电子文件与电子档案单套归档、单轨运行

尹琪

电子文件与电子档案管理初期，双套双轨制已经成为电子档案的法定模式和主流模式。但是随着技术的不断更新和全球数字转型的时代背景的影响，电子文件的类型和运行环境越来越复杂化，电子文件归档数量和范围不断扩大，非结构化和半结构化数据需要大量的存储空间和管理成本，电子文件与电子档案单套归档、单轨运行成为时代发展的必然，传统的档案管理“双套制”和“双轨制”受到实践的冲击，在大数据时代面临更大困境。因此“单套制、单轨制”既是解决传统双套双轨制的出路，也是大数据环境下电子档案管理模式变迁的必然选择。

1 “单套制、单轨制”与“双套制、双轨制”的基本内涵

1.1 电子文件与电子档案“单套制、单轨制”的基本内涵

一般而言，电子文件与电子档案的“单套制”接收归档，是指通过“无纸化”办公产生的电子文件，直接以电子方式归档，不再以“纸质+电子”方式归档保存，业务流程与电子文件与电子档案管理流程对接，利用数字签名和电子签章技术，在文件办理完毕后便及时向档案室提交归档文件，电子文件管理嵌入了文件形成、运转、管理、利用的整个生命周期，文件从生成到销毁到永久保存所有阶段都不会出现非电子形式的文件類型，是一种纯粹的电子化运作模式，实质也便是“单轨制”运行管理模式。我们现在正处在一个由纸质档案向电子档案转轨的历史转型期，即“单套制”的实行；电子档案单轨制管理可能需要在纸质档案管理的基础上破旧立新，形成单独的一套思维和模式，即“单轨制”。

1.2 电子文件与电子档案“双套制、双轨制”的基本内涵

一般而言，所谓“双套制”是指将电子文件的电子版本和纸质版本同时归档保存，二者共同处于存储和可利用状态。王艳明和王庆悦将其阐述为当前永久保存的电子文件应当实现双套制保存，最终保障电子文件的真实性和可读性。科学理解“双套制”管理模式，需要与“双轨制”进行区分，“双套制”指同一文件采取电子和纸质两种形式鉴定、整理、归档和保存；“双轨制”指纸质文件和电子文件同步随业务流程运转，在文件进行运转程序时，便形成了电子和纸质两种版本。双套制强调的是归档载体的不同，双轨制则强调的是档案运行管理模式的不同。后者包含前者，前者是后者的末端。

2 “双套制、双轨制”变“单套制、单轨制”的可行性及问题

2.1 “双套制、双轨制”变“单套制、单轨制”的可行性

2.1.1 “双套制、双轨制举步维艰

就我国目前的档案管理现状而言，“双套制”较好地满足了档案工作的需要，但随着科学技术的发展与应用，特别是随着“大数据时代”的来临，“双套制”引发的一个最主要的问题也随之而来。目前，我国相当数量的档案馆因为馆库的“胀库”而兴起了新馆建设的高潮，真正进入大数据时代后，任何一个机构每天产生的数据量将是巨大的，据统计2013年，中国产生的数据总量0.8ZB[3]，如果用1TB的硬盘来存储的话，大概需要8.5亿块硬盘，而且随着大数据技术的广泛应用，数据的增长量是成几何倍数的，且相当数量的数据对国家和社会具有较大的保存价值，应该进行永久保存。面对这样一个庞大数据的增长量，继续坚持“双套制”的归档策略对档案工作是一个巨大的挑战。传统的“双套制”归档管理模式浪费人力、物力且阻碍无纸化办公和电子政务建设的发展，造成了资源浪费，也降低了工作效率。因此电子文件与电子档案“单套制”是数字时代的发展趋势，更是电子文件与电子档案的管理未来。

