECD)和联合国环境规划署(UNEP)于1989年构建了压力-状态-响应模型(PSR框架模型)，被广泛应用于社会安全评估领域。

20世纪90年代，社会影响评估的研究视野进一步拓展，并聚焦在评估指标的构建上。由于社会影响评估的变量涉及衡量工程项目或公共决策实施产生的人口、社会环境、制度结构、利益关系等方面，评估目标多元而评估指标难以量化，因此，研究者的变量选取主要是建议性和说明性的，对评估指标选择也不尽相同。泰勒(Taylor)等认为，社会影响评估的指标体系主要涉及社会组织、人口变化、生活方式以及态度、信仰和价值观等因素。[7]博尔杰(Burdge)提出了社会影响评估的五类变量，即人口影响、社区与制度安排、地方居民与新移民之间的冲突、个人和家庭层面的影响以及社区基础设施需求。[8]布兰奇(Branch)在其构建的社会组织模型中将社会影响评估的指标变量分为四类：直接的项目输入、社区资源、社区社会组织和社区个人福利水平。另外，一些学者对社会影响评估的方法进行了探讨，如贝克尔(H. A. Becker)等在《国际社会影响评估手册：概念和方法论的发展》一书中，详细介绍了以计算机为基础的定量方法、地理信息系统分析方法、社会经济模型、计算机模拟和公共仲裁等在社会影响评估中的应用。[9]

一些国际组织也构建了社会影响评估的指标体系。社会影响评价指导原则跨组织委员会(ICGP)在1994年提出了社会影响评估的五大指标体系，即人口特征、社区与制度结构、政治和社会资源、个体和家庭变迁、社区资源，并将这五大类指标体系细分为32项指标。国际影响评估协会(IAIA)于2003年在对评估人、受影响者、管理机构、政策制定者、非政府组织、开发者和开发代理机构等主体充分调研的基础上，提出社会影响评估的12项基本原则，并选取了生活方式、文化、社区、政治系统、环境、健康和福利、个人和财产权利、担心和期望等八类变量作为社会影响评估指标。世界银行于2009年提出了以实现可持续发展为目标、涵盖工程项目实施前和实施后两个阶段的社会风险管理策略，并用定性和定量相结合的指标测量社会风险。上述国际组织的社会影响评估指标体系大体相同，但也略有差异，如国际影响评估协会更多地关注项目或政策引起的人口、社区和社会关系方面可测量的变化；世界银行更多地从地方社会文化和组织结构的特点分析项目如何实施才能更好地实现发展目标，同时关注特殊群体并强调公共参与。[10]107

三、国内稳评研究现状述评：从社会影响评估到社会稳定风险评估

随着中国政府发展理念从GDP导向转向全面可持续发展，政府越来越关注重大决策的社会影响，社会影响评估由此兴起，而稳评作为社会影响评估的重要类型，开始受到国内理论界和实务界的高度重视。

(一)国内社会影响评估研究现状述评

目前，社会影响评估已经成为国内学界研究的热点议题，研究成果数量呈现持续增长态势(见图1)。相比于国外，国内社会影响评估研究起步较晚，最早可以追溯到20世纪80年代末，其应用领域也比较狭窄，主要运用于交通基础设施建设领域，且缺乏制度上的支持，社会影响评估的作用非常有限。国内学界系统地开展社会影响评估研究始于20世纪90年代初。这一时期国家颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》等，均要求项目可行性研究报告应包含社会影响评估。这有力地推动了社会影响评估的理论研究和实践运用。2002年，国家发展和改革委员会正式将社会影响评估列为项目评估的重要内容，这是社会影响评估发展的重要里程碑。

图1 1997—2017年社会影响评估研究成果数量

目前，国内学界在借鉴欧美国家和国际组织社会影响评估研究内容的基础上，围绕社会影响评估的概念比较、指标体系、研究方法等，开展了卓有成效的研究，取得了相当丰富的理论和实践成果。

