县级国土空间规划编制问题探讨

李晴 周昌刚 黎诚

摘 要：国土空间规划是完善国土空间治理体系的基础。新时期，国土空间规划取得了一定的进步，但是仍然存在一些问题。文章主要分析了县级国土空间规划编制中的问题，提出了相关对策，以供参考。

关键词：国土空间；规划；编制

改革开放以来，我国规划工作取得重大进展，国土空间规划取得积极成效，但规划编制工作仍存在一些问题。经济社会发展转型必然对空间优化提出相应需求。高质量发展落实到国土空间上，要通过高质量规划实现国土空间高质量开发利用，保障和促进经济高质量发展。

1 县级国土空间规划编制问题分析

首先，区域多规划冲突问题。国土空间规划编制涉及的规划种类较多，而且各规划之间矛盾较为明显。在实际规划编制中，要结合国土空间利用现状，构建国土空间开发利用模型，进而发现影响城市发展主要问题，并不断优化国土空间规划。其次，产业集群培育对国土空间的需求问题。目前，部分县级城市发展中，由于受到历史因素、土地规模因素的限制，存在产业空间布局不合理的问题，而且土地集约利用率不高，土地浪费严重。因此，在规划编制中，应该全面考虑城市产业发展类型及空间布局，并且结合城市建设项目计划，通过合理调整空间规划以促进产业集群或产业链条的发展。最后，综合发展统筹协调问题。发展定位不准确是很多城市发展面临的问题，尤其是一些老旧县城，存在公共设施建设落后，空间布局不协调等矛盾，要综合分析县区域范围及产业发展特点，对国土空间进行统筹规划。

2 县级国土空间规划编制对策分析

2.1坚持统一协调的基本理念

国土空间规划要坚持统一协调的基本理念，坚持科学规划与合理布局的基本原则，从城市社会经济、市场环境、生态效益等多层面协调可持续发展的高度，做到统一规划、统筹兼顾，综合权衡及各方面协调发展。不仅要对城市国土空间的总规划布局作出综合性的考虑，同时要对城市内部空间进行合理化的布局。在国土空间规划过程中，从具体城市现状入手制定科学合理的管理制度，逐渐建立国土空间规划编制管理分级审批机制，使规划编制更为科学、更加合理。此外，针对某些与国土空间规划管理相关的重要问题，则需要开展综合性的调查与研究，在经过深入地调查与考证的基本前提下，研发制定最为合理的管理方案，尽可能地将有可能导致的损失控制在最小的范围。在此期间，一定要坚持根据当前城市土地建设的实际状况，探索出一套与自身城市发展相适应的国土空间规划编制模式。在国土空间规划工作中，要树立资源节约的基本准则，这样才能够形成科学合理的国土空间规划管理格局，从而使得城市各方面的功能得到行之有效地发挥与呈现，与此同时，认真处理国土空间规划中有可能会出现的一些问题，这样才能够实现城市的稳定可持续发展。

2.2加快构建国土空间规划体系

首先，以“三大体系”为重点完善空间规划体系。国土空间规划编制工作要完善规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系等三大体系，实现规划的“纵向衔接、横向协调”。其次，以“三区三线”为重点丰富空间规划的内容。三区三线指的是城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，这是空间规划的主要工作，也是实现空间管制的基础。在国土空间规划中，健全以“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。并且将“三区三线”和城市總规划的空间用途管制衔接起来，形成空间管制合力。最后，构建市县三级管控体系。建立健全以“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。一级管控以开发强度上限为核心，明确城镇空间、农业空间、生态空间管控要求，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求。二级管控以负面清单为重点，明确“三区三线”空间准入条件、要求、程度。三级管控体系以具体宗地为基础，重点强化农用地、生态用地的用途管制，严防农用地和生态用地转为建设用地。