2.1.2 政策导向

首先，近年来，由于和国家大力推行电子政务建设和政府无纸化办公，电子档案出现井喷式增长，在一定程度上抑制了纸质文件和纸质档案的产生，助推“双套制、双轨制”向“单套制、单轨制”转变；其次，国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》以及中共中央办公厅发布的《国家电子文件管理“十三五”规划》均明确提出了开展电子档案“单套制”试点的要求，提供了政策保障。2014年《中国（上海）自由贸易试验区条例》颁发：“自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”

2.1.3 经验储备

2015年4月以来，在上海市档案局的推动下，上海自贸区管委会保税区管理局积极开展电子档案“单套制”管理试点工作。上海自贸区管委会保税区管理局先行开展电子文件“单套制”管理试点，通过研发电子文件归档与电子档案管理原型系统、完善电子文档一体化的管理流程和制定相关的配套制度等措施，最大程度保障电子档案“单套制”管理模式的有效运转。上海自贸区电子档案“单套制”管理模式，通过模式创新、技术创新和制度创新，破解了单套制的管理难点，具有可复制性和推广价值。

2.2 “双套制、双轨制”变“单套制、单轨制”的问题

当然，我们在诟病双套双轨制困境的同时，也不能忽视单套单轨制存在的诸多危险。电子文件本身具有易更改性，并面临着载体损坏、系统升级等问题，如不及时正确应对，将造成电子文件以不可逆转方式消失的后果。当前实施“单套制”面临如下挑战：实施“单套制”需要制定法规保障，比如：电子文件与电子档案归档要求、整编要求、提供利用要求；还需要解决一系列确定档案真实行的技术手段，比如数字签名和电子签章；不可获取的还有电子文档一体化管理系统和管理模式的探索。而且电子文件存储载体脆弱，容易受高温、高湿、灰尘、电磁干扰等环境的影响，从而造成信息丢失；软硬件技术更新和设备老化容易造成电子文件不可读取；火灾、雷电、计算机病毒、黑客攻击等因素带来的信息安全问题；标准化建设相对落后，为异构数据平台的数据共享和数据交换埋下了隐患；电子文件凭证性保障问题；电子文件类型多样性导致的难以管理问题等。具有永久保存价值的电子文件作为社会记忆和人类核心战略资源，必须被长期保存。

3 单套归档、单轨运行的优势及其现实意义

3.1 单套归档、单轨运行的四大优势

一是制作成本和保管成本大大降低。“单套制”管理将不需要再打印大量的纸质副本，也不必保管这些纸质副本，将节省这笔巨大的开支。而且由修建档案库房、购买库房设备以及日常管理库房等所带来的成本将极大减少。

二是档案人员工作量减少。“单套制”管理会免去沉重的实体档案的搬运清点、上架等工作，与之相关的收集、分类、整理、编目、编检、装盒、排架、统计、鉴定等工作都不需要进行，无疑会大大减轻档案人员的工作量。

三是确保归档档案的完整性与真实性。“单套制”管理模式下，诸如视频、音频、多媒体、超文本、数据库等许多种类、格式的电子文件，并不能彻底还原成纸质副本输出，将直接归档一套电子文件，不会出现“双套制”管理的“不完整性”；另外，针对不同的网络环境和使用习惯，无论是采用网络运转的电子文件，还是网下运转的纸质文件，都直接归档一套最完整最真实的档案保存，确保了歸档档案的真实性，不会出现“双套制”管理中电子文件与纸质副本不完全对应的问题。相较于纸质文件和纸质档案而言，电子档案管理工作不仅简化、工作量小，而且减少了人为原因、库房环境等因素造成的对档案的二次损害。

四是避免匹配比对等复杂性工作。“单套制”管理模式下，不用再进行两套档案的相互印证和匹配比对工作，不用再进行大量文字、数据及图像的线条、色彩、色温等人眼几乎无法完成的复杂的匹配比对工作，大大降低了工作的复杂程度，档案工作人员能够方便快捷地完成电子档案的检索和打印。而且“单套制”管理使得电子档案可共享开放，同时为多个用户或异地用户查阅可开放利用的档案，更加便捷高效。“单套制”大大提升了档案工作效率：实施“单套制”档案管理后，档案信息的传递方式数字化，处理手段电子化、网络化各工作部门之间整体联动，协调运转，简化了操作程序和工作流程，提高了档案行政管理部门和立档部门的档案管理和利用能力。总之，在如今信息技术十分完善和发达的今天，人们的思想认识、使用习惯、硬件设备、信息技术等都发生了巨大改变，“单套制”管理必将成为档案归档管理的一大发展趋势。