1.社会影响评估概念比较研究。狭义的社会影响评估主要是指对项目的“人民影响”的评估，即分析政策、项目、规划或方案可能的后果对人民有什么影响[11]；而广义的社会影响评估则是对项目的利益相关者、生产活动、文化可接受性及其预期受益者需求一致性的评估。[12]另外，很多学者进行了社会影响评估的概念比较研究。向清认为，与社会影响评估相关的概念有“社会分析”“社会评价”等，并比较了几个概念的区别。[13]李强等指出，“社会评估”和“社会影响评估”这两个概念在本质上是一致的，其核心都在于评估政策或项目在设计、建设、实施和运营过程中可能产生的社会影响。[14]张长征等在比较社会评估、社会影响评估、经济影响评估和环境影响评估的联系和区别的基础上，认为社会影响评估是指项目建设对建设区域的社会稳定产生的影响以及所带来的社会稳定问题，并指出社会影响评估涉及众多影响因素，其评估方法很难统一。[15]11

2.社会影响评估指标体系研究。施国庆将社会影响评估的指标体系概括为六个方面：项目区社会经济调查及初步社会文化分析、项目利益相关者分析、脆弱群体分析、项目机构与管理分析、持续性评估、公众参与分析。[16]王朝刚和李开孟认为，社会影响评估主要有三个重点内容：对项目的利益相关者的评估，对项目地区的人口规模、生产活动、社会组织的评估，对项目的文化可接受性及其预期受益者需求的一致性的评估。[17]李强等认为，社会影响评估应从人口与迁移、劳动与就业、生活设施与社会服务、文化遗产、居民心理与社会适应等五个方面展开。[10]106-112

3.社会影响评估方法研究。国内学界主要从两个角度对社会影响评估方法进行划分：一是从社会影响评估基础数据收集的角度，主要包括文献调查法、问卷调查法、专家讨论法、访谈法、参与式观察法、实验观察法和现场观察法；二是从社会影响评估具体操作的角度，主要包括有无对比分析法、逻辑框架法、利益群体分析法、排序打分法、综合分析评估法等。[18]在社会影响评估实践中，一般遵循社会影响评估的技术思路，坚持定性和定量相结合的原则，对项目或政策的社会影响因素进行综合评估。

总体上看，随着经济社会发展对社会影响评估提出越来越多的需求，很多政府部门和研究机构编制了社会影响评估文件或手册，并在很多领域开展社会影响评估实践，关注和研究社会影响评估的机构和人员也持续增加，相关研究成果不断增多。然而，长期以来政府对工程项目以技术评估、经济评估为主，社会影响评估并未得到足够重视，其应用范围还相当有限，无论是评估指标体系设置、评估机构数量还是制度保障体系建设，都没有达到相应要求，尚没有形成系统化、可操作性强的社会影响评估指南，这也是当前许多工程项目、公共政策实施后引发涉稳事件的重要缘由。因此，我国的社会影响评估仍处于初步发展阶段，理论界和实务界应继续加强对其研究和运用。

(二)国内稳评研究现状述评

从本源上说，稳评属于社会影响评估的重要内容。然而，稳评在中国发展的社会背景和社会影响评估与西方发展的社会背景不同。西方国家的社会影响评估主要是对20世纪工业化时代片面追求经济高增长而忽视社会环境保护的一种纠正，它源自于环境影响评估，但其评估的因素更加广泛。中国的稳评主要是出于“发展是第一要务、稳定是第一责任”的“稳定压倒一切”政治生态下以及社会转型期化解社会矛盾的现实需求，其稳评服务于国家统治目标和维护社会稳定的色彩十分明显。当前，社会稳定以及稳评已经成为理论界研究的重要议题。图2和图3分别反映国内学界对社会稳定和稳评的学术关注度。可以看出，近年来学界关于二者的研究成果不仅数量较多，而且呈现显著的持续增长态势。

国内学界系统地开展稳评研究可追溯到20世纪80年代末至90年代初。宋林飞提出了一个包含痛苦指数、腐败指数、贫富指数、不安指数等四大方面16个指标在内的社会风险早期预警系统。[19]国家计委社会稳定状况研究课题组在对我国社会稳定状况跟踪研究的基础上，提出一个“客观指标”(主要包括社会冲突和社会问题)与“主观指标”(主要包括社会心理)相结合的社会稳定状况二元评估体系。[20]仇立平提出了包含一般状态指标、突变状态指标、解释性指标三大方面的社会稳定指标体系。[21]牛文元基于社会燃烧理论创造性地构建了社会稳定预警系统，该预警系统涉及引发社会动乱的基础性“社会燃料物质”(因子)、相应的社会动乱“助燃因子”和点燃社会动乱的“激发因子”。[22]

