大数据时代中国政府数据公开面临的阻碍与对策研究

江锡强 宋飞飞

摘要：近年来，随着电子政务的发展，政府掌控的各类政务信息和业务数据快速增加，政府已经牢牢占据了大数据的制高点，主导着各类数据生成、收集、管理和利用的大局。在大数据时代，如何更好地向社会公众开放这些数据，更好地挖掘这些大数据的内在知识，提升政府的管理效率和社会治理能力，大力提升社会参与度和政府透明度，增加公民享受的社会福利，已成为各国电子政务发展的主要方向。

关键词：政府数据；信息共享；政务公开；大数据

一、大数据时代推动中国政府数据公开的动力

政府部门是社会各领域大数据的强势拥有者，它在数据占有、管理和控制方面具有天然的优势。政府数据更加积极、稳健和开放地面向社会公开，不仅会起到促进信息传播与数据流通的示范效应，而且能以其权威性的力量大力推动社会数据资源的重复挖掘和利用。在大数据时代，笔者认为推动中国政府数据公开的动力有如下几个方面：

（一）大数据技术的普及是政府数据公开的重要前提

伴随着互联网宽带化和物联网的大发展，传感器的广泛应用使数据收集效率大大提高，加上GPS地理数据服务、云计算等应用，大大丰富了政府数据的来源和应用范围。但是，若没有大数据技术的大发展，人们就看不到政府数据再利用的巨大价值。由互联网巨头引领的大数据技术革新与应用宣传，已在全球范围掀起了大数据应用热潮，全社会越来越意识到政府数据的价值，政府数据开放逐渐成为社会共识。

（二）透明政府理念的深化发展推动政府数据公开

政府从信息公开到数据公开，是透明政府实践发展的必然趋势。政府信息公开强调的是“公开”，目的是提高政府的透明度，便于公众监督政府工作、防止腐败。政府数据开放强调的是“数据”，特别是“原始数据”的彻底开放，这时公众监督的不仅是政府的行为与态度，还能够监督政府决策的合理性与决策依据，要求政府更彻底地透明。‘政府数据公开在一定程度上可以把公权力的行使由个别人、少数人知情变为多数人知情，从而制约权力滥用；把决策行为由领导个人拍板放在公众能够充分考究论证的基础上，就能规范行政行为，消除暗箱操作，把腐败的发生率降到最低。

二、阻碍政府数据公开的因素

近年来，中国各级政府和很多政府部门虽然在政府数据公开方面做了很多的工作，但是与公众的实际需求还有较大的差距。笔者认为阻碍中国政府数据公开主要有如下因素：

（一）以不公开为立法取向的法律限制了政府数据公开

政府数据公开的基础在于公众的信息自由权，它受《世界人权宣言》的保护，并得到了国际社会的广泛认可。目前，依申请公开是一个短板，“保密需要”、繁琐程序等成了一些地方面对公众数据需求的挡箭牌。当前，政府可以公开的数据种类和范围并不明确，‘政府信息公开条例）的法律效力又低于‘保守国家秘密法>、‘档案法>等以信息保密为立法取向的法律。定密随意性较大，限制了政府数据公开的深度和广度。

（二）政府职权的条块分割限制了政府数据公开的实施

当前，我国政府部门组织架构上的条块分割和各自为政使数据分散在各部门形成了一个个数据“孤岛”，阻碍了数据的开发利用。由于行政管理体制等原因，一方面政府部门往往把数据资源看成是本部门的权利资源，使得政府部门之间无法实现有效的资源共享，造成行政效率的低下和信息资源重复采集的浪费，更无法实现数据向社会公开；另一方面各个政府部门间的数据获取途径、筛选标准、关注重点不同，造成数据整合困難，质量参差不齐，难以向社会公开。

（三）数据垄断的巨大既得利益阻碍了政府数据公开

理论上讲，政府公共利益代表的身份决定了其行政系统自身不得将政府数据资源当作商品、从事商业目的数据增值开发。但是，当前很多政府部门凭借其对数据的垄断性，通过委托其下属或具有利益关系的部门或企业来进行政府数据资源的采集、生产、以及开展增值服务，获取高额利益。数据垄断利益主要存在两个方面，一方面是政府委托特定的部门或企业负责进行数据采集、生产和管理，由于缺乏有效的市场竞争，造成数据成本模糊不清；另一方面是这些部门或企业在承担政府数据采集、生产和管理中，模糊了数据权属，把本应该属于政府所有的数据版权，归为自己所有，形成数据利用上的垄断。数据垄断利益的存在大大阻碍了政府数据的公开，也破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境和机制。例如，关于航班动态的应用程序目前主要有航班管家、飞常准和航旅纵横这三款产品，其中航班管家和飞常准都是民营企业，软件上线时间较早，用户数较多；而航旅纵横由央企中国民航信息集团（中航信）开发，虽然软件上线最晚，但发展趋势非常迅猛。

三、促进政府数据公开的对策

（一）完善法规体系，建立有利于政府数据公开的法制环境

从长远发展来看，政府数据将会越来越开放，需要保密的内容会越来越少，但是政府将数据开放给社会用户后如何进一步维护公众的隐私及企业商业秘密会成为新难题。这需要政府制定更明确、更有针对性的法规体系，一方面在数据公开中保护隐私权和提高安全性，防止对数据的侵权使用：另一方面也要明确那些数据必须面向公众开放，那些数据可以对特定公众开放，以及对数据开放中出现的特殊情况制定免责条款，给予一定的制度容错和救济。为促进政府数据公开的快速可持续发展，政府应考虑在法律顶层设计方面充分改进制度框架，对现行的规则和法律进行进一步的审查以促进数据公开。

（二）依托现有机构和政府网站，加快推进数据开放平台建设

政府数据公开工作离不开统筹协调机构和数据发布平台。中国各级政府在推进信息化建设过程中，为适应电子政务在各部门中的应用，普遍成立了信息化办公室来协调和统一管理各个部门的信息资源，以确保电子政务系统能够正常运行。

（三）推进政府数据生产的市场化，以明确的版权确保数据公开

非歧视性、非私人、无须授权是政府数据公开的重要原则，然而由于数据垄断现象的存在，使得政府数据公开难以实施。笔者认为，政府数据的采集、生产和管理可以尽量通过政府公开招标采购的方式由市场公开公平选择一家或多家数据生产方，以破除由于部门利益纠葛下的部门保护主义和垄断行为；同时，在委托数据收集、生产中，一定要明确政府对由财政支付生产加工费用的数据具有完全的版权，承担任务的部门或企业只是服务提供方。这样才能避免部分有着官方背景的企业利用政府信息资源，形成数据垄断，阻扰数据公开的现象发生。

目前，我国政府数据公开方面与美国、韩国、日本等田家还有较大的差距，在满足社会和公众对数据公开的渴求上还有很多工作要做。为此，我国政府应该尽快在国家层面统筹规划，做好顶层设计，建立起宽严相济的法律体系和合理的政绩考核评估体系，提高政府主动服务意识，积极破除数据垄断和壁垒，努力消除数据孤岛，大力整合地方和部门数据，以民生需求为导向有步骤有目标地开放政府数据，以激发政府数据在加强社会治理和促进经济发展中的巨大潜力。

（作者单位：南京擎天科技有限公司）