3.2 单套归档、单轨运行的现实意义

“单套制”管理有四个方面的现实意义：一是各立档单位可以实现在线归档，改变了档案信息的传递方式和运行体系，节省了大量人力、物力；二是档案馆可以在线接收各立档单位的原生电子档案，为数字档案馆打下良好的资源基础；三是档案的划控开放工作会非常明晰和便于操作，能尽快将应开放的档案服务于众，为档案利用便捷化和远程共享夯实基础；四是大大提高了档案的查准率和查全率，甚至于万无一漏，提高了档案管理效益。

4 电子文件与电子档案管理的未来

电子文件归档和电子档案管理试点是一种制度创新，是主动创新、顺势而为的结果。探索电子文件归档和电子档案管理新模式的成果，同时提出复制推广电子文件归档和电子档案管理是新形势下档案工作的深刻变革，是政府公共管理和服务创新的引擎。电子文件归档和电子档案管理首先需要政策与试点先行，其次是技术与管理并重，同时兼顾全程管理，最后是要稳步推广，管理思想的更新、人才建设、科技革新、风险管理都是电子文件与电子档案“单套制”快速到来的助推器。

4.1 政策与试点先行

政策层面，要把相关国家标准和国际、国内地区的先进经验进行细致梳理。将电子文件与电子档案“单套制”管理工作纳入政府计划，加强归档单位与档案部门的协作力度与执行力度，提供必要的财力、物力等保障。不断完善与制定电子文件与电子档案“单套制”管理的法律法规，确保电子档案与纸质档案或其他档案同等的法律地位，从而为电子档案“单套制”管理的实际运行减少阻力。试点层面，要召集试点单位的OA设计公司、档案管理软件设计公司、文书处理部门和档案管理部门与当地档案行政管理部门五方联席，共同研究制定相关技术标准和配套制度。比如，电子文档一体化管理流程、电子文件元数据解决方案、电子签名方案、电子文件长期保存方案等。

4.2 技术与推广

技术层面，要在能够采取“权限管理”和“全文检索”等有效技术，为利用者提供、有效快捷的服务的基础上实现“三个达到”：一是达到档案管理系统与OA系统对接，确保电子档案来源真实、结构完整和安全可靠；二是达到档案管理系统能支持电子签章、电子认证等技术的综合运行，实现各部门对电子档案信息的互信、互认，确保电子档案的全流程管理；三是达到档案管理系统能够定期对电子文件归档的数量、种类和质量等各项指标进行技术监控、抽检，确保电子档案长期可用。推行电子文件单套归档、单轨运行是时代发展的必然趋势。但就目前而言，仅是趋势而已，要想大范围推广可能条件还不够成熟。现阶段的工作重点应当是进一步扩大试点范围，在试点基础上再逐步形成国家层面的顶层设计，指导全国范围内的文件档案管理数字转型。

4.3 “单套制”背后的管理思想转变

浦东新区在《中国（上海）自由贸易试验区条例》中规定了电子文件与纸质文件具有同等法律效力，而对于我国其他档案部门则还有很长的路要走。在推广电子档案“单套制”的路上，信息技术的支持与创新固然重要，电子文件管理思想的转变更是不可或缺的。档案工作者和档案学者应积极转换思维，跳出固有的“双套制”管理思维模式，尤其不能完全将纸质档案的管理理念和经验套用于电子档案的“单套制”管理中，需要用全新的思维模式开拓电子档案“单套制”管理的研究与实践思路，对电子档案的收集、整理、鉴定、保管与利用工作等进行全新思考。还要对档案工作进行重新定位与定向，主动学习和接受新的工作方法，从档案保管员转换为信息管理者，借助快捷高效的电子档案管理系统对电子档案信息进行深度挖掘，以提升档案行业对全社会的贡献值。