注：表示标识点数值高于前后两点，且与前一数值点相比增长率大于30%。

注：表示标识点数值高于前后两点，且与前一数值点相比增长率大于30%。

总体来讲，中国的稳评研究仍处于探索阶段，尚未形成共识，尤其是未能建立较为成熟的稳评指标体系。目前学界构建的稳评指标体系，分别从不同侧面对社会稳定状况进行了评估，具有一定的参考价值，但还存在很多不足：有的指标体系设置较为狭窄，而有的又比较宽泛；有的指标分类尚不十分科学，有的指标可操作性不强，在实践中运用的难度较大。稳评具有指标难以量化、不同事项评估指标差异性较大等特征，亟须学界进一步深入研究，探索出一套适合中国国情的稳评指标体系。

(三)国内重大决策稳评研究现状述评

伴随2005年四川遂宁稳评机制的建立，尤其是中央对遂宁稳评经验的推广以及稳评机制在实践领域产生的卓越实效性，国内稳评研究的主要议题发生了重大转变，即稳评研究开始聚焦于同群众利益密切相关的重大决策领域。特别是在2005年以后，关于重大决策稳评的研究逐渐增多，并呈现显著增长的态势，重大决策稳评遂成为社会治理的研究热点。国内学界的重大决策稳评研究主要分布在政治学、公共管理学、社会学、法学四大学科领域，研究内容集中在以下方面：

1.社会稳定风险产生的风险源分析。目前理论界主要形成三个研究视角：(1)风险感知视角。胡象明从风险感知视角构建了重大决策稳评的分析框架，以揭示社会稳定风险产生的内在机理和演进逻辑，弥补重大决策稳评中公众风险感知内容的缺失。[23]黄杰、朱正威等基于文献和案例分析，指出重大事项引发的群体性事件在很大程度上源于不同利益相关者风险感知的差异性以及由此导致的应对行为，主张将风险感知视角引入到健全重大决策稳评机制的过程中。[24](2)政策缝隙视角。朱德米认为，推进重大决策稳评的关键问题是如何识别风险源。他提出“政策缝隙”的概念，用于理解社会不稳定的来源，并进一步探究了决策与风险源的关系，指出“政策缝隙”过大是公共政策风险聚集的重要因素。[25](3)社会预期视角。胡象明等将社会预期分析纳入重大决策稳评框架，认为重大工程项目的风险因素来自相关利益群体对该项目在利益性、安全性和合法性上的社会预期。[26]

2.重大决策稳评理论基础研究。重大决策稳评理论基础主要包括：(1)风险社会理论。童星在风险社会理论基础上探讨公共政策的社会稳定风险，指出“收益-风险”将取代“成本-收益”成为新的公共政策评估标准。[27]洪富艳认为，风险管理理论和风险社会理论是重大决策稳评的理论溯源。[28]程瑜、陈世明将重大决策稳评的理论溯源归结为全球化与风险社会。[29](2)社会燃烧理论。杨芳勇将社会燃烧理论看作是重大决策稳评的理论基础，根据社会燃烧现象发生的三要素(燃烧物质、助燃剂、点火温度)，理解社会稳定风险的形成、发展与变迁。[30]张长征等也将社会燃烧理论引入重大决策稳评研究之中。[15]1(3)利益相关者理论。王锋、胡象明依据利益相关者理论，构建了包含利益相关者审计、利益相关者分析、利益相关者参与的利益相关者导向型风险评估模型。[31]黄杰、贺振华重点探讨了利益相关者理论在重大决策稳评中的运用：一是利益相关者/维度矩阵，二是利益相关者环。[32](4)社会生态系统治理理论。彭宗超等基于社会生态系统治理理论，构建了一套社会稳定风险综合评估的新指标体系。[33]43-60另外，治理和善治理论、民主理论、政治参与理论等也被应用到重大决策稳评的相关研究当中。

