自然资源统一确权登记工作存在的问题及对策

周昌刚 李晴 黎诚

摘 要：随着《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》）的实施，我国全面开展了自然资源统一确权登记工作。自然资源部下发了《自然资源统一确权登记试点方案》，开展自然资源统一确权登记试点，为建立完善的自然资源资产产权制度探索经验。文章首先分析了自然资源统一确权登记工作中存在的问题，并针对这些问题提出了相应的解决对策，以供参考。

关键词：自然资源；统一确权登记；确权；问题；对策

自然资源统一确权登记是2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确规定的一项改革任务。2016年12月20日，中央七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》及附件《自然资源登记簿》、《自然资源统一确权登记试点办法》，办法提出：“自然资源确权登记以不动产登记为基础，明确对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。”我国自然资源统一确权登记工作正式开展。由于此项工作刚刚开展，很多问题还需要进一步在工作中完善。

1 自然资源分类现状

从广义的自然资源角度看，自然资源是指“在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称”，如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源等。很多自然资源既有物权的排他性，又具有重要的生态环境要素，我国在土地法、矿产资源法、草原法等法律法规中明确了自然资源的权利内容，又提出了自然资源利用的环境和生态保护要求。因此，自然资源统一确权登记中自然资源分类也要兼顾权利和生态环境需要。现有自然资源分类体系中，首先，相关专家学者从自然、经济、环境等角度对自然资源的分类，比如《中国自然资源学丛书》将自然资源划分为土地资源、水资源、矿产资源、气候资源、森林资源、草地资源、水产资源、野生植物资源、野生动物资源以及旅游资源等10种。其次，从行政行业管理角度，各行业管理部门又对自然资源按相应的管理范围进行细化分类，如土地管理部门的《土地利用现状分类》，划分为耕地、林地、草地等12个一级类，水田、天然牧草地、乔木林地等73个二级类。林业、海洋、草原等管理部门也分别依据本部门的法律法规对所管理的自然资源进行分类。以上两种主要自然资源分类中，前者侧重自然资源的经济和环境属性，后者则是侧重于资源的管理角度进行分类。

2 自然资源统一确权登记工作存在的问题

首先，自然资源确权登记中调查工作粗放。自然资源范围包含多种类型，在确权登记工作中，只是简单粗放的进行整体登记，未进行细化登记，不利于自然资源统一确权登记工作开展和合理的资源利用管理。其次，权属来源资料缺失。由于历史原因，大量自然资源不具备充分的权属来源资料，并且与周边集体土地存在权属争议情况较多，权籍调查工作开展困难，进而无法开展确权登记工作。二是，缺少经费支持。自然资源确权登记工作量较大，由于历史资料较少，需要开展大量调查工作，但地方政府一般经济状况很难满足经费需求，造成部分确权登记工作进展缓慢。

3 自然资源统一确权登记工作相关对策

3.1合理进行自然资源分类，奠定统一确权登记工作基础

首先，建立科学的多级分类制度。要做好自然资源统一确权登记工作，达到建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的工作目的，必须建立科学合理、明晰准确的分类体系。以水流、森林、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等6大类为基础，综合各行业管理部门的现有分类管理规定，兼顾自然环境保护和可持续发展需要，建立以6大类为一级类，细化扩展二级分类，必要可以多级分类的自然资源分类体系，实现自然资源的深入管理。其次，以土地利用分类为基础。在自然资源统一确权登记中，自然资源或者以土地资源的形态存在，如荒地、滩涂等，或者依附于土地存在，如水流、森林、草原和矿产资源等。因此，在自然资源分类中，建议以土地利用分类为基础，综合《森林法》、《草原法》等部门法律法规对特定自然资源的分类规定，进行自然资源的细化分类，建立所有自然资源有机统一、行业管理有效衔接的分类体系。最后，为自然资源统一确权登记的拓展预留空间。我国自然资源统一确权登记工作处于初级阶段，现有規定登记的自然资源主要基于现有管理范围内的资源。在自然资源登记的深入阶段，势必纳入更多属性的自然资源，比如大气资源、野生的动植物资源等资源类型。所以，在自然资源类型划分工作中，要充分考虑未来自然资源登记类型的增加，科学划分分类体系，为新的自然资源类型归类留下空间。

3.2完善自然资源统一确权登记政策，加大权属争议调处力度

自然资源统一确权登记是推进自然资源资产管理制度改革和生态文明建设的一项基础性工作，也是推动国有自然资源保护和合理利用的重要措施，建议进一步完善自然资源确权登记相关政策和标准规范。在各个试点的基础上，探索自然资源统一确权登记的制度体系，制定自然资源统一确权登记的法规和规范，加强自然资源分类体系研究，明确自然资源分类原则和标准，建立与土地利用分类相融合的自然资源分类体系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式。同时，完善自然资源管理体制，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，对全民所有的自然资源研究实行中央与地方政府分级代理行使所有权职责的体制；加强自然资源保护，实行自然资源损害补偿和责任追究机制。

此外，还要明确自然资源确权登记依据，加大权属争议调处力度。对于无权属来源依据的自然资源的确权登记工作，建议各地政府根据本地实际情况，出台相应政策，明确自然资源确权登记流程，采取开展权籍调查等方式确定权属界线，进行确权登记。对存在权属争议的，建议成立专门的争议调处组织，集中进行争议调处，保障确权登记工作顺利完成。

3.3规范确权登记方法和标准，为成果资料利用提供保障

首先，确权登记数据库格式要统一。要想做好自然资源统一确权登记工作，必须有专业的数据库作为支撑，这个数据库应该同时能够完成地图与数据的工作，而且两者的连接要保证无缝连接，同时，要保证以后能够对这些图与数据进行编辑修改，在这方面，一些国外的软件功能比较强大，性能也比较稳定，可以作为自然资源统一确权登记的工具软件。其次，单元内资源状况合理登记。《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称“办法”）中明确在资源调查的基础上对登记单元内资源的类型、类别、数量、质量和公共管制要求等内容进行登记。以林地资源为例，林地的四至是一块林地的基本，而且一般林权纠纷都发生在四至，因此，四至在林权确权时就要确认好，如果小班与别的小班相邻，要让其签字认可边界，防止将来发生纠纷；并且杜绝找人代签。同时，四至应该以“分水、梁头、沟边、山根”等标志物明显的词为准，如果四至核实不清，此林地小班划定工作不能算作完成。

结束语

当前，自然资源确权登记就是将相对完整的生态功能区域作为一个自然资源登记单元，自然资源统一确权登记将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，有助于充分掌握自然资源家底，并根据自然资源容量和承载力进行分类开发和保护，做到自然资源分类施策。

参考文献

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[3]石林曦.自然资源统一确权登记技术方法研究[J].自然科学：文摘版，2016（5）：3-10

作者简介：

周昌刚，1985-，男，广东广州人，工程师，理学学士，研究方向：自然资源调查与监测。