4.4 人才建设

电子文件的长期保存需要一支由专业、管理和技术等方面人员组成的复合型管理团队。因此各部门需要积极开展档案信息化方面的培训，建立科学的人才培养机制，高校档案学专业应开设关于信息系统设计与分析等相关课程，倡导与信息技术相关学科的交叉学习；对在职的档案工作者加强继续教育工作，对档案工作者提供继续教育、在职教育、网络教育的保障措施，每年提供资金定期为档案工作者提供深造机会，提升档案部门从业人员的计算机知识和电子档案管理业务水平，建立档案专业人才库，以事业汇集人才、以实践造就人才、以机制激励人才，努力打造一支结构合理、勇于创新的人才队伍。设置档案职业资格，将其作为水平评价类职业资格纳入《国家职业资格目录》，并建立档案职业资格全国统一考试制度，从而更好地适应档案工作的专业化要求，培育和规范档案人才市场，同时推进档案人才培养，开展档案人才评价。

4.5 科技革新与风险管理

“单套制”管理至少应为电子文件和电子档案的管理与运转提供安全可靠的管理系统和电子环境，綜合全面提升各个环节的技术水平，安全技术、容灾技术、存储技术、备份技术等等，档案部门不断加强与专业技术工作的联合，推动电子文件和电子档案“单套制”管理系统的不断革新。密切关注当前国内外信息技术领域的科技前沿，积极引进新技术，如将AI技术运用于电子档案“单套制”管理中，开展智能归档与智能鉴定等，以提升管理系统的智能化程度。

还要积极构建电子档案风险应对体系，制定切实可行的电子档案风险管理战略目标，能够做到预见、防范、控制与化解风险。建立电子文件和电子档案风险管理制度，对电子档案馆共享的安全问题、电子档案加工与开发的知识产权问题、技术外包问题等各类可能出现的风险予以规定。依据档案文件信息的保密级别，选择合适的防火墙和身份认证等安全技术，建立和完善网络传输保障体系。同时，规范档案工作者的风险管理行为，明确权责分配。

4.6 未来电子文件和电子档案管理模式

双套制”与“单套制”归档管理模式并行不悖，当前永久保存的电子文件宜采用“双套制”归档管理模式、定期保存的电子文件宜采用“单套制”归档管理模式，“单套制”归档管理模式是不可逆转的未来发展趋势。“单套制”是对档案信息传递方式和运行体系的一次彻底变革，会提高工作效率、降低保管成本、提升管理效益，是电子政务的前进方向。而双套制有没有存在的必要性和合理性，关键要看两种档案能否相互取代。如果两套档案只要在某方面存在差异，那双套制就不算重复保存制，该不该实行双套制就要做具体分析了。不同的地区、行业、领域有着不同的电子文件与电子档案管理信息化基础，实行单套制也不能“一刀切”，应当针对具体情况做出适合的针对性判断与选择。电子档案“单套制”管理是一项系统工程，需要法律、政策、制度、技术、人员等要素协力，需要档案部门、业务部门、法律部门、技术部门以及相关领导的密切配合和通力合作，才能达到一种理想的效果。当然，在我看来，实行单套制管理的最核心的问题依然是电子文件的法律证据效力问题，也就是如何让电子文件与纸质文件一样“可信”的问题。

电子文件和电子档案管理从“双套制”“双轨制”到“单套制”“单轨制”的转变，为全面加强档案信息化建设，完善“档案+大数据”模式，打造智慧档案馆，助力智慧城市的建设发挥了重要作用。作为档案人，只有更新思维，积极谋划并参与研究与实践，才能推动档案信息化的发展，才能跟上国家信息化与社会信息化的发展步伐。

（作者单位：核工业标准化研究所）