3.重大决策稳评制度框架研究。这是重大决策稳评研究尤其是初期阶段的研究重点，它以中国社会转型过程中急剧增长的社会稳定风险和传统社会治理方式下的维稳模式转型为分析背景，围绕重大决策稳评主体、对象、指标、流程、方法以及配套制度等核心内容开展。

(1)重大决策稳评主体研究。讨论的主要内容涉及重大决策稳评主体是单一的还是多元的。学界普遍认为，当前重大决策稳评的责任主体与执行主体不分，是典型的政府主导模式，应将重大决策稳评责任主体与执行主体分开，加强重大决策稳评的第三方参与、公民参与，建立多元主体评估模式。成协中将重大决策稳评主体模式分为以实证主义为基础的专家理性模式和以民主参与为基础的公众参与模式，指出前者是充实行政决策科学根据的主要渠道，后者是体现决策民主的主要渠道。[34]高山将重大决策稳评主体模式分为基于实证主义的分析式评估模式和基于建构主义的参与式评估模式，主张将两种模式进行融合。[35]朱正威等基于文本分析和个案研究，构建了重大决策稳评的主体、权力、责任分析框架。[36]72-83

(2)重大决策稳评对象研究。学界主要将重大决策稳评对象界定为与群众利益密切相关的重大决策、重大政策、重大改革、重大项目、重大活动等，并分析了每一类重大决策稳评对象的评估重点。但关于何为“重大”，学界并没有形成一致看法和明确界定。

(3)重大决策稳评指标研究。学界争论的重点主要涉及对重大决策稳评对象是专门性评估还是综合性评估，即“大稳评”与“小稳评”。目前，学界普遍认为应当从合理性、合法性、可行性以及可控性等四个维度开展重大决策稳评，但该重大决策稳评指标体系忽视了重大决策的外部环境。因此，杨雄设计了由“外部环境”和“项目本身”两大部分构成的重大决策稳评指标体系，但没有明确各级指标所占权重。[37]孙德超认为，重大决策稳评指标体系应从两个方面进行构建：一是重大事项实施是否具备支持性的外部环境，二是重大事项本身是否具有合法性、合理性、可行性与可控性。[38]另外，彭宗超等以社会生态理论为范本构建了包含环境、心态、行为、治理等四个维度的重大决策稳评指标体系。[33]43-60陶振从经济(利益影响)、社会(社会影响)、生态环境(环境影响)和制度(决策合法性)四个层面构建了重大决策稳评指标体系。[39]1-9

其三，兼顾诊断性与前瞻性，改进传统方法的事后性。基于价值管理的高校绩效评估方法的另一个优势是可以融诊断性评估和前瞻性评估为一体。过去的教育评估注重诊断性评估(或者说终结性评估)，即重在了解现实情况、发现存在的问题。而以价值为导向的教育评估方法，不仅可以进行现状诊断评估，还可以进行具有前瞻性的“发展性评估”。高校绩效评估的结果可能出现三种价值状态，无论是哪一种评估结果在分析其功能和成本的基础上都会给出高校当前运行状态的诊断，这种结果代表了高校过去或者当前的价值水平。另外，该方法可对高校未来的发展状态给出相应的预测性评估，对不同绩效水平不同价值运行状态的高校，提出有针对性的改进方案。

(4)重大决策稳评流程研究。目前，学界普遍认可重大决策稳评的“五步工作法”：确定评估对象，明确责任主体；制定评估方案，收集社情民意；编制评估报告，制定维稳预案；审定评估报告，落实维稳措施；跟踪评估事项，做好后续评估。[40]陶振指出，完整的重大决策稳评流程包括风险识别、风险分析、风险等级确定、风险化解措施、评估报告编制等方面。[39]1-9张红显从法理学视域对重大决策稳评程序进行了阐释和制度建构，认为重大决策稳评程序包括启动、识别、专家评议、公众代表评议、风险评估报告、风险评估结果司法救济等程序。[41]