2.3完善国土空间规划编制指标体系

指标体系是国土空间规划编制的基础依据，因此要不断完善指标体系。需要注意的是，国土空间规划编制的指标体系必须结合区域的实际情况，坚持一切从实际出发原则，进而提高国土空间规划编制的水平。此外，在新形势下国土空间规划编制的指标体系还应该综合考虑各项因素，综合做好生态文明建设、乡村振兴、精准扶贫、区域协调、可持续发展等指标设置。例如：坚持绿色发展，落实生态文明建设要求，强化生态保护红线、山水林田湖草系统治理、新增水土流失治理面积等指标；实施乡村振兴战略，统筹安排人均农民收入增量、投资规模增量、基础设施增量、农村产业增加值、农村人居环境整治等指标。

2.4注重乡村土地利用规划的编制

首先，融合“多规合一”，细化建设用地分类。土地利用总体规划作为详细型和实施型规划，要充分征集发改、国土、规划、农业、旅游、林业、水利、环保、交通、扶贫等部门的规划，使其落到实处，满足居住用地（宅基地）、产业用地、公共服务用地、基础设施用地等用地需求。将农村建设用地细化为村居住用地、村产业用地、村公共服务用地、村混合用地和村基础设施用地。其次，利用资源优势，实现产业融合。充分利用区域的资源禀赋和优势，坚持推进落实以高标准农田、土地综合整治、休闲农业、现代特色效益农业产业建设和乡村旅游发展等项目为抓手，以空间规划为指导，实现产业融合发展。最后，加大公众参与度，形成村规民约。村土地利用总体规划最终有村民参与实施，要充分征询村民意愿，发挥村民积极性，规划方案经过村民代表大会的通过后方可实施。村土地利用规划一旦公布实施，需形成村规民约，严格按照规划进行用地安排，节约集约用地，控制建设占用耕地规模、科学合理地分配建设用地。

2.5统筹土地规划和城乡规划发展

首先，土地规划要和城乡建设用地相结合。在城市建设中，旧城改造主要是对存量用地进行二次利用，而城区扩建则要开发建设用地。其中，后者是土地规划的重点，实现途径是控制新增用地的审批量。基于土地规划、土地利用条件下，对新增建设用地进行计划管理，避免城镇无序扩张。以往城市规划忽视了空间布局，导致建设项目分散化，产业用地不足，公共设施落后。而在综合规划理念下，以结构和布局为核心，城乡建设、基础建设不能混为一谈，最终实现向城镇集中居住、向园区集中产业的目标。其次，土地规划要和城乡规划布局相结合。土地规划的开展，推动了新城扩建、旧城改造等工作，影响城市的规划和面貌。但是，由于土地储备量小，土地资源分散，难以满足城市的整体布局和建设要求，甚至阻碍规划、建设工作的开展。对此，应该加大房地产市场的管控力度，正确认识土地规划的性质、作用，编制近期规划和中长期规划；将规划中已经确定的建设用地为核心，划分功能片区，合理配置土地，编制用地建设进度；针对特定功能区、交通沿线土地，应该制定科学的经营策略。

2.6完善国土空间规划信息平台

要对现阶段的土地分类体系进行优化，实现用地分类标准的统一，并且还要以现代信息化技术为基础构建信息平台，以自然资源、测绘地理等各类数据为基础，聚合集成政府和社会将测绘地理、自然资源等数据信息进行收集和整理，构建现代化的数据库，这样能够给国土空间规划的编制提供基础数据支持，进而增强国土空间规划编制的效率和水平。在新时期，要不断增强大数据在国土空间规划编制工作中的应用，建立大数据与国土规划相耦合的分析、规划预测等模型，通过数据技术不断优化国土空间规划方案，保证国土空间规划编制的科学性。

3 结束语

简而言之，国土空间规划编制是非常复杂的一项工作，不但要兼顾到城市的发展、人文建设等，同时也要致力于城市环境的管理。坚决不能简单的为了一时的城市发展与建设，以影响城市生态环境为代价。国土空间规划编制要明确科学合理的发展目标，制定科学合理的发展规划，同时一定要严格遵循国土空间规划要求来认真执行，唯有如此，才能够推动现代化城市得到健康稳定的可持续发展。

参考文献

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[3]郝庆，封志明，袁国华.省级国土空间规划编制的几点思考[J].中国国土资源经济，2018，31（1）：29-33.

作者简介：

李晴（1984-），女，河南南阳人，工程师，工学硕士，研究方向：国土规划与评估。