(5)重大决策稳评方法研究。主要涉及重大决策稳评方法是以定性研究为主还是以定量研究为主。张玉磊、徐贵权认为，目前采用的重大决策稳评方法可以归纳为定性评估法、定量评估法、定时评估法以及综合评估法。[42]也有学者提出了具体的重大决策稳评方法，如麻宝斌、杜平认为，目前实践中常用的重大决策稳评方法主要有六种：问卷调查法、访谈法、专家预测法、定量分析法、比较案例分析法和实验研究法。[43]

(6)重大决策稳评配套制度研究。学界开展了大量关于重大决策稳评规范化、制度化、法治化的研究，主张完善重大决策稳评规章制度，加强重大决策稳评问责制度建设，推进重大决策稳评法治化进程。如朱正威、黄杰、唐钧、付翠莲、刘红春、管弦、于昕玲等分别对重大决策稳评的法治保障建设进行了研究，特别是黄杰、朱正威等基于政策文件和地方实践，对重大决策稳评法治化建设的理论、实践、路径等基本问题进行了深入研究。[44]

4.重大决策稳评案例研究。为改变当前重大决策稳评领域宏观研究、定性研究居多而微观研究、实证研究较少的现状，近年来学界加强了重大决策稳评案例研究。学者们围绕近年来出现的焦点性公共政策或工程项目产生的社会稳定风险(邻避事件、环境群体性事件等)，运用案例分析法开展重大决策稳评研究，取得了系列研究成果。张玉磊、徐贵权在对重大事项蕴含社会稳定风险原因分析的基础上，总结了重大决策稳评“淮安模式”的经验：党政齐抓共管，明确评估标准和重点，规范评估流程，严格问责制度，加强评估队伍建设和建立多元评估机制。[45]廉如鉴、黄家亮对重大决策稳评“遂宁模式”进行了深入研究，指出“遂宁模式”存在两点不足：一是没有将重大决策稳评责任主体与实施主体区分开来，二是没有建立一个系统的评估指标体系。[46]周林刚、王阳以深圳X环境园的重大决策稳评为例，将公民参与作为分析维度，解构了重大决策稳评基本流程，得出公民参与长效机制的构建是提升重大决策稳评效果的关键因素。[47]童星、张乐从各级政府公开的各类重大决策稳评政策文本中选取了53份作为研究样本，使用内容分析法和统计工具对当前重大决策稳评政策进行了详细的静态分析和动态分析。[48]朱正威等基于大量的文本分析和个案研究，对重大决策稳评主体、权力与责任之间的关系进行了系统研究。[36]72-83谭爽、胡象明基于对B市A垃圾焚烧厂反建事件的扎根分析，阐释了中国大型工程社会稳定风险治理悖论及其生成机理。[49]廖秀健、刘白以重庆“短命医改”为例，论证了当前重大决策稳评陷入“为防止风险而产生新风险”的困境，主张从“科学性”和“政治性”两个方面，对政策类稳评进行制度设计和法律规制。[50]

5.重大决策稳评的现实问题与优化路径研究。针对重大决策稳评制度设计及其运行中存在的现实问题、发展趋向，学界从宏观或微观的视角提出了优化的政策建议，主要涉及重大决策稳评理论基础的探索、重大决策稳评理论体系的建立、重大决策稳评经验的总结、重大决策稳评制度框架的完善、重大决策稳评法治建设等。董幼鸿指出，当前重大决策稳评在实践中存在认识不统一、法律规范体系缺乏、公众参与度不高、评估指标比较抽象、评估责任主体不够清晰、监督机制不健全等问题，并提出应提高对重大决策稳评的思想认识、完善相关法律法规、提高公众参与度、引入第三方、完善评估指标体系、完善问责体系等建议。[51]蒋俊杰指出，当前在重大决策稳评实践中存在基础理论研究缺乏、评估缺乏科学系统的理论支撑、评估主体单一、评估程序前后不衔接、地方干部对评估存在认识误区、评估责任追究可操作性难度较大等问题。[52]廉如鉴、姜丽萍指出，重大决策稳评实践中还存在“介入性扰动”问题，即评估过程改变了评估对象本身的社会风险状况，应从加强过程管理和改善制度设置两方面入手，增加重大决策稳评的“正向扰动”，减少重大决策稳评的“负向扰动”。[53]张乐、童星认为，当前重大决策稳评存在领导机制不健全、评估主体单一、评估内容不完整、风险等级确定方法不科学、评估结论不公开以及缺乏系统性的风险防范措施等问题，提出以结构化风险识别与风险链识别相结合的方式完善社会稳定风险辨识机制，以定量分析的风险链客观风险估算与定性分析的主观建构风险水平相结合的方法完善风险等级研判机制。[54]刘泽照、朱正威认为，在当前中国的体制环境下，重大决策稳评机制运行存在许多掣肘冲突，主要有重大决策稳评认知理念的现实羁绊、行政干预下的重大决策稳评实践裂隙、模糊环境中的重大决策稳评执行冲突、制度规约下的重大决策稳评考核问责等，而优化路径是完善重大决策稳评综合支持系统、强化地方政府重大决策稳评的内驱保障机制。[55]

(四)简要评价

虽然国内学界开展稳评研究的时间不长，但发展迅速，相关研究课题、研究成果以及研究机构不断涌现，稳评研究已经成为一个方兴未艾的研究领域。总体来讲，当前稳评研究呈现三大特征：

1.理论研究滞后于实践发展，但已经引起学界的关注。“实践先行，理论跟进”是中国稳评发展的鲜明特征。作为一种地方实践，稳评已经走过了十多年的发展历程，无论是在提高维稳效果还是在提高公共决策民主化程度方面都取得了显著成效。然而，与实践领域的快速发展相比，稳评理论研究仍处于滞后状态，其早期研究者主要是具有稳评实践经验的咨询机构和专业人员，研究时间较短，研究成果数量有限，且研究成果多集中在构建指标体系和提出对策建议方面。近年来，虽然稳评研究呈高速增长态势，但相关研究更多的是侧重于总体性描述和宏观性分析，以理论逻辑演绎和经验介绍居多，缺乏理论层面的规范研究和实践层面的案例研究，特别是缺少翔实而有深度的个案分析，研究的理论深度和学术水平亟待提升。随着稳评日益受到党和政府的重视以及其在维稳工作中的实效性逐步提高，大量学者开始进入该研究领域，一些高级别的研究课题相继获得立项，大量高水平的学术论文和专著陆续发表和出版，一些专门的稳评研究机构相继成立。因此，为持续提高稳评的研究水平，今后除了要继续加强稳评的规范研究、提高理论深度和学术水平外，还要坚持稳评研究的应用导向，加强稳评的实证研究，推动稳评研究的应用转化，切实提高稳评的实效性。

2.整体上呈现重框架、轻细则的特征，理论研究亟待深化。目前学界主要从宏观层面围绕稳评的制度框架以及稳评存在的现实问题、政策建议等方面展开阐释性、描述性研究，而对稳评内容的完整性、稳评过程的多元主体参与、稳评结论的公开与监督、风险化解措施的可操作性、稳评典型案例的剖析等微观层面缺乏深入研究，学界没有对此给予足够重视，理论上有待进一步整合和细化，研究针对性还有待加强。同时，当前稳评研究集中在稳评的指标、技术及应用等方面，而稳评配套制度研究被忽视，研究视角偏狭，缺乏社会科学的跨学科视阈，尚未形成统一、规范的理论话语体系。

3.项目类稳评研究较多，政策类稳评研究滞后。根据中办发2012年发布的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》规定，可以将稳评对象分为两大类，即项目类稳评与政策类稳评。重大工程项目作为稳评的主要对象，是稳评开展最早、最深入的领域，在各类稳评事项中所占比例最高。但目前稳评对象过于集中于重大工程项目，甚至只局限于重大工程项目。尽管当前稳评对象开始向公共政策领域延伸，但与项目类稳评相比，政策类稳评不仅数量较少，且无论是稳评流程、稳评方法还是稳评报告的文本编制，都非常不成熟。由于实践中重大政策的数量远远高于重大工程项目的数量，诸如，地方法规制定、棚户改造、土地征收、事业单位改制等涉及教育、医疗、社会保障等问题的重大政策，这些政策与民生关联程度更高、影响面更广、利益群体数量更大、涉及利益关系更加复杂。因此，今后应加强政策类稳评研究，不断总结和探索政策类稳评的经验和规律。需要强调的是，虽然项目类稳评与政策类稳评的评估流程大致相同，但由于各类稳评都具有其特殊属性，这两种类型稳评在评估的重点、标准、方法以及评估报告编制等方面也存在很大不同，这就要求项目类稳评和政策类稳评之间不能相互照搬，而应分类建立具体可行的操作程序、技术方法和指标体系。

四、结语：实现稳评的可持续发展研究

信息技术革命加速了一个与网络社会相伴随的“评估社会”的到来，评估无所不在：小到个人的所作所为、一言一行，大到国家的顶层设计、方针政策，一切的观念、行为、状态、事件、政策等都是被评估的对象。身处评估社会的我们，既是评估者,又是被评估者；评估既成为我们能够享有的重要权利，同时又可能成为限制我们权利的羁绊。这也正是评估社会的魅力所在。美国开国元勋托马斯·杰斐逊(Thomas Jefferson)于1820年写给友人的信中言道：“评估是对人民和进步的投资。”作为评估的一种类型，稳评同样具有如此重大的意义。

制度安排的生命力不在于其发展时间长短、文本设计是否完美，而在于其是否能够有效回应和解决复杂的现实问题。作为社会影响评估的重要组成部分，稳评已经超越了评估技术的属性，而成为中国现有制度安排框架内一项具有鲜明中国特色和较强操作性的新生制度。在稳评的诸多功能中，主要可以划分为两种：一是风险治理技术层面的有效性功能，即以问题解决为导向，通过科学方法识别和消除重大决策蕴含的社会稳定风险因素，降低社会稳定风险程度，避免涉稳事件发生；二是公共决策过程层面的民主化功能，即以“制造同意”为目标，通过稳评这一程序在公共决策过程中的嵌入，以规范化的程序吸纳利益相关者参与，让利益相关者进行公开争论、沟通协商与理性妥协，促进公共决策民主化。有效性功能与民主性功能相互支撑，共同构成了稳评的两个支点。[56]

然而，在没有国外成功经验可以借鉴和现实案例可以参照以及制度尚处于初创期的背景下，稳评作为一项极具中国特色的社会治理制度创新，无论在理念层面、制度设计层面还是在实践运行层面，都面临着诸多亟待解决和完善的问题，总体上还处于粗放式的发展阶段，其制度设计呈现明显的重框架、轻细则特征，如稳评主体的确立、稳评对象的范围、稳评流程的设置、稳评指标的选择、稳评方法的选取、稳评机制的配套、稳评的法治化建设、公众的有效参与、第三方服务的规范等，都需要进一步细化和完善。另外，稳评在实践运行中也存在严重的象征性执行以及稳评失灵现象。因此，无论是稳评制度建设还是稳评实践运行，都远没有达到成熟的程度，都处于从粗放式向内涵式、规范化、精细化的转型阶段，这也是中央在重大会议上一直强调“健全”和“落实”稳评机制的原因所在。

需要强调的是，如同其他风险类型一样，社会稳定风险的最大特点就是不确定性，既有科学上的不确定性，也有知识上的不确定性，还有结果上的不确定性。同时，不同于经济风险、安全风险、环境风险等技术性风险，社会稳定风险是一种次生的、综合性的社会风险，具有很强的风险感知属性，更加复杂和难以预测。在这样的背景下，“我们基本上无法用以往的经验来消除”[57]，期待通过预测各种风险的存在、预先制定详尽的化解措施，从而消除重大决策所有社会稳定风险的想法无疑是不现实的，也是无法实现的。因此，稳评作为一项社会稳定风险的防范制度，只能在最大程度上降低而不能完全避免涉稳事件的发生。同时，如同任何制度的成熟都需要经历一个长期发展过程一样，稳评也只能在“摸着石头过河”的探索中进行完善，其在发展过程中必然面临着各种各样的现实问题，尤其是在当前“放管服”改革背景下，影响稳评可持续发展的制度瓶颈和薄弱环节不断彰显。如何制定适合中国国情的稳评制度框架，健全稳评的制度设计，推动稳评的有效运行，实现稳评的可持续发展，是今后稳评理论研究的努